区域发展创新论
1. 统筹城乡协调发展的新型城市化道路时间： 2017-04-21信息来源：中国区域经济学会文献 作者：程必定 责编：万山
专著连载一
中国区域经济学会文献
区域发展创新论
主 编：罗布江村 陈达云 陈栋生
副主编：肖金成 郑长德
统筹城乡协调发展的新型城市化道路
——兼论成渝试验区的发展思路
程 必 定
（安徽省社科联）
——兼论成渝试验区的发展思路
程 必 定
（安徽省社科联）
我国区域经济已进入以城市为主导的发展阶段，统筹城乡协调发展要发挥城市的主导作用，提高各地区的城市化水平。但是，由于我国农村人口比重大、数量多，从统筹城乡协调发展的高度看，我国的城市化必须转变发展模式，走新型城市化道路。对统筹城乡协调发展全国试验区的成渝地区来说，应该确立这样的发展思路，为全国提供探索与创新的宝贵经验。
一、从一个“悖论”说起
从理论上讲，一个国家或地区城市化水平的提高，意味着有更多的农村人口转移到城市，在农业产出不变的情况下，因为农村劳动力的减少，农民的收入会相对提高，与城市居民的收入差距也会缩小。改革开放以来，我国的城市化水平不断提高，城市化率由1978年的17.92%提高到2006年的43.9%，但城乡居民的收入差距却不断扩大，差距比值由1978年的2.56，扩大到2005年的3.28，特别是1984年以来，城市化率提高较快，但城乡居民收入差距的比值也与城市化率的提高一样越来越大（见表1）。
表1： 我国城市化水平与城乡居民收入差距演变（1978—2006年）
| 年度 | 城市化率（%） |
城镇居民可支配 收入（元） |
农村人均纯 收入（元） |
城乡居民收入比 |
|
1978 1984 1990 1995 2000 2005 2006 |
17.92 22.91 26.41 29.04 36.22 42.99 43.90 |
343 660 1523 4288 6280 10493 11759 |
134 355 686 1178 2253 3255 3587 |
2.56 1.86 2.22 2.72 2.79 3.22 3.28 |
城市化水平的提高并没有出现城乡收入差距的缩小，反而导致了城乡收入差距的扩大，如果考虑到公共产品和社会福利因素，城乡居民收入差距的比值则会更大，这就出现了一个悖论：城市化水平的提高反而导致了城乡收入差距的扩大。
再从分地区的情况看，却出现了另外的现象。从2006年我国四大地区城市化水平与城乡居民收入差距的比较看，城市化水平越高，城乡居民收入差距之比就越小，反之越高（见表2），东北地区的城市化水平最高，城市化率为55.52%，城乡居民收入差距最小，收入比为2.62；西部地区城市化水平最低，城市化率为32.91%，城乡居民收入差距最大，收入比为3.76。由此可以得出一个结论：提高城市化水平有利于缩小城乡居民收入差距。
表2：我国分地区城市化水平与城乡居民收入差距的比较（2006年）
| 全 国 | 东部地区 | 中部地区 | 西部地区 | 东北地区 | |
|
城市化率（%） 城镇居民可支配收入（元） 农民人均纯收入（元） 城乡居民收入比 |
43.90 11759 3587 3.28 |
54.11 14967 5188 2.88 |
38.86 9902 3283 3.02 |
32.91 9728 2589 3.76 |
55.52 9830 3745 2.62 |
这个结论与前一个“悖论”完全相反，究竟是什么原因呢？仔细分析可以发现，从发展的横向看，在同一年度分地区的城市化水平越高，城乡居民收入差距越小，说明提高城市化水平对缩小城乡差距具有主导性的积极作用；从发展的纵向看，在28年间全国范围城市化水平的提高，反而导致城乡居民收入差距的扩大，说明我国城市化的发展模式出现了问题。因为对城市化发展模式的检验，需要一个较长时期的实践，而28年是一个不短的时期，完全有充分的实践理由来检验城市化的发展模式问题。由此可以认为，出现上述“悖论”的根本原因，并不在于强调了城市化、提高了城市化水平，而是在于城市化发展模式出现了问题。因此，抑制城乡居民收入差距的扩大，在提高城乡居民收入的基础上缩小城乡差距，必须着眼于统筹城乡发展，转变我国的城市化模式，走出一条统筹城乡协调发展的城市化道路。
二、新型城市化道路的提出
通常认为，城市化是人口由农村向城市的转移过程，一个国家或地区的城市化水平，是以城市人口占该国或该地区总人口的比例即城市化率来表示的，这种城市化可以称之为“人口转移型”的城市化。由于工业革命以来世界城市化的演变就是这种人口转移过程，所以，“人口转移型”的城市化是城市化的传统道路。
然而，城市化更表示一个国家或地区社会经济发展程度的综合性标志，一个国家或地区城市化的发展是“城市性”的提高，通过“城市性”的程度反映一个国家或地区的现代化水平，其广度和深度上的复杂性远非可以用人口由农村向城市的转移程度来表示。例如，一些拉美国家的城市化率很高，甚至达到发达国家的程度，但现代化程度并不高，有的尚处于不发达阶段；又比如，欧美日等发达国家的城市化率达到80%左右后，又出现了人口由城市向郊区或农村的流动，即“郊外化”或“逆城市化”现象，但这并不表示这些国家的城市化在“回落”，而是以另一种模式在发展，其显著特征是社会经济结构又发生了新的变化，这样的城市化可以称之为“结构转换型”的城市化。
这样，城市化的发展型态就有两种模式：一是“人口转移型”的城市化，二是“结构转换型”的城市化。显然，前者是城市化的初级阶段，后者是城市化的高级阶段，城市化的发展道路，必然是由前者向后者转变，即“人口转移型”的城市化必然会转向“结构转换型”的城市化。
我国当前的情况是，城市化水平还比较低，但却处于快速发展阶段，基本特征是，农村人口大量地向城市转移，是典型的“人口转移型”的城市化。如果单一地走“人口转移型”的城市化传统道路，那么，在城市化率提高的情况下城乡差距又扩大的“城市化悖论”现象将难以消除。首先，从农村转移到城市的并不是“剩余”农村劳动力，而是农村的“骨干”劳动力，这实际上是城市对农村劳动力的“虹吸”现象，是城市对农村生产要素的“抽血”，农村“骨干”劳动力大量不得已地从农村流失，不仅不利于缩小城乡差距，甚至会导致城乡差距的持续扩大。其次，农民大规模地流向城市，城市劳动力市场出现了既总量过剩、又结构性短缺的问题，对进城农民工来说，出现这两种情况既不利于提高他们的工资收入，又增加了他们在城市的就业风险和生活成本，数量庞大的进城农民工若长期处于这种状况，也不利于缩小城乡居民收入差距。第三，中国的城市总体上还处于成长期，公共产品的供给能力还很有限，成亿成亿的农民进入城市，势必会增加城市的财政压力，延缓了城市的发展步伐，也限制了城市居民收入水平和生活质量的提高，如果因此而有意地限制农民进城，希图抑制城乡差距的扩大，也就背离了城市化的本意。第四，农民大规模地持续涌入城市，城市人口规模迅速膨胀，必然会对城市的环境、资源、住房、交通和基础设施造成很大压力，也就难能避免出现拉美国家的那种“城市病”，这也违背了城市化的目的。第五，更为重要的是，走单一“人口转移型”的城市化道路，城市只注重对农村人口和劳动力的吸纳，忽视了对农村的带动作用，也就限制了城乡之间的统筹发展，不利于缩小城乡发展差距。
基于这些分析，针对我国当前城市化过程中已出现的诸多问题，借鉴发达国家和发展中国家城市化的经验教训，我国的城市化不能以追求人口的城市化率为目标，走单一的“人口转移型”城市化道路，而要转变城市化的发展模式，以提高整个社会经济的“城市性” 或“现代性”为目标，注重社会经济结构的城市化转型，将城乡统筹发展融入城市化道路。这样，我国城市化的道路应该是，既要继续推进“人口转移型”的城市化，又要推进“结构转换型”的城市化，这样的城市化我们称之为新型城市化。我国有13亿人口，不能像发达国家那样，须待“人口转移型”的城市化达到很高水平时，才转入“结构转换型”的城市化，而是要创新城市化模式，在城市化率并不太高的情况下推进“结构转换型”的城市化，更加符合中国国情，也具有中国特色。当前，我国人口城市化率已超过40%，城市化发展处于关键阶段，在这样的情况下创新城市化发展模式，走新型城市化道路，既是恰逢其时，又是完全必要的。
实际上，在城市化过程中，人口的空间转移和社会经济的结构转型是有内在联系的。在人口转移的同时，也会发生社会经济结构的空间转型，特别是在人口大规模地由农村向城市的空间转移时，社会经济结构的空间转型更为凸显。在沿海发达地区，已经走上了新型城市化的道路，城乡得到统筹发展，城乡居民收入差距也逐步缩小。
我们提出走新型城市化的道路，更是由于我国的工业化已开始由传统的工业化道路向新型工业化道路转变，从而影响并决定着我国城市化发生模式的转变。因为工业化的内涵不是产业的概念，而是生产力的概念，是表示人类社会进入工业社会的发展阶段，社会生产力发展的客观规律。由这个内涵所决定的工业化外延有两个：一是产业结构的多元化、高度化，二是人口的城市化，城市化作为工业化的外延，是工业化的空间实现形式，是工业化推动的社会空间结构的变化。这样，走什么样的工业化道路，也就决定着走什么样的城市化道路。我国的工业化正在走向新型工业化道路，内在地要求城市化发展道路的转变，新型城市化道路适应这种转变，也就必然成为我国城市化的发展方向。
从新型工业化道路的高度认识城市化可以看出，新型城市化道路有两个最突出的特点，其一是，新型城市化道路不仅强调人口由农村向城市的转移，更强调社会经济结构由传统向现代的深度转型，逐步提高广大区域的“城市性”，既可以避免人口大量向城市集中，又可以培育农村的发展活力，从而有利于城乡资源的合理开发，有利于城乡环境的有效保护，有利于人力资源的充分利用，因而是资源节约型、环境友好型的城市化道路；其二是，新型城市化道路不仅强调提高城市的发展水平，更强调提高城市对区域的带动作用，逐步推进城市周边农村地区的现代化发展，有利于以城带乡、以工哺农，有利于新农村建设，有利于缩小城乡发展差距，因而是城乡统筹发展的城市化道路。基于这两个重要特征可以肯定，走新型城市化道路在我国也就具有必然趋势。
三、新型城市化对城乡协调发展的统筹功能
新型城市化是“人口转移型”城市化和“结构转换型”城市化相融合的城市化，但起主导作用的是“结构转换型”的城市化，其显著特征是，在城市的带动和辐射作用下，周边广大农村地区的社会经济结构会发生深刻的城市化转型。从我国的国情看，社会经济结构的城市化转型主要体现在四个方面，一是产业结构的城市化转型，二是就业结构的城市化转型，三是空间结构的城市化转型，四是文化结构的城市化转型。可以发现，这四大结构的城市化转型从不同方面体现出新型城市化对城乡协调发展的统筹功能。
1、产业结构的城市化转型对城乡协调发展的统筹功能
所谓产业结构的城市化转型，即是在工业化的推动下，城市与区域之间的经济联系不断加深，城乡资源配置和产业分工体系不断优化，逐渐推进城乡之间产业结构的联动调整、梯度提升，从而出现城市周边地区产业结构的城市化转型。表现在城市方面，是城市产业向周边地区的卫星城、小城镇和农村的辐射与传递逐渐加大，更加突出优势产业的发展，特别是先进制造业、高新技术产业和现代服务业的发展，城市产业出现高度化转型；表现在城市周边的区域方面，是那些与城市发展相关的产业应用而生,区域产业出现多元化转型,，一些城需型产业如城需型农业、城需型制造业、城需型建筑业、城需型服务业等蓬勃发展，这些城需型产业的发展又会带动其他产业的提升，特别是带动现代农业的发展，区域产业结构也就会出现城市化转型。这样，通过城市产业的带动和辐射，区域产业结构的城市化转型就从产业链、技术链、资金链、市场链乃至管理链等层面，体现对城乡协调发展的统筹功能。
2、就业结构的城市化转型对城乡协调发展的统筹功能
所谓就业结构的城市化转型，是在产业结构城市化转型的作用下，城乡劳动力资源和劳动分工体系也会发生相应的新变化，具有城市化性质的二、三产业的就业比例不断上升，农业的就业比例不仅持续下降，就业条件也会不断改善，从而出现就业结构的城市化转型。表现在城市方面，城市新产业特别是服务业的发展会扩大就业容量，既能使城市劳动者处于充分就业状态，又有一定的余力吸引农村劳动力向城市转移；表现在城市周边的区域方面，是随着城需型产业和现代农业的发展，越来越多的农民会就地实现劳动条件、劳动收入的城市化、准城市化，也有越来越多的农民实现了空间转移向职业转变的转型。从表面上看，城市化是人口由农村向城市的空间转移，但从实质上看，城市化是区域劳动者就业结构的城市化；城乡差距也不仅仅是生活方式和生活水平的差距，更重要的是劳动条件和收入水平的差距。一部分农民可以就地实现劳动条件和劳动收入的城市化、准城市化，就不会涌到大中城市，也减轻了城市的人口承载和就业压力。这样，就业结构的城市化转型就从人口的合理布局、劳动力的充分利用、改善农民的就业条件和提高农民的生活水平等层面，体现对城乡协调发展的统筹功能。
3、空间结构的城市化转型对城乡协调发展的统筹功能
所谓空间结构的城市化转型，是在产业结构和就业结构城市化转型的影响下，城市与农村的空间存在虽然没有发生变化，但空间结构却会发生重大变化，城乡分割的“二元空间”结构将会逐步演变为城乡相融的一体化空间结构，从而出现空间结构的城市化转型。表现在城市方面，城市的发展将会出现两个转变，一是由以人口集聚为主向以要素集聚为主的转变，二是由以规模扩张为主向以功能提升为主的转变，城市不再是孤立之地扩张，卫星城将会蓬勃发展，人口城市化水平不断提高，通过中心城和卫星城的集聚作用促进空间结构的城市化转型；表现在城市周边的区域方面，小城镇和新农村建设发生新的变化，农村土地使用权流转加快，人口住所相对集中，镇的“市化”、村的“镇化”成为主要趋势，农村地区的“城市性”会显著提高。这样，空间结构的城市化转型就从人口集聚、城市中心功能提升、城镇体系完善、农村形态新型化等层面，体现对城乡协调发展的统筹功能。
4、文化结构的城市化转型对城乡协调发展的统筹功能
所谓文化结构的城市化转型，是在产业结构、就业结构、空间结构城市化转型的基础上，发挥城市在文化上的辐射和影响作用，逐步缩小城市与农村的“二元文化”差距，城市更强调文化的品质，小城镇和农村的文化含量逐渐增多，小城镇和农村居民与城市居民一样，都能平等地享受现代文明的成果，思想文化素养不断提升，从而出现文化结构的城市化转型。表现在城市方面，城市在规模扩张和功能提升中的同时，更加注重城市文化的提炼和弘扬，文化事业和文化产业蓬勃发展，城市居民的文化需求和文化素养不断提升，进城农民工在文化上也无障碍地融入城市社会，城市文化向周边小城镇和农村地区的辐射力和影响力逐渐增强；表现在农村方面，接受城市文化辐射的渠道越来越多，文化的封闭性、保守性逐渐淡化乃至消除，文明因素逐渐成为农村文化的主流，农村风貌、农民意识更加普遍地向城市转型。这样，文化结构的城市化转型就全方位、有深度、经常化地发挥城市作为“文化中心”的区域功能，影响和带动农村文化的发展和提升，多形式、多层面地体现对城乡协调发展的统筹功能。
新型城市化道路的上述四大结构转型所体现的对城乡协调发展的统筹功能是相互联系、彼此促进的，每个方面的统筹功能又会拉动其他方面的统筹功能，其功能作用不仅仅是单一的递增，而且还是复合的累积。新型城市化道路对城乡协调发展所显现的这些统筹功能，凸显了结构转型的巨大功能，在我国城市化水平还不是很高的情况下，既会增强城市作为区域中心的作用功能，充分发挥城市对农村的带动作用，又会加快城市周边广大农村地区社会经济结构的转型，为农村地区更新发展活力，促进农村地区的经济发展和社会繁荣，在城乡协调发展的基础上，逐步缩小城乡居民在劳动收入、劳动环境、居住条件、文化生活等诸多方面的差距。这样，城乡居民能均等化地享受经济发展和社会进步的成果，不仅可避免人口大量地向城市集中而造成的“城市病”，又可避免农村地区的人口“空心化”、景象“萧条化”，从而达到城乡共同发展、城乡居民共同富裕的目标。由此可以得出结论，新型城市化对城乡协调发展具有多层次、全方位、可持续的统筹功能，走新型城市化道路，推进我国城市化发展模式的转型与创新，可以消除城市化“悖论”，在提高城市化水平的基础上逐步缩小我国的城乡差距。针对我国人口众多、农村人口比重过高的基本国情特征，新型城市化道路更能体现中国特色，更能解决中国的城乡差距问题，是既符合城市化规律、又符合中国国情的城市化的科学发展道路。
四、成渝试验区应确立新型城市化的发展思路
2007年6月7日，重庆市和成都市被批准为国家统筹综合配套改革试验区。成渝试验区的主要目标是，最大限度地缩小本区域范围内的城乡差距，城市和农村能尽快地同时实现全面建设小康社会的目标。围绕这个目标，国家发改委提出了七个方面的试验任务：一是统筹城乡就业，二是统筹进城农民工向城市居民的转化，三是统筹城乡基本公共服务，四是统筹城乡国民收入分配，五是统筹城乡建设与发展规划，六是统筹社会主义新农村建设，七是统筹城镇体系建设。这些目标和任务充分说明，统筹城乡协调发展是改革试验的核心。根据本文前面的分析，由于新型城市化在四个方面对城乡协调发展具有多层次、全方位、可持续的统筹功能，成渝试验区在战略上应确立新型城市化的发展思路。
新型城市化是我国城市化发展模式的转型与创新，成渝试验区在战略上确立新型城市化的发展思路，应该突出以下四个重点：
第一，大中小城市都应走新型城市化道路，共同统筹城乡协调发展，共同缩小城乡差距。
成渝地区有各类城市35座，其中超大城市2座，中等城市16座，小城市17座，另外还有2213个建制镇。新型城市化道路可以适用于各类城市，尽管各类城市的规模不同、实力不等、发展条件有差异，但这只会影响到新型城市化的发展形态和发展过程，并不能成为否定走新型城市化道路的理由。而且，只有大中小城市都能积极推进发展模式的转型与创新，从实际出发积极探索如何更好地走新型城市化道路，才可能相互借鉴、相互促进，形成共同统筹城乡发展、共同缩小城乡差距的局面。无论是大城市还是中小城市，单个城市走新型城市化道路的主线都是推进周边区域社会经济结构的城市化转型，而相邻城市之间走新型城市化道路的主线，则是构建城市群或城市经济圈。因为相邻城市在自然空间上具有更多的相似性和互补性，在经济空间上具有更多的关联性和互动性，在社会空间上具有更多的同质性和融合性，这种密切的“三维空间联系”会在更大的空间范围推进产业结构，就业结构、空间结构和文化结构等四大结构的城市化转型，可以放大对城乡协调发展的统筹功能，因而更加有利于缩小城乡差距。一般地说来，每个城市群或城市经济圈都有大、中、小型等级城市，成渝地区应积极构建城市群或城市经济圈，形成大、中、小型城市的空间合理组合，共同走新型城市化道路。
第二，围绕地区社会经济结构的城市化转型深入推进体制改革试验。
新型城市化的实质内容是产业结构、就业结构、空间结构和文化结构等四大结构的城市化转型，每一个方面的结构转型首先遇到的都是体制和机制问题。因此，应围绕地区社会经济结构的城市化转型积极而大胆地进行体制改革试验，才可能推进城市化发展模式的转型与创新，顺利地走新型城市化的发展道路。体制改革的核心是打破城乡分割的管理体制，探索和建立城乡一体的行政管理体制、公共财政体制、社会公共服务体制、经济管理体制、户籍管理制度等，促进生产要素在城乡之间的通畅流动，实现城乡居民享有均等化的基本公共服务和社会保障。从我国当前的体制特征看，成渝地区体制改革的涉及面多、难度大，首先应设计好体制改革试验的“路线图”，从解决对居民利益最为直接、最为广泛而最为基础的突出问题入手，先行改革，争取突破，然后再循序渐进，适时推进其他相关方面的体制改革。从成渝地区走新型城市化道路和统筹城乡发展的要求看，当前最为突出的问题是农村户籍和土地使用体制的改革，解决这个地区1000多万进城农民工“城乡候鸟”的身份矛盾，如能解决好这个问题，既可以提高城市化率，又可以推进社会经济结构的城市化转型，在全国更具有普遍指导意义。据悉，重庆市九龙坡区已率先从户籍和土地两个方面的体制入手进行改革探讨，为适应农民向城市转移的需要，对打工农民采取“住房换宅基地、社保换承包地”的办法，农民自愿选择，既合乎情理，又不违背法律，就是一个可行的好办法。应积极开展这样的改革试验，也充许有改革“试错权”，通过对相关体制的改革试验，逐渐清除地区社会经济结构城市化转型的体制障碍，推进新型城市化的发展。
第三，坚持地区经济科学发展为第一要务，为解决社会经济结构城市化转型中的体制改革问题创造充分的物质条件。
走新型城市化道路，目的是提高城乡居民的物质文化生活水平，在城市与农村共同实现全面建设小康社会的目标。经济发展是基础，成渝试验区确立新型城市化的发展思路，应坚持地区经济科学发展为第一要务，为解决社会经济结构城市化转型中的体制改革问题创造充分的物质条件。因为体制改革可以解决经济发展中的问题，而经济的新发展又会出现新的体制问题，需要持续不断的改革，无论是改革体制中的老问题还是新问题，都离不开经济发展所提供的物质条件，而有了物质条件，改革才会既便行而又深入。成渝地区的经济发展尤应注重三个方面：一是发挥各类城市对农村经济的带动作用，通过深化相关体制改革，培育以城带乡、以工促农的发展机制，既要积极推进农村经济融入城市，又要合理引导城市资源流向农村，多方面地提高农村地区的“经济位势”，在经济方面率先统筹城乡协调发展。二是通过大力发展“民本经济”培育经济发展主体，增强城乡经济的发展活力。民本经济是民有、民办、民营、民享的经济，是开发民智、调动民力、运用民资、实现民富的经济，发展民本经济可以调动人民群众创业致富的积极性，在社会基层造就经济发展活力。民本经济是浙江等沿海地区率先发展的成功经验，成渝地区应抓住改革试验的机遇，学习和借鉴沿海发达地区的成功经验，大力发展民本经济。三是着力培育企业资源，壮大城乡经济协调发展的市场主体。从与全国尤其是发达地区的比较看，企业资源不足已成为成渝地区经济发展的最大“瓶颈”，应在改革试验中努力突破这个“瓶颈”问题，着力培育企业资源。一个地区的企业资源不仅仅是指企业的数量和规模，而且还包括具有创新精神的企业家队伍、具有团队精神和一定技术素能的员工队伍，以及企业和企业家成长发展的环境等因素，成渝地区的各级党委和政府尤其应重视这个问题，在改革试验中积极培育企业资源，充分发挥企业在地区社会经济结构城市化转型中的重要作用，加快推进新型城市化的进程，在更深的层次、更大的范围统筹城乡协调发展。
主要参考文献：
1、陈甬年、陈爱民主编：《中国城市化：实证分析与对策研究》[M]，厦门大学出版社，2002年。
2、陈栋生主编：《中国区域经济新论》[M]，经济科学出版社，2004年。
3、程必定：《中国应走新型城市化道路》[J]，《中国城市经济》，2005年第9期。
4、林凌：《“国家统筹城乡配套改革试验区”若干问题思考》[J]，《中国城市经济》，2007年第8期。
5、曹亮等：《区域经济一体化的政治经济学分析评述》[J]，《经济学动态》，2007年第7期。
6、陈佳贵、黄群慧、钟宏武、王延中等：《中国工业化进程报告：1995—2005年中国省域工业化水平评价与研究》[M]，社会科学文献出版社，2007年。
7、景体华、陈孟平主编：《2006—2007年：中国区域经济发展报告》[M]，社会科学文献出版社，2007年。