专著连载二十八
中国区域经济学会文献
 


 

区域发展创新论
 
  主  编：罗布江村 陈达云 陈栋生

  副主编：肖金成 郑长德

 


 

 

 
        我国“十一五”规划纲要第一次将国土空间划分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区。青藏高原属于生态环境脆弱地区，其大部分区域被列为限制开发和禁止开发区，主体功能是提供全国或区域性的生态功能区。同时，该区域还是我国目前贫困人口的聚居地区，面临着保护生态环境与发展经济脱贫解困的双重任务。本文下面首先简要介绍青藏高原生态环境的脆弱性特征，接着根据主体功能区划的功能定位，比较了限制开发区和禁止开发区的特点及其在高原的分布，然后从青藏高原生态脆弱区保护与重建的战略意义出发，探讨了相应的一些政策建议，最后是简短的结论。
 
        1   青藏高原：我国典型的生态脆弱区
        1.1 生态脆弱区的含义
       一般而言，当生态环境退化超过了在现有社会经济和技术水平下能长期维持目前人类利用和发展的水平时，称为脆弱生态环境（赵跃龙等,1998）。所以，生态脆弱地区是在自然、人为等因素的多重影响下，生态环境系统抵御干扰的能力较低，恢复能力不强，且在现有经济和技术条件下，逆向演化趋势不能得到有效控制的连续区域。
       据研究，我国脆弱生态环境与工业化和贫困分布之间有一定的相关性（赵跃龙，刘燕华，1996），这种相关性在我国东南部并不明显。在工业化水平和经济发展相对较低的西部省区，脆弱生态环境阻碍工业化进程，而低水平的工业化又加剧生态环境的脆弱，导致贫困与生态环境的恶性循环，并且脆弱生态环境与贫困呈高度正相关。所以，我国生态脆弱地区面临着保护生态环境和通过发展经济来缓解贫困的尖锐矛盾。
        1.2 青藏高原生态环境的脆弱性表现
        主要包括西藏、青海以及四川、云南、甘肃各省藏区的青藏高原，既是我国藏族人口的聚居地区，又是我国生态环境非常脆弱的区域。其中，西藏、青海、甘肃三省区整体上属于我国极强度生态脆弱区（赵跃龙等,1998），其脆弱度分别为0.833、0.805、0.782，四川、云南属于强度生态脆弱区，其脆弱度分别为0.629、0.593，而甘肃、四川、云南三省的藏区皆位于本省的生态脆弱地区。而本就脆弱多变的青藏高原已在不同地域出现了较为严重的环境污染和生态破坏现象，如冰川消融（吴绍洪等，2005），雪线上升，河流水量减少（洛桑·灵智多杰，2005），森林植被减少，水土流失严重，土地风蚀沙化日益扩大，珍稀野生动植物资源急剧减少，生物多样性遭到严重破坏（马生林，2004），自然灾害频繁发生等等。此外，在工农业相对较发达的河湟谷地工业区、柴达木盆地工矿区、西宁及拉萨城市生活区等地区，还分别出现废水、废气、废料等，程度不同地污染着附近水域和环境。这些都使目前仍在继续隆升的青藏高原生态系统更加脆弱和不稳定。
 
        2   生态功能区：主体功能区划中青藏高原生态脆弱区的功能定位
        2.1 主体功能区划：四大主体功能区
        “十一五”规划根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，第一次将我国国土空间划分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区，并把推进形成主体功能区作为促进区域协调发展的基本途径。其中，属于生态脆弱区的禁止开发区和限制开发区，其主体功能是提供全国或区域性的生态功能区，并要实行不同于其他主体功能区的区域政策和绩效评价体系（见表1）。

    表1       限制开发区和禁止开发区：四大主体功能区中的生态功能区

类型 内容	限制开发区	禁止开发区
资源环境承载能力	较弱，关系全国或较大区域范围生态安全
现有开发密度和发展潜力	大规模集聚经济和人口条件不够好
发展方向	保护优先、适度开发、点状发展，发展特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移	强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动
区域开发格局中的功能定位	全国或区域性的重要生态功能区	全国主要的生态功能区
空间位置分布	共22个，其中东北地区3个、东部和中部地区各 1个，西部地区17个	依法设立的各类自然保护区
财政政策	增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付	增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付
投资政策	重点支持公共服务设施建设和生态环境保护	重点支持公共服务设施建设和生态环境保护
产业政策	发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张
土地政策	实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途	实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途
人口政策	引导人口逐步自愿平稳有序转移	引导人口逐步自愿平稳有序转移
绩效评价和政绩考核	突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价	主要评价生态环境保护

资料来源：根据“中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要”整理而成， http://news.xinhuanet.com/misc/2006-03/16/content_4309517.htm ，新华网2006年３月１６日。
 
        2.2 禁止开发区和限制开发区：青藏高原生态脆弱区的主体功能
依照主体功能区划，对于包括青藏高原在内的广大西部地区而言，首要问题则是限制开发地区如何发展、禁止开发区如何保护的问题。按照国家“十一五”规划专栏列出的部分限制开发区域共22个，而西部12省区（市）就有17个，占了77%，青藏高原至少有6个（见表2）。这些限制开发区要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

      表2           限制开发区：全国及青藏高原分布概览

空间分布	限制开发区
东北地区	1.大小兴安岭森林生态功能区2.长白山森林生态功能区3. 东北三江平原湿地生态功能区
东部地区	1.苏北沿海湿地生态功能区
中部地区	1.大别山土壤侵蚀防治区
西部地区	1.川滇森林生态及生物多样性功能区2.秦巴生物多样性功能区3.藏东南高原边缘森林生态功能区4. 新疆塔里木河荒漠生态功能区5.新疆阿尔泰山地森林生态功能区6.青海三江源草原草甸湿地生态功能区7.新疆阿尔金草原荒漠生态功能区8.藏西北羌塘高原荒漠生态功能区9.四川若尔盖高原湿地生态功能区10.甘南黄河重要水源补给生态功能区11.川滇干热河谷生态功能区12.内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区13.内蒙古科尔沁沙漠化防治区14.内蒙古浑善达克沙漠化防治区 15.毛乌素沙漠化防治区 16.黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区17.桂黔滇等喀斯特石漠化防治区
#青藏高原	1.藏东南高原边缘森林生态功能区2.青海三江源草原草甸湿地生态功能区3.藏西北羌塘高原荒漠生态功能区4.四川若尔盖高原湿地生态功能区    5.甘南黄河重要水源补给生态功能区6.川滇森林生态及生物多样性功能区

资料来源：“中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要”， http://news.xinhuanet.com/misc/2006-03/16/content_4309517.htm ，新华网2006年３月１６日.

        依据“十一五”规划，青藏高原除了表2列出的部分限制开发区外，还有大量的各级各类自然保护区，属于禁止开发区域（见表3）。其自然保护区面积占全国自然保护区面积的55.4%，国家级自然保护区面积占全国国家级自然保护区面积的73.4%。这些禁止开发区必须实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
        表3         禁止开发区：青藏高原自然保护区的粗略统计（2004年底）

地  区	数量/个					面积/hm2					占国土面积/%
	国家级	省级	市级	县级	合计	国家级	省级	市级	县级	合计
西  藏	7	8	1	22	38	37031230	3937979	70	1504	40970783	34.1
青  海	5	3			8	20252490	355820			20608310	28.6
甘  肃	8	38		4	50	5009079	3579106		114900	8703085	19.1
四  川	18	65	23	25	131	1458130	4067793	1234055	981765	7741743	15.9
云  南	13	50	66	64	193	1375278	1837110	512572	362638	4087598	10.4
青藏高原合计	51	164	90	115	420	65126207	13777808	1746697	1460807	82111516	21.6
全国合计	226	733	396	839	2194	88713002	42902238	4882559	11728024	148225823	14.8
青藏高原占全国的比重（%）	22.6	22.4	22.8	13.7	19.1	73.4	32.1	35.8	12.5	55.4	146.0

资料来源：http://www.sepa.gov.cn/natu/zyb/zrbhq/200511/t20051130_72109.htm，国家环境保护总局，2005年11月30日。
        注：①全国合计中不含香港、澳门特别行政区和台湾地区。
        ②自然保护区总面积占国土面积的比例为陆地自然保护区面积占陆地国土面积的比例。
        ③四川、云南、甘肃各省区的自然保护区均指全省区数据，其中包含藏区。
 
        可见，包括限制开发区域和禁止开发区域在内，整个高原保护脆弱生态环境，使之成为全国或区域重要生态功能区的的任务十分艰巨。
        2.3 青藏高原提供生态功能区和发展经济脱贫解困的尖锐矛盾
       不仅如此，青藏高原还是我国目前贫困人口的集中分布区域。按照我国目前的贫困标准，除西藏外，国家“八七扶贫攻坚计划”所列的592个国定贫困县中，西部12省区总共有375个，占全国的63.3%。其中，青藏高原有146个，民族县有90个，在藏区共有22个（见表4）。

        表4         青藏高原国家扶贫工作重点县的分布概况（2004）

指标   区域	国家扶贫工作重点县（个）	其中，民族贫困县（个）	其中，藏区重点贫困县的数量（个）
四川	36	20	8
云南	73	44	3
甘肃	43	14	5
青海	15	12	6
青藏高原合计	146	90	22
西部12省区合计	375	224
全国合计	592	258

        注：①表中没有西藏的资料，西藏原列有5个国定贫困县。新世纪，国务院将西藏的73个县整体纳入扶贫计划进行区域整体扶持，不再列入国家扶贫重点县名单；
        ②资料来源：王永莉.西部民族地区贫困问题的现状透析[J]，西南民族大学学报（人文社科版），2005，7： 10-13。
 
        限制开发并不意味着限制发展，禁止开发也不是禁止生存。在划分四大主体功能区的背景下，青藏高原面临十分严峻的提供生态产品和通过经济发展来脱贫解困的双重任务。
 
       3   主体功能区划视角下青藏高原生态脆弱区保护与重建的对策
       3.1 重新审视青藏高原生态脆弱区保护与重建的战略意义
       首先，从区域分工的视角看，青藏高原是给中华民族、南亚、东南亚、北半球甚至全球提供生态服务功能区的关键区域。据研究（谢高地等，2003 ），青藏高原生态资源的生态价值大小依次为：土壤形成与保持占19.3%、废物处理占16.8%、水源涵养占16.5%、生物多样性占16.0%、气候调节占10.8%、气体调节占10.6%、原材料生产占4.1%、娱乐休闲占3.6%、食物生产占2.4%。所以，我国四大主体功能区划中将青藏高原定位为我国主要的生态功能区，其脆弱生态环境的保护与重建，意义重大。
        其次，主体功能定位为生态功能区的青藏高原，其脆弱生态环境的保护与重建，直接关系我国区域协调开发格局的基本形成。青藏高原被列入限制开发和禁止开发区的范围广泛，其脆弱生态环境能否得到有效的保护与重建，直接影响到主体功能区划中重点开发和优化开发等四大主体功能区战略构想的实现，影响到区域经济的协调发展。如果国土资源中最脆弱的这部分不能得到有效保护和重建，其结果必然出现水源枯竭、气候得不到调节、生物多样性锐减等生态退化的恶果，给经济发展造成不可弥补的损失。甚至长江中下游的繁荣、全国的可持续发展、乃至中华民族的安全等，都将受到影响。
        再次，青藏高原脆弱生态环境的保护与重建，对于确保我国国防安全和民族团结有着特殊的意义。由于青藏高原特殊的地缘关系，尤其是长期以来西藏问题的国际化和敏感性，早已使该区域的环境保护、经济发展和民族稳定成为一项紧迫的政治任务。同时，青藏高原还是我国1000多万藏族人口的聚居地，各藏区还是贫困人口的集中分布地区。青藏高原生态环境的迅速恶化，直接影响到藏民族的生存和发展。在新的历史时期，高原不同民族和不同区域的贫富关系、生态环境保护与农牧民的自身利益等问题，很可能转化为民族问题，影响民族团结和国家稳定。尤其是退耕还林还草政策的实行，直接影响到世代靠砍柴、伐木、游牧为生的当地群众的生活来源。如果处理不当，可能会使少数民族的生活陷入困境，反过来加剧对脆弱生态环境的破坏。
最后，青藏高原生态脆弱区的保护与重建，还直接关系到该区域乃至全国和谐社会的构建。而社会主义和谐社会的构建，应该包括人与人的和谐、人与社会的和谐以及人与自然的和谐，三者缺一不可。我们能否最终建立起和谐社会，一个非常关键的问题就是能否真正协调好生态环境保护与经济发展的矛盾，实现人与自然的和谐发展。占我国国土面积近1/4的青藏高原，生态系统脆弱，贫困人口集中分布。如果该区域构建和谐社会的目标没有实现，尤其是生态脆弱的高原没有实现人与自然的和谐，那么整个国家人与人的和谐、人与社会的和谐都将失去赖以生存的环境基础，全面建设小康社会的目标也会受到严重影响。
        3.2 大力发展资源优势产业
        根据主体功能区的划分，青藏高原的限制开发区和禁止开发区域至少占了高原面积的一半以上。所以，青藏高原生态脆弱区的保护与重建，特别是在限制开发地区，在保护优先的前提下，还必须通过发挥比较优势，大力发展资源优势产业和生态产业，提高整个藏区的经济发展水平，逐步缓解生态保护和经济发展的矛盾，重建一个人与自然和谐发展的青藏高原。依据比较优势资源开发模式，高原应发展具有自身比较优势的支柱产业和特色经济，如以水电为主的能源工业、以优势资源为原料的原材料工业等，从而构成区域增长极，推动区域整体经济发展。
        就青藏高原水资源的开发和利用而言，必须因地制宜，针对高原不同地区生态的脆弱性和水资源的分布特点，采取不同的保护和重建的措施（洛桑·灵智多杰，2005）。对于水资源富集的西藏、青海以及四川甘孜、阿坝、云南迪庆、甘肃甘南等地区，在加强对水质保护的同时，还要充分挖掘水力资源丰富的优势，逐步修建水电工程。而羌塘高原水资源开发利用必须以保护生态环境为重，不宜进行大规模建设。
水电开发是高原的资源优势产业之一。科学开发水电可以在多方面发挥保护生态环境的作用（梁武湖等，2005）:减缓泥沙淤积，延长下游水电站寿命，如在川西地区修建水电站具有十分显著的拦沙效果，能有效地延长三峡等电站的使用寿命；有效减少流域内洪涝灾害带来的生态环境破坏以及调控水流、改善水质、提供清洁能源、改善气候、促进生态林业、生态渔业和生态旅游业的发展等作用。同时，水电开发对流域经济具有一定的拉动作用，例如对基础设施、公共事业具有很强的拉动作用；同时其开发成本低、兴建水电站的移民少、易于安置,尤其是中小型水电；还可解决农牧民的能源短缺问题，通过以电代柴，减少对生态环境的破坏和压力。
        3.3 建立生态保护与重建的财政支持体制和生态补偿机制
        按照区域分工理论，青藏高原承担着为区域、全国乃至全球提供生态功能服务区的专业化职能。而生态服务和产品不仅具有稀缺性，而且具有经济学上典型的正的外部效应和公共产品的非排他性和非竞争性等特点，容易造成“免费搭车”，出现市场失灵而造成生态服务的有效供给不足。所以，需要通过政府提供财政支持，并且通过一系列法律法规和政策来进行调整，建立健全相应的生态补偿机制。如何根据禁止开发区和限制开发区的功能定位，真正落实对限制开发地区、禁止开发地区的各项调控政策，实行有别于其他区域的政绩考评体系，切实建立生态保护与重建的财政支持体制和生态补偿机制。这也是四大主体功能区规划中确保生态脆弱地区提供生态功能区、实现区域协调发展政策的重要内容。
        藏区群众已经和将要长期承担着保护与重建青藏高原脆弱生态环境的历史重任，而其受益者不光是当地人民，早已辐射到全国、乃至全球。因此，从中央到地方首先应加大对高原的财政转移支付体制。从中央财政来看，国家对“天保工程”拨款采取中央财政转移支付的办法取得了好的效益，但由于财政分灶吃饭的体制和高原地区长期的贫困，只能解决生态脆弱贫困地区的一些眼前困难，甚至有些地区不惜付出更大的生态效益为代价，出现生态退化反弹现象，生态环境保护最终没有保障。所以，中央财政应逐年加大对青藏高原转移支付力度，应该说目前是完全有这个能力的。甚至可考虑把青藏高原的生态环境保护纳入国家的财政预算，保证资金投入。从地方财政来看，建议设立横向财政转移支付机制。即在同一江河流域和生态效益经济体系内，受上游封山育林，生态建设恩惠的中下游地区，每年从GDP或地方财政中拿出一定比例资金，返回上游地区，专门用于生态建设和产业结构调整，确保优化开发区和重点开发区的可持续发展。
        另一方面，根据生态保护所获利益共同享受、成本共同负担的原理，应充分发挥市场机制的作用，形成一个能反映资源稀缺程度的价格形成机制，进一步完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制。如不少学者建议建立“江河源生态环境保护税”和“青藏高原生态环境保护基金”，分别用于江河源生态建设和青藏高原生态环境保护的补偿。
        3.3 适度进行生态移民
        生态移民是一种通过向外输出人口来缓解资源枯竭和保护脆弱生态环境的手段之一。而四大主体功能区划中，对限制开发和禁止开发地区，也要“引导人口逐步自愿平稳有序转移”。所以，适度进行生态移民是青藏高原保护与重建的一条有效途径。根据高原人口分布呈点状分布的特点（廖顺宝,孙九林，2003），其生态移民应以高原内部流动为主，外部迁移为辅。前者主要是资源相对贫瘠或生存环境恶劣的地区，向农业综合开发区、资源重点开发区或生存环境较好的地区，即优化开发和重点开发地区。生态移民应严格遵循政府引导、个人自愿等原则，尽量避免生态移民带来的一些民族问题（杨维军，2005）。后者主要是外地干部、人才和技术工人等，要与外地产业和技术转移结合起来。如抓住国家实施“天保工程”、保护“三江源”以及自然保护区建设等契机，把居住在生活自然条件恶劣、自然灾害频繁、基本不具备人类生存条件的零散村寨人口，迁移到沿江（指藏区江河沿岸）、沿路（沿公路）、沿坝（自然条件较好的坝）地区，建立百户以上生态移民新村，培育可持续的后续产业，同时推动青藏高原的城镇化进程。
        3.4 创设土地发展权
        根据“十一五”规划纲要的构想，四大主体功能区的建设要实行差异化的区域政策和评价体系，而相应的财政、投资、土地、产业、人口等配套政策并没有出台。就土地政策而言，在限制开发区和禁止开发区都要“实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途”。实行严格的土地用途限制，使这些地区的土地所有者不能将这些土地用于能给自身带来最大财产收益的那些土地使用方式。这在本质上限制了土地所有权人的土地发展选择权，却没有相应的土地发展权设置。这就使主体功能定位为提供生态功能区的限制开发区和禁止开发区的建设缺少制度保障。青藏高原生态功能区的建设也不例外。
        土地发展权(Land Development Rights)是从土地所有权中分离出来的一项物权，是所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利（刘永湘，杨明洪，2003）,国外广泛用来调节土地利益分配、保护生态环境等。而在土地发展权缺失的前提下，因政府行使公权中的规划权而使私权益受到侵害的权利当事人，如青藏高原贫困的农牧民，必然通过各种私下的抗争和抵制来争取自己的权利，例如“上有政策，下有对策”等。最终国土空间开发中最脆弱的这部分可能受到伤害，甚至无法恢复，四大主体功能区的战略构想也就只能流于形式，公权行使的效率和公平都将受到影响。所以，应创设土地发展权来补偿土地所有者。
        4  简短的结论
        青藏高原生态脆弱区的保护与重建将是一项系统而长期的艰巨工程，如控制人口增长、提高人口素质就是一项须长期坚持的政策。四大主体功能区划将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元，具有创新性、综合性的特点。但还有很多问题并未明确。如地域辽阔的青藏高原，同一主体功能区内涉及不同的同级行政区，其公共服务究竟应该由谁提供、同级行政区之间应该以怎样的比例、以怎样的方式来提供主体功能区公共服务供给等等（邓玲等，2006）。这些都可能影响主体功能区的建设和青藏高原的保护与重建。

参考文献
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[5] 刘永湘，杨明洪.中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争[J].中国农村经济，2003，(6)：16-24.
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