50：构建太湖流域水生态补偿机制探讨时间： 2018-03-12信息来源：中国区域经济学会文献　作者：虞锡君　责编： 万山

 专著连载五十  
        以往区域合作研究的视野是技术合作、人才合作、资本合作、信息合作以及几种形式并存的混合合作，其重心是产业合作。随着我国经济社会的进一步发展，随着环境问题越来越成为可持续发展的关键因素，我们区域合作研究的视野必须关注区域环境保护，尤其要关注流域跨行政区水污染防治的区域合作。
         一、蓝藻暴发事件敲响了构建太湖流域水生态补偿机制的警钟
2007年5月，无锡市因太湖北部蓝藻暴发引起的水危机事件，给了人们重要警示。
         警示一，必须充分认识太湖流域水污染的严重性和复杂性。蓝藻暴发是太湖病症的表象，其根源是太湖流域水污染的持续加重。太湖流域水环境质量可以从两方面加以考察。
         一方面，考察流域河流水质。据太湖流域水资源保护局对省界河流22个断面的连续监测结果显示，2001年至2006年，太湖流域省界河流水环境质量总体状况恶化。本文将6年中每年12月份的水质监测数据整理为表1：
 
表1         2001-2006年度太湖流域省界河流水质一览表

年  份	III类及以上	IV类	V类	劣于V类	超标率
2001年12月	35%	30%	15%	20%	65%
2002年12月	15%	20%	30%	35%	85%
2003年12月	14%	19%	19%	48%	86%
2004年12月	14%	29%	5%	52%	86%
2005年12月	28%	18%	18%	36%	72%
2006年12月	4.5%	36.4%	13.6%	45.5%	95.5%

资料来源：太湖流域水资源保护局，《太湖流域省界水体资源质量状况通报》第55、67、79、91、103、115期。
 
        从表1可见，从2001年底到2006年底，太湖流域省界河流监测断面中，三类以上功能水的比重从35%下降到4.5%，四类及以下超标水的比率从65%上升到95.5%，其中五类及劣五类水的比重从35%上升到59.1%。
        另一方面，考察太湖自身水质。从上世纪80年代初至世纪末的20年中，太湖水质基本上每十年下降一个等级[1]。2001至2006年的六年中，太湖水质总体恶化的势头初步得到控制，但是，太湖9个湖区的水质是大不一样的，本文将太湖流域水资源保护局对太湖33个监测点的连续监测结果整理成表2：
表2           2001-2006年度太湖各湖区水质情况一览表

湖 区	水质类别
	2001年 12月	2002年 12月	2003年 12月	2004年 12月	2005年 12月	2006年 12月
五湖里	V	劣于V	劣于V	V	劣于V	劣于V
梅梁湖	V	劣于V	劣于V	劣于V	IV	IV
竺山湖	V	劣于V	劣于V	劣于V	V	劣于V
贡湖	II	III	V	III	III	II
东太湖	II	II	II	III	III	III
湖心区	III	IV	IV	III	III	III
东部沿岸地区	II	II	III	III	III	II
西部沿岸地区	III	IV	IV	III	III	IV
南部沿岸地区	IV	IV	IV	II	III	III

资料来源：同表1
         从表2可以看到，位于太湖北部无锡市沿岸的五里湖、梅梁湖和竺山湖的水质最差，基本为五类和劣五类水；位于苏州一侧的东太湖及东部沿岸区水质较好，处于二类至三类之间；位于无锡宜兴市外侧的西部沿岸区和位于湖州外侧的南部沿岸区时而三类时而四类，结合年度其余月份的考察发现，总体水质有恶化趋势。进一步分析可以看到，直湖港，武进港，大浦港等主要入湖河流主要集中在无锡和常州两个城市[2]。因此环太湖四个主要城市（无锡，常州，苏州，湖州）中，污染太湖最严重的是无锡市和常州市；苏州沿岸水质较好的主要原因是太湖流域地形地貌决定了水体从西往东的流向，使苏州的大量污水向东排放，造成下游河流跨界水污染，而对太湖本身污染较少。通过以上分析，让我们回过头来思考为什么太湖蓝藻暴发经常发生在太湖北部时，就迎刃而解了。解读今年的蓝藻暴发，人们不能忽视一个重要情节，2006年11月至2007年1月，无锡和苏州交界的望虞河发生严重水污染事件，导致两地死鱼上百万斤（记者原二军，中国环境报2007.2.1）。这一事件实际上表明，承担“引江济太”重任的望虞河已经被严重污染，饱经创伤的太湖已经不堪重负，生态灾难已经临近。然而这一事件没有引起当地政府足够的重视，没有采取足够的防治措施，于是`，5月底的水生态灾难不可避免地降临了。
        警示二，防治太湖流域水污染仅有行政手段和技术手段是不够的，必须实行跨行政区水污染防治的制度创新。
        太湖流域的水污染防治是一个多年的难题，各级政府和环保部门做了很大的努力，但未能从根本上解决问题。“零点行动”和“环境风暴”是一种行政推进型环保集中行动，也确实对排污企业产生一定的约束作用，但效果持久性不佳，风暴之后往往出现较大的反弹。环保技术进步固然是水污染减排的关键，然而它有一个前提，即排污主体必须具有持续的减排内在动力。而这个内在动力不是技术本身能解决的问题，它必须依靠制度创新才能奏效。例如，2002年底，在科技部支持下，无锡市启动实施了国家863“十五”重大水专项“太湖水污染控制与水体修复技术及工程示范”课题，成立了无锡市太湖湖泊治理有限公司，4年来，课题组通过河网区面源污染控制、水源地水质改善、重污染水体生态重建等方面的关键技术研发，综合技术集成、工程规模的示范，为太湖水污染控制与水体修复提供了可行的技术方案。但是，这些行之有效的新技术和新方法，尚未得到尽快的应用和推广[3]。其主要原因是太湖流域水污染防治的整体制度缺失。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话中强调指出，“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。”笔者认为，着力构建太湖流域水生态补偿机制是运用法律和经济手段促进水污染减排的重要制度创新，可望对有效防治太湖流域水污染产生积极效应。
        二．流域水生态补偿机制的科学内涵和两种实现形式
        近年来，对生态补偿机制的研究日益深入，通过建立多种形式的生态补偿机制促进生态系统建设和污染减排，逐渐成为我国环境保护的研究热点和改革取向。生态系统包括水生态、大气生态、土壤生态和生物多样性生态等多个子系统，这些子系统既有共性又有个性。太湖流域面积36895km2，在该区域中同样存在着多种生态子系统，而其中对该区域经济社会发展影响最大、损害最严重的是水生态系统，因此，有必要把流域水生态补偿机制从生态补偿机制中细分出来进行专门的深入研究。
        所谓流域水生态补偿机制，指为维护、恢复和改善流域水生态系统服务功能，促进水环境不断好转，由流域水环境管理权威机构或上级人民政府作出的、调节流域上中下游水生态保护者、受益者和破坏者之间经济利益关系的一组制度安排。流域水生态补偿机制有水生态保护补偿机制和跨界水污染补偿机制两种实现形式。
 
         二、水生态保护补偿机制
        所谓水生态保护补偿机制，指根据“谁保护，谁受益”的原则，由流域中下游地区的水环境受益者支付一定的费用，向加强水土涵养、有效保护水生态的上游源头地区提供一定的经济补偿。其补偿主体是流域中下游水环境受益区域，补偿对象是有效保护水生态的上游源头地区，补偿标准按“水生态保护成本”测定。水生态保护成本由三方面成本因素构成，一是水生态保护的工程成本，包括绿化造林工程，相关水利工程和修建污水处理厂、垃圾中转站等环保工程，其成本可按其造价的折旧额计算。二是水生态保护的日常运行成本，包括人工费、动力费、材料费、办公费、业务费等费用。三是保护水生态而丧失的发展机会成本，可以用源头地区人均纯收入与可比地区人均纯收入的差额测定。把三方面的保护成本加总，就可以计量出流域源头地区水生态保护成本。
        我们对率先试行县域内水生态补偿机制的浙江德清县进行了案例调查。县政府于2005年2月正式实施《关于建立西部可持续生态补偿机制的实施意见》。该县从五个渠道筹措生态补偿资金：县财政每年在预算内安排100万元，每年从全县水资源费中提取10%，每年从土地出让金县得部分中提取1%，从每年排污费中提取10%，从每年农业发展基金中提取5%。原计划每年筹措1000万元，实际筹措550万元。德清县利用有限的财政转移支付资金建立了水生态补偿基金，每年采取生态项目补助的方式对县域西部两个乡镇提供生态补偿，已实施了两年。以2005年为例，补偿总额为550万元，其中用于莫干山镇和筏头乡生活污水处理工程的补助89万元，投向筏头乡笋厂综合整治补助145万元，用于西部两乡镇垃圾中转站建设补助30万元，用于西部两乡镇自来水厂改扩建补助50万元，用于生态公益林补助120万元。由于一个县的财力有限，目前德清县没有考虑对两个乡镇农民的发展机会成本的补偿。根据我们的理论测算，对该县西部2个乡镇年补偿金额合计应为3213万元。其中体现发展机会成本补偿的农民收入补差为2745万元，占应补偿总额的85.4%。尽管德清目前的补偿水平远低于客观的补偿标准，依然收到了十分显著的环境效果。
        水生态保护补偿机制有多种具体的实现途径，除财政转移支付外，还有水权交易、异地开发和生态标志制度等具体形式。
        2．跨界水污染补偿机制。
         所谓跨界水污染补偿机制，指根据“谁污染，谁治理”原则，由流域水环境保护权威机构作出的一组新的制度安排，当某行政区呈现水环境负外部性时，由该行政区提供经济补偿。其补偿主体是造成跨界水污染的县级及以上行政区域，以当地政府为代表；补偿对象是跨界水污染的受害区域。补偿标准按照“水生态修复成本”测定。根据太湖流域的实际，跨界水污染补偿机制是流域水生态补偿机制的重点。
        水生态修复成本计算的简化公式如下：水环境修复总价=每升超标地表水修复单价×年总流量。式中年总流量可以从水利部门取得数据，关键在于科学测定每升超标地表水修复单价，可以用两种方法计量。一是常规污水处理厂治污成本延伸法，即利用较多常规污水处理厂在COD高浓度状态下的治污成本为基础，建立数学模型，借助于计算机技术，计算出超标地表水的修复单价。二是湿地修复成本法，即根据浙江等地采取湿地法修复地表水的试点经验，直接计量水质修复成本。2006年，我们利用26个污水处理厂的治污成本数据，运用常规污水处理厂治污成本延伸法，计算出了把化学需氧量从五类水修复到四类水每升的完全成本为0.3694元，直接成本为0.1294元，再把化学需氧量从四类水修复到三类水每升的完全成本为0.3980元，直接成本为0.1391元。然后以苏州吴江市跨界水污染为例，具体计算出每年补偿金额的四组数据[4]。 我们的初步研究成果表明，虽然跨界水污染补偿标准的计量难度远高于水生态保护补偿标准，但是只要按照补偿治理成本的思路进行探索，这个难题是可以破解的。
        太湖流域水生态补偿机制可以细分为三个方面。一是在太湖上游4个水系的源头县级行政区建立水生态保护补偿机制，这4个水系是苕溪水系、合溪水系、南溪水系和洮滆水系[5]，确保太湖源头地区水质优良。二是在太湖沿岸区域建立公共湖泊水污染补偿机制，以河流入湖口水质以及太湖近岸水质为考核对象，运用倒逼机制确定太湖沿岸行政区域的出入境水质，它是跨界水污染补偿机制的一种表现形式。三是在太湖上下游其他地区实行以县级行政区域为基本考核单位的邻域跨界水污染补偿机制，它既适用于太湖上游镇江、常州、无锡等相关区域，也适合于太湖下游苏州、嘉兴、上海等相关区域。
 
        三、太湖流域水生态补偿机制的政策框架
        首先，构建“太湖流域水资源水环境管理委员会”，作为太湖流域各城市各部门水务工作统一的权威决策协调机构。切实改变目前存在的“五龙治水，九龙戏水”的不合理体制[6]。太湖流域水资源水环境管理委员会由三省市和八个相关城市政府领导成员联合组成，由国家环保总局和国家水利部参与，下设办公室具体操作。地方政府拥有区域内人、财、物资源的相应调配权，也具有相关制度安排权，只有以流域内地方政府联盟为主体，才能使流域水环境管理机构具有权威性。国家环保部门和水利部门的参与，有利于贯彻中央政府的环保政策和水利政策，有利于协调各地的关系。与此同时，由中央和相关地方政府共同筹资，建立太湖流域水生态补偿基金，主要用于对上游源头地区的水生态保护补偿。如果说，前些年构建流域水环境合作框架的条件尚未成熟，那么，进入“十一五”，随着科学发展观的日益深入人心，随着以保护环境优化经济增长方针的贯彻落实，随着区域经济一体化进程的不断推进，特别是经过最近太湖蓝藻事件的警示，实现太湖流域水环境管理体制创新已经是时逢其时了。
        其次，建立交界水质监测制度。运用在线监测技术在太湖流域所有县级行政区的河流交界断面和公共湖泊近岸区建立自动监测设施，由上一级人民政府环保部门认定的水环境监测机构实施监测，建立各县级行政区域出入境水质动态档案，并引入公众参与机制，接受人民群众监督。
        再次，实行经济补偿制度。由太湖流域水资源水环境管理委员会制定规划期内和当年跨省、跨市、跨县河流交接断面水质控制目标，核定各行政区出入境水质的允许差值，并进行严格考核。若某些上游区域，特别是源头地区出境水质优良，达到考核标准，应对其实行经济补偿，其补偿资金由受益区域政府联合筹集；若某行政区出入境水质的差值控制在考核目标之内，可视为本考核期水污染控制合格，该行政区为零补偿；若某行政区出入境水质差值超出控制目标，该行政区必须作出经济补偿。其补偿对象是受害的下游邻域。
         最后，完善行政考核制度。把河流交接断面水质指标纳入污染减排考核指标体系，并作为国家环保模范城市等考核检查的重要内容，实行一票否决制。对交接断面水质未达到控制目标的地方政府，其上一级政府和太湖流域水资源水环境管理委员会责令其限期整改，逾期不整改或整改不力的，启动“区域限批”机制，并对相关官员实行责任追究。
        四、构建太湖流域水生态补偿机制的积极效应
        其一，有利于强化地方政府的环保责任。国务院日前印发的《节能减排综合性工作方案》中明确指出，“地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责。”如何才能切实强化地方政府的环保责任，这是一个有待深入探索的重大问题。流域水生态补偿机制作为一种新型的环境经济手段，把县级地方政府及其微观经济主体一起，定位于水污染防治的两个责任主体，并把县级行政区域作为流域水生态补偿机制的补偿主体或补偿对象。这就拓展了“谁污染，谁治理，谁投资，谁受益”原则的内涵，为县级地方政府及其微观经济主体提供了减排降污和提供补偿的选择，使水环境保护目标变成了与真金白银直接挂钩的硬约束。这个机制一旦建立，地方政府的法律责任和经济责任大大强化，促使地方政府走上环境保护优化经济增长的新轨道，实现政府职能的切实转变。
        其二，有利于建立水污染减排的“三大体系”。太湖流域水生态补偿机制构建起来之后，水污染防治工作体系有望得到加强和完善，促使各级政府细化对辖区内微观经济主体的减排指标分解，硬化对排污企业的环保执法，防止可能产生的减排造假现象，从而促进“科学的减排指标体系”和严格的减排考核体系”的构建。流域水生态补偿机制框架内的交界水质监测制度详细记录了各个行政区域出入境水质的动态变化，这种“环境质量监测”是对“污染源监测”的必要补充和有效校验。通过对某行政区域出入境水质动态变化的数据分析，可以检验该地区水污染物减排的真实状况，从而有力地促进“准确的减排监测体系”的构建和完善。
         其三，有利于从根本上改善太湖流域水体质量。流域水生态补偿机制把太湖流域12万公里的河流和3160平方公里的湖泊划分为三种类型，分别构建起上游源头地区的水生态保护补偿机制、湖泊公地水污染补偿机制和邻域跨界水污染补偿机制，这种以水环境质量结果为目标的补偿机制的构建，堵死了少数地方政府部门及微观经济主体浮燥造假漏洞，因而从根本上调动各地水污染防治的内在积极性。这种环境经济手段的制度创新可以促进环保新技术的研发、运用和推广，促进环保工程和设施充分发挥治污功能，促进经济手段、法律手段和必要的行政手段形成合力，促使全社会走上真心减排、诚实减排、合力减排的道路。这样，上游源头地区的水质得到有效保护，中下游邻域水质和入湖水质得到有效控制，太湖流域水环境根本好转的目标有望提前实现。
 
主要参考文献：
[1][2]杨桂山，王建德，太湖流域经济发展.水环境.水灾害[M]，科学出版社2003，89-92，212-214
[3]过国忠，行之有效的新技术为何得不到推广应用[N]，科技日报2006.8.19
[4]刘晓红，虞锡君，水生态补偿标准的实证研究[J]，生态经济2007.8
[5]王同生，太湖流域防洪与水资源管理[M]，中国水利水电出版社2006，5-8
[6]顾列铭，蓝藻：太湖的夏日之殇[N]，中国信息报，2007.6.13