西部大开发战略的理论基础和实施对策 地区篇 进一步扩大四川对外开放的思考（下）时间： 2019-06-10信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者：徐国弟 陈玉莲 主编 四川省计委　责编： qgy 陈国平

三、进一步扩大对外开放的基本思路

当前，经济全球化的趋势更加明显，世界各国之间的经济联系和交往更加紧密。世界性的经济结构大调整，使产业的空间布局和转移加快。科学技术的突飞猛进，既创造了新的供应，又产生了新的需求。西部大开发战略的实施，我国加入WTO的新形势，既为我国我省进一步扩大对外开放提供了更多的渠道和更大的空间，也带来了新的挑战。

面对着机遇与挑战并存、困难与希望同在的新形势，我认为四川对外开放的基本思路可以概括为：坚持一个基本方针，抓住两个环节，实施三个并重，发挥四大优势。

坚持一个基本方针。即坚持以开放促改革促发展的方针，坚定不移地把扩大对外开放摆在经济工作的首位。当前四川与其他西部地区的发展都面临着两个互为联系的问题。一是发展动力不足，严重缺乏资本、技术、人才、管理等生产要素来源；二是改革动力不足，观念落后，各种既得利益集团阻碍着竞争淘汰机制的形成，市场化进程极其缓慢。打破这种局面，解决这两个方面的问题，最直接最有效的手段就是引人外部力量。东部地区的经验已经证明，对外开放是改变观念体制、思维行为方式和积聚生产要素的根本途径，是推动改革、促进发展的强大动力。

在当前买方市场的环境下，市场竞争已在很大程度上呈现出名星企业、名牌产品竞争的特点。要自己创造出一个被市场认可的名星企业、名牌产品很不容易；建立一个完善的销售服务网络更加困难。而采取拿来主义，引进一个知名企业或名牌却不失为一个事半功倍的好途径。这对于后进地区产业和产品的提升具有重要的现实意义。我们必须在思想上和行动上真正把进一步扩大开放摆在经济工作的首位，始终抓紧抓好，抓出成效。

抓住两个环节。一是着力培育开放型企业主体。企业是市场经济的主体，也是扩大对外开放的主体。只有主体有了需求活力，对外开放才会有坚实的基础和蓬勃的生机。要充分调动国有、集体、民营和私有企业的积极性。二是大力营造符合国际通行规则的开放环境，包括法制环境、政策环境、社会环境和生活环境。政府抓对外开放，其主要着点力要放在这两个环节上。

实施三个并重。一是对内开放与对外开放并重。我们在努力扩太对国外开放的同时，切不可放松对国内的开放。对于不发达的内陆省区来讲，在相当一段时间内，对内的开放可能更具有其到实的意义。要树立省外即是“外”的观念，大力引进省外尤其是沿海地区的资金、技术、人才、品牌、企业和管理。内联外引同时并重：二是实施“引进来”与“走出去”同时并重的双向开放战略。建国以来尤其是改革开放以来，我省已经有了一批资产数量大、技术力量雄厚的大中型企业。这些企业完全有能力、有条件走向国际市场求发展。它们既可以发展进出口贸易，也可以到国外投资办厂；既可以开展境外加工贸易，带动国产设备出口，也可以在境外进行资源综合开发；既可以大力发展国外工程承包业务，开展对外劳条合作，也可以利用对外援助推动省内企业同受援国开展经济技术合作。总之，“走出去”发展战略为我省庞大的企业资源提供了广阔的发展空间，将会有力地推动我省国有企业的改组改造，推动我省产业结构的调整和升级。三是引进外资与对外贸易、国际经济合作、国内经济技术合作同时并重，实施全方位的对外开放。

发挥四大优势，即在对外开放的策略上要避其资金之短，发挥我省资源比较丰富、市场比较广大、大中型企业众多、劳动力丰富且成本低廉的比较优势。解放思想，转变观念，放开外资的准入政策，允许外资以包括租赁、收购、兼并等各种形式进入市场，走一条以资源、市场换取资金、技术的对外开放之路，加快四川对外开放的步伐，全面提高对外开放的水平。

四、实现全面对外开放的建议

实现四川和西部地区全面的对外开放，自然离不开自己的努力，解放思想，转变观念，大力提高产业、产品和投资环境的竞争力，壮大自己的综合经济实力。但在我国当前政治经济的总体环境下，关键在于国家要给西部一些有别于东部的特殊优惠政策，让西部真正能举办一些东部做不了的事情。正如著名经济学家厉以宁教授指出的那样，让西部比特区还特。

笔者认为，这应当是国家考虑扩大西部地区对外开放的一个总原则。对于这一点，目前一些同志存在两个思想认识上的误区。一是认为我国即加人WT0，应实行统一的国民待遇，对外商的优惠政策将逐步取消，难以对西部实行更优惠的对外开放政策。实际上，实施“国民待遇”是针对区域而言的，在同一区域，不论投资渠道、投资国别、投资主体，只要在同一区域内均享受统一的政策，取消政策差异歧视，在不同的区域实行不同的政策，古今中外则概不例外。美国早期的西部开发，60年代阿巴拉契亚区域发展，90年代颁布的《联邦受援区和受援社区法》；英国的区域发展援助政策，从二战时期到90年代都在不断修订和完善；日本北海道的开发政策等等，都是如此。可以说，对落后或欠发达地区采取特殊优惠扶持政策，是世界上各国政府普遍采取的方法。要开发落后的西部地区，我国也应该如此。二是认为现在是社会主义市场经济，市场在资源配置中的基础作用越来越明显，原给予东部的不少优惠政策现在已经没有实际意义。西部开发确实在市场经济的体制下进行的，必须以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。但从某种意义上讲，西部大开发又是一种政府行为。要在各方面条件都不如东部的西部地区加快资源开发、经济发展，离开政府的导向和调控，市场就会失效，开发西部就难以奏效。如何处理好市场主导向政府行为两者关系就是一个极为重要的问题。我们认为，关键在于，政府要提供一个好的政策平台，引导国内外的投资者、企业家乐于从西部开发中寻求发展的机会和可能；并真正有利可图。为此，国家只有采取一些比东部更为优惠的特殊政策。否则，资金、人才、技术就必须按市场经济的法则，继续流向更加有利可图的东部地区。

实行比东部更为优惠的政策，不仅是必要的，也是可能的。按照国情专家胡鞍钢教授的说法，我国的国门现在事实上只开了一半；地域，东部开放西部未开；贸易，出口放开进口管制；产业，制造业基本开放服务业未开；行业，竞争性的基本开放垄断性的基本未开。这既是问题，又是西部对外开放的机遇。只要我们针对这种开放的思路整个倒过来，放开外商投资在西部的准入政策，除军工、造币等少数领域外，允许西部全部放开所有领域，允许外资以包括大规模兼并的各种方式进入西部市场，西部的对外开放就会后来居上，取得明显成效。现提出如下一些建议：

1.全面开放水电资源的开发与经营。西部地区尤其是川、云、贵、藏水能资源极其丰富，仅四川的资源可开发量即达到1.04亿千瓦，占全国的26%，在金沙江、雅砻江、大渡河、眠江、嘉陵江等河流上可建大型电站29座，加快开发西部的水能资源，不仅可以提供清洁、廉价的电能，保护环境，改善航运，有利于防洪，而且还可以富民。一个大型电站的建设，一个新兴城市随之崛起，贫困落后的面貌随之改变。长期以来由于资金缺乏，开发程度很低。在水电资源的开发上，有两种方针：一种是继续像现在这样，国家批准多少项目，安排多少资金，就干多少，这样做，进度很慢，效果较差，大量宝贵资源沉睡依旧，不能更快地造福人民；另一种就是大胆真正按照BOT的惯例，放开让外商投资、建设和经营。只要政策对头，电价适当，就能加快建设，迅速把资源优势转变为现实的财富。两种方针，两种途径，两种结果。我们应当采取后一种方针。

2.放开矿产资源的勘探开发。西部地区拥有丰富的矿产资源。煤炭、石油、天然气、多种有色金属和贵金属、盐湖等资源的储量均居全国前列，有些甚至在世界上占重要地位。西部已探明的主要矿产资源总值约占全国的一半，在已探明的136种矿藏中，保有储量占全国90%以上的有32种，占80%、90%的有8种，占60%、70%的有10种，占50%、60%的有15种。由于西部自然条件相对较差，矿产资源开发的成本相对较高，允许外方控股、参股或让外方风险勘探、开发，以加快西部资源开发利用。

3.放开土地开发政策。西部的土地资源丰富，除可耕种土地外，荒山、荒坡、草场较多，治沙、种草和植树造林的任务十分艰巨。目前一些民营企业投入了农业开发。可否借鉴美国当年开发西部的一些政策，把开发荒地和治沙种草与奖励荒地使用权相结合，开发或治沙、种草、造林一亩奖励若干亩使用权的政策，使用权的承包期可由东部地区的30年延长至100年。

4、加快金融对外开放。金融是现代经济的血液。一方面金融的对外开放将吸引大量外资进入，另一方面外资企业的大量进人也需要外资金融机构的配合发展。目前，西部地区的金融市场准入控制很严，四川这么大一个省只有一家外资银行，又不允许民间开办银行。根据我们加入WTO的承诺，外资银行将逐步进入我国。国家是否可以考虑，在严格防范金融风险的同时，在西部主要城市如成都、重庆、西安等，优先扩大外资银行准入，允许外方保险公司在西部经营保险业务，允许外方证券公司在西部建立分部开展证券业务等等；同时可以引导外资和国内民间资金在西部建立合资银行或民营股份制银行。

5.实行低税率增值税政策。我国现在实行的是分税制政策。总体上分为中央税、地方税及中央与地方共享税。如消费税为中央税，所得税为地方税，增值税为中央与地方共享税，其他税种也按中央与地方区分。为实施西部大开发，中央应在税收政策上给西部以实质性支持。目前国家在产业方面实施的优惠政策不能体现出对西部的支持，如高科技产业政策；而在区域上的优惠政策东部依然比西部优越，如特区的税收比西部的优惠。税收政策的区域判别通常是各国援助特定地区或不发达地区经济发展的重要政策工具。如美国对南部、西部和山地诸多经济落后地区的征税低于东北部和五大湖地区。克林顿政府1993年颁布的“联邦受援区和受援社区法案”中政府拨款25亿美元无偿用于税收优惠。有的还规定到贫困地区投资的企业减免所得税5年，再投资继续享受优惠。加拿大1965年通过的“加拿大区域发展法”，对于在加拿大的沿岸与北部地区投资公司，在公司所得税条款上给予优惠，仅加速折旧一项，在上述地区投资的公司就比在其他地区投资的公司享受1至2倍的优惠。法国则在洛林、诸尔一加莱两个重点地区实行“无税区”，到这两个地区投资设厂创造就业机会者，3年内不仅可以免征地方税、公司所得税，还可以免征劳工税、各种社会杂税和分摊。比利时规定，在就业区（T区）内如果创造新的就业机会，可获得全部或部分免征其公司所得税。澳大利亚政府明确规定，对居住在本国特殊地区(指经济、生活环境不利的地区）的居民给予所得税减让。

在中央从重点支持东部发展转向在东部快速发展的同时重点支持西部发展的战略实施中，除国家投资有一定倾斜外，对外开放的税收政策没有实质性的优惠政策出台。因此，在促进四川及西部的对外开放、发展经济中应当借鉴国外支援不发达地区的经验，实行区域低税率政策，除西部在所得税方面可享受15%的优惠（实际上是地方财政让利），在增值税方面可实施13%的低税率政策（中央和地方共同让利）。具体实施可考虑分两步进行，第一步是对外来投资（包括境外、区外）实行减免及低税率政策，第二步是对整个区域实行同一的减免及低税率政策。

6.切实鼓励西部地区留住人才和吸收人才。现代经济的竞争，说到底是人才的竞争。人才不足，是西部地区的一个突出的困难。在市场经济的条件下，人才流向最能体现价值的地方，虽然是一个客观规律，但只要引导得当，缓解这种流动的趋势是可以做到的。为此，国家可以采取两个方面的政策：一是超前扩大西部地区教育的对外开放，允许外国到西部地区办学校；二是对在西部地区的人才免征个人所得税。

以上建议和设想，如果在西部全面实施有困难，也可按照我党先行试点逐步打开的基本工作方法，在西部各省选择条件较好的部分地区迅速开展试点，取得经验。&

                 （作者单位：四川省计委）

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