以改革为背景谈城乡统筹规划的方法时间： 2016-04-30信息来源：李惟科　作者：hjr_admin　责编：

        【摘要】以城乡一体化为目标的新型城镇化之路，绝非“毕其功于一役”的社会革命，而是围绕人文本位为核心，逐步撑起一个立体的新型发展结构，最后形成以人的发展为主要脉络并一以贯之的社会系统。这就要求城乡统筹规划在实践中不断地完善，脱离直觉规划，走向系统规划。本研究论述了这一规划转型的过程，并认为中国未来的改革需要关注三件事：边缘革命、区域竞争和思想市场。城乡统筹规划的具体方法与这三件事密切相关。首先，应通过城乡统筹规划建立全社会共同的底线，目的在于规范市场，优化服务；面对区域竞争，城乡统筹规划应以全民规划为导向，纠正地方政府的偏好和干预，利用规划指引的方式迅速介入地方城乡发展中的现实问题和矛盾；为了实现城乡思想市场的长久持续繁荣，城乡统筹规划应本着和合共生的文化理念，以和而不同的态度容纳文化的多样性，从而发挥城乡文化的持续创造力。城乡统筹规划的具体方法可以概括为持守底线、顺势而为和多元包容。
        【关键词】改革与发展；城乡统筹规划；规划方法
 
        ABSTRACT: The road to new urbanization targeted at urban and rural integration is not a social revolution that can be accomplished at one stroke. We should put people at the center, and gradually establish a three-dimensional new-type development structure and finally form a social system with the development of all people as its main thread to be implemented. It requires urban-rural coordinated planning to be continuously improved so as to deviate from visual planning and head towards systematic planning. This paper expounds the urbanrural coordinated planning transformation process, and holds that China’s reform in the future should focus on three issues: marginal revolution, regional completion, and marketplace of ideas. The specific approaches to urban-rural coordinated planning are closely related to the three issues. First, we should establish a bottom line shared by the whole society through urban-rural coordinated planning. The aim is to standardize market and to provide optimized services. Facing the regional completion, urbanrural coordinated planning should be guided by all people’s needs, correcting local governments’ preferences and intervention, and employing the method of planning instruction to quickly resolve the practical issues and contradictions emerging in the urban and rural development. In order to realize the sustainable and lasting prosperity of urban and rural marketplace of ideas, urban-rural coordinated planning should stick to the cultural concept of peaceful coexistence to keep an inclusive and open mind for cultural diversity so as to give full play to the continuous creativity of the local culture. The specific approaches of urban-rural coordinated planning can be boiled down into sticking to the bottom line, acting in line with specific circumstances, and being inclusive.
        KEYWORDS: reform and development; urbanrural coordinated planning; planning approach
 
        【文章编号】1002-1329（2016）01-0019-06
        【中图分类号】TU981
        【文献标识码】A
        【doi】10.11819/cpr20160104a
        【作者简介】
        李惟科(1982-)，男，工学博士，中国城市规划设计研究院
        【修改日期】2016-01-05
        * 中国城市规划设计研究院博士后科研基金资助。
 
        1 绪论
 
        为了扭转近代中国积贫积弱的局面，孙中山先生发表了《建国方略》，对中国的现代化进程进行了系统化的规划，自此空间规划正式登上了中国改革与发展的舞台。无论有怎样的艰难险阻，迄今为止，在规划的推动下，中国的国家空间结构已经完成了四次转变，基本形成了我国参与全球竞争的空间格局^[1]。改革开放后30年中国城镇化进程提速，在取得举世瞩目成就的同时，社会、经济、生态等方面的宏观负效应集中爆发，宣告这种传统城镇化的道路走到了尽头。中国的传统城镇化道路有诸多缺陷，其中最严重的问题是城乡二元发展。目前中国政府正在努力转变城镇化的发展模式，全面推进新型城镇化的进程，其根本的方法是统筹城乡发展。
 
        城乡统筹规划的研究与实践工作，是城市规划领域对于我国统筹城乡发展战略的具体落实，是我国新型城镇化进程中的规划技术保障，也是城市规划学科完善自身理论、充实规划方法的重要路径。城乡统筹规划是中国特定历史时期系统性的城乡发展策略和社会治理构架，城乡统筹规划的方法，就是城乡规划领域促进城乡一体化发展的改革方法，所以在谈规划方法之前，必须梳理中国改革与发展的总体脉络。
 
        2 中国改革与发展的三项命题
 
        科斯(Ronald H. Coase)在系统阐述中国的改革之路时曾分析过中国从单一市场经济走向多元市场经济的历程，从其论著中可以获取三个词组高度概括中国改革与发展的三项命题：边缘革命、区域竞争和思想市场^[2]。
 
        在中国社会全面实现城乡一体化之前，城乡统筹规划将是城乡规划领域最重要的工作内容之一。中国改革与发展的这三项命题，城乡统筹规划无法回避，城乡统筹规划的方法，一部分是改革所释放的红利，另一部分就是改革本身；也即是说，社会改革的进程会激发出一些规划方法，而规划方法本身也会推动改革。所以对于城乡统筹规划的方法，应将其作为中国改革的探索对待，同时也应思考这些源自规划领域的努力对于整体社会前行的意义。
 
        首先，确保社会边缘群体的权利实际上就是确保社会共同的底线，这一点与秦晖教授的“底线意识”不谋而合，秦晖教授认为共同的底线就是争取最低限度的自由权利和社会保障^[3]，城乡统筹规划公共政策设计的出发点应该是保障公民的自由权利。
 
        其次，为了避免地方政府的恶性区域竞争，纠正地方政府的偏好和干预，城乡统筹规划应引导区域协调发展，同时也应把握城乡要素流动的趋势并顺势而为。统筹城乡发展应改变目前以空间扩张为特征的传统城市化道路，在地区发展潜力识别的基础上进行规划引导，达到“精明增长”的目的。区域竞争的重点应从争投资、争土地、争权力转向促进城乡要素的充分流动。
 
        还有，应通过城乡统筹规划达到传承、发扬乡土文化的目的，一些特殊地区、敏感地区的统筹城乡发展应得到规划领域的广泛关注；城乡规划领域的“思想市场”应充分开放，为社会经济的发展发挥智库的作用。
 
        所以城乡统筹规划对于边缘革命、区域竞争和思想市场这三个命题的应对方法是持守底线、顺势而为和多元包容。
 
        3 持守底线
 
        3.1 保护交易
 
        为了充分保障农民利益，促进市场经济空间上的统一，城乡统筹规划最基本的工作就是提供农村产权市场的定价参照，以此保护交易。
 
        城市规划已经具备了较为完善的措施用以确认资产潜能和保护交易，包括通过确定控规的指标体系并作为“招拍挂”的前置条件，通过“一书两证”制度控制开发流程，通过规划公示制度确保信息对称等等。目前中心城区的规划体系是严密和完善的，所以公众对于资本的预期比较明确，产权交易的体系也十分完备，尤其是信息公开比较透明，避免了内幕交易和不完备的产权交易。
 
        反观目前规划体系并不完备的地区，包括城乡接合部和广大农村地区，资产的前景并不明确，交易的保护机制也不完备。所以农民并不知道自己资产的价值，也不能够将资产变为有效的资本，再加上信息公开并不完善，很有可能陷入产权不完备的交易中去，这也是小产权房产生的背景。
 
        再回过来看城市建设用地的定价机制，当然这是一个复杂的定价体系，但是规划是市场定价的一个公认标尺，区位条件、开发类型、建设指标基本决定了资产的价值。所以目前城市建设用地的定价机制是以城市规划为核心的。不难推想，城乡统筹规划可以成为农村产权交易体系定价机制的核心。对于宅基地的价值来说，未来与服务节点的关系、新农村规划建设水平等因素是定价的关键；对于农地来说，地力、规模、承包租赁的条件是定价的核心；对于农村集体经营性建设用地来说，开发的前景直接决定了定价。所以农村产权交易体系也是以规划为核心进行定价的，因为无论城乡，对未来的预期都决定了资产的价值。之所以城乡统筹规划能够有推进还权赋能的能力，是因为规划和定价基本上就是一回事。一直有人在发问，城乡统筹规划的范围到底在哪儿，实际上回答这个问题很简单：需要定价的东西都得做规划。
 
        因为城乡统筹规划具有农村资产的定价权，能够保障农村产权交易体系的运行；城乡统筹规划具有保护交易的功能，能够通过基层民主治理、规划的公众参与，降低交易风险和交易成本，最终达到社会建设和市场经济协调发展的新局面。所以，多规合一、城乡统筹规划、农村产权交易体系、农村社会治理是环环相扣、密不可分的，城乡统筹规划对于市场经济的直接贡献在于主导定价和降低交易成本，间接贡献是推动农村社会的健康发展。所以判断城乡统筹规划的方法是否有效，首先要看农村的产权交易是否真正活跃。
 
        3.2 加强劳动力转移与就业中的公共服务
 
        在农村劳动力转移人口市民化的问题上，应有足够的历史耐心，世界各国解决这个问题都用了相当长的历史时期，关键是不论人们在农村还是在城市，该提供的公共服务都要切实提供，该保障的权益都要切实保障。
 
        经过近30年的发展，中国农村劳动力人口的空间流动已经基本完成，现在的目标是促进农村劳动力人口的社会流动。所以在中国现阶段，提供针对转移劳动力的制度性公共服务至关重要。目前已经有2亿多农民工和其他人员在城镇常住，国家推进农业转移人口市民化的基本政策是坚持自愿、分类、有序三个原则。
 
        根据国家对于农村转移劳动人口市民化的导向，城乡统筹规划需要综合考虑城镇化人口和回流人口的公共政策设计，在目前的政策范围内，一方面可以利用大城市周边的农村集体建设用地建设农民工公共租赁房，另一方面要科学规划新农村社区的规模和布局。
 
        针对我国农民工的公共租赁房，一方面是要降低成本，选取农村集体建设用地兴建此类公租房可以大大降低土地成本；另一方面从选址和规划标准方面来说，也应达到现代化居住社区的平均水准，这也是规划的底线。日本东京在20世纪60-70年代兴建了大量针对劳动力转移人口的公共租赁房，这些项目并没有因为公共租赁房的性质降低住区综合标准，比如东京1960年代第一处公共租赁房——江东区辰巳1—10项目，区位条件优越，有地铁直达辰巳（但在1960年代的时候这里并没有地铁，离中心区稍微有点偏，但是到银座地区的直线距离也不过4～5km）。东京公共租赁房更新的方式为滚动开发，局部一点点地更新。这些规划方法都值得我们借鉴。
 
        考虑到劳动力转移人口的回流，新农村社区应有总体的规模控制和规划引导。新型城镇化规划预计全国整体城镇化水平将会达到60%，但是不同地区也会在阶段上有所差异。有的地区新农村的规划规模过大，就目前城镇化水平来看也属于投资浪费，更不用说未来还有增量的劳动力转移人口入城；也有的地区新农村的规划规模过小，因为通过“增减挂钩”政策农村集体建设用地流向了中心城区，这样在经济周期收缩，回流人口增加的情况下又不能满足需求。在目前的情况下，地方政府是无法判断城镇化具体的最终状态的，所以不妨先暂缓新农村的房屋建设，一方面先分批次解决好农民工市民化的问题，另一方面观察判断好回流人口的动向，待城镇化的格局初定之后，才能确定新农村的总体规模，避免盲目建设。所以说城乡统筹规划在现阶段的重点是从规划的角度建立社会治理的规则，而不是继续推动新农村房屋的建设。
 
        4 顺势而为
 
        4.1 纠正地方政府的偏好和干预
 
        在过去的30年中，相信中国几乎所有的地区都在区域竞争的浪潮中完成了巨大的经济增长，但并不是所有的地区都获得了充分的发展，因为发展本身就意味着结构优化，而事实是很多地区的发展结构都存在严重的失衡现象。这一发展缺陷很大程度上是因为地方政府的偏好和干预引起的。地方政府最典型的偏好是大规模投资，引发资本深化和就业弹性下降；而最经常的干预就是行政性地配置土地资源，而这两种行为是贯穿在一个逻辑线索中的。
 
        一方面，只要地方政府持续面临经济增长上的激烈竞争，那么地方政府财政支出中的基本建设支出就具有资本密集倾向；另一方面，地方政府通过招商引资又进一步提高了资本密集度，于是地方政府的支出与GDP的比值持续提高，导致就业弹性逐渐下降^[4]；而为了保持在竞争中的优势，地方政府不得不行政性地将土地配置为工业用地。所以高增长、低就业和粗放的土地使用这三个现象是紧密联系在一起的。为了不再挤占农民的生存空间，这一招商引资的循环必须打破，釜底抽薪的方法就是限制工业用地扩张，用优化城乡用地结构的方法保护农民的发展空间。
 
        首先，要通过城乡统筹规划限定各类建设用地的增长边界，尤其是在目前农村集体建设用地入市的前提下，通过城乡统筹规划划定城乡各类建设用地的要求更为迫切。如果仅仅控制住了中心城区，而全域内总体城镇建成区还在扩张，就失去了建设用地总体调控的意义；如果仅控制住城镇建设用地，而将农村集体建设用地放任自流，这部分用地也会变相开发为实质上的城镇建设用地。所以，应通过全域规划明确划定全域范围内所有类型建设用地的增长边界，这样才能发挥城乡规划的调控职能。
 
        只有精明增长是唯一出路。较高产的良田一般都是在城市近郊，也是资金投入最多的良田，如果计算综合效益的话，城市空间扩张中占用郊区高产农田并不合算。从全国范围来看，还有5000km²的工矿建设用地处于低效利用状态，占全国城市建成区总面积的11%，此外还有大量城市地下空间有待开发，所以城镇建设用地存量开发的潜力很大。基于各种限制性因素综合考虑，精明增长应成为城乡统筹规划空间优化的主要手段。
 
        空间增长是不可避免的，“精明增长”一词意味着开发可以是积极的，城乡空间应通过规划塑造成最明智的形态。将中心城区作为规划重点的城市总体规划不能起到精明增长的引导作用，只有尺度合理的区域规划才能有效地从全局出发进行空间组织，建立城乡联系紧密的“横断系统”，根据从乡村到城市连续断面的逻辑进行规划。
 
        4.2 城乡统筹规划指引的羁束与服务
 
        城乡规划主管部门在法律法规和规范条例之外还应提供城乡统筹规划的行动指南，这些具体的行动指南就是为了解决地方城乡发展中的现实问题和矛盾。而且客观地说，将城乡统筹规划纳入法定规划的体系、完善城乡统筹规划的编制办法、建立相关的技术规范和标准，需要漫长的讨论和复杂的程序，在规划实践中，规划师和管理人员需要的是规划领域具体技术的政策制定和引导。城乡统筹规划是目前城乡规划编制和管理的重点，亟需出台规划指引，以支撑立法工作周期内的规划编制工作需求。
 
        英国的“规划指引”政策体系对我国城乡统筹规划的编制和管理具有借鉴意义。2012年版的英国《国家规划政策框架》(National Planning Policy Framework)是一份结构性的规划工作指南，制定实施国家规划政策框架是政府改革的一部分，力求使规划系统不太复杂，极大地简化有关规划政策的规定。作为附件，《国家规划政策框架技术指南》(Technical Guidance to the National Planning Policy Framework)对于洪水和矿产等问题进行了更为详细周密的规定。
 
        英国的规划指引中明确指导了地方、邻里规划应该做什么，比如在第三章“支持农村地区的经济繁荣”中，指引提出地方规划要支持地方旅游，要促进本地社区服务的发展，要促进农业的发展和地区多样化等等。由于英国的规划法体系非常完善，所以我们看到的规划指引基本上都是服务性的内容，羁束性的内容较少。而在中国，立法本身就是城乡规划理论和实践的弱项，所以城乡统筹规划的指引必须同时体现羁束和服务的内容。
 
        规划指引应对于地方发展中遇到的矛盾问题提供建议和要求。这方面的内容一方面是立法工作的补充，另一方面就是将新型城镇化的发展要求逐一落实。国家出台新型城镇化规划之后，地方对于这一规划的理解不同，有的地区甚至会故意曲解规划的本意，所以规划指引也有确保新型城镇化道路不走偏这一层涵义。
 
        城乡统筹规划指引应由城乡规划主管部门负责制定，应尽量简化程序，实时修订，切实起到规划保障的作用。规划指引的体例可以参照英国的范式，按专题分篇章建立规划指引的框架，对于具体的规定还可以用附件的形式制定细则。总之规划指引的目的是简化规划，而不是把规划更加复杂化。对于目前并无统一规程的规划公共参与的具体设计，规划指引也应根据地方基层民主和社区发展的实际提供可操作的流程。
 
        5 多元包容
 
        5.1 促进城乡思想市场共同繁荣
 
        时至今日，城乡二元的传统城镇化建设正转向为城乡一体的新型城镇化发展，新型城镇化发展的愿景是城乡一体化发展，但是在思想市场城乡二元疏离的局面下，政治体制和市场经济又如何能做到城乡一体呢。所以城乡一体化的前提条件是城乡思想市场的共同发展，这是交流思想、传播讯息、凝聚共识的基础，也是社会创新的必要条件。统筹城乡发展的第一要务就是要统筹城乡思想市场的发展。提倡城乡思想市场统筹发展一并繁荣，并不是一味强调思想观念完全一致，所谓城乡一体的提法也并非城乡趋同，对于城乡思想市场来说，观念的水位齐平之后，水面之上自有百舸争流。
 
        平民教育，是提高农村思想市场水位的唯一路径。对于城镇化背景下平民教育如何突围的问题，学术界也进行了持续的探索。温铁军教授认为，新型城镇化强调的生态文明知识本身有别于工业文明。工业文明要求教育标准化和信息化，生态文明则需要多样化、在地化的教育系统。要将教育创新，特别是平民教育的创新作为重大战略调整的需求，重视平民教育和社区教育，重视知识在地化、多样化[5]。也就是说，在农村基本公共服务均等化的内容中，除了义务教育之外，还应有更丰富的平民教育体系存在，用以支撑新型城镇化的生态文明发展。
 
        为了应对在地化、多样化的平民教育趋势，地方政府应在全域城乡统筹规划的基础上建立城乡教育用地储备机制以应对未来的发展。如果没有全域城乡统筹规划的支撑，乡村教育空间资源的储备就难以落实。
 
        根据“在地”、“多元”的要求，关于乡村教育空间的布局和利用规划应该是自下而上的，县、镇、村等基层规划中应充分反映地方需求，而以地级市为主要对象的全域城乡规划应及时采纳地方规划的诉求，并实时纳入全域城乡的空间架构中，根据可达性、城乡形态、空间增长等多要素及时进行空间引导，力求最高效地发挥城乡教育空间资源的影响力。2012年以来，成都市实施教育圈层融合战略，城乡教育一体化已经有实质性的推进，建立城乡一体的教育用地储备机制迫在眉睫。人类的空间实践一再证明，发展只能在特定的空间区位进行，所谓差之毫厘失之千里。规划可以为平民教育提供基础性支撑，首先就在于建立相关空间资源分配的规划机制，这是培育农村思想市场的第一步。
 
        5.2 维护地区多样性
 
        思想市场的命脉在于多样性，维护多样性是城乡规划的职责，否则规划用公式和推土机就能完成。城市规划领域关于多样性的思考源于雅各布斯，她认为“多样性是城市的天性”。在考察美国的大都市之后，雅各布斯进一步得出了结论：充满活力的街道和居住区都拥有丰富的多样性，而失败的地区多样性都明显匮乏。这一结论是对于城市发展现象的描述，主要的研究视角是基于城市功用的社会经济关系。
 
        如果再进一步分析城市多样性背后的线索，导致城市多样性的根本原因其实并不仅限于城市功用的多样性，而在于城市思想市场的多样性。通过规划维护地区多样性被视为是理所应当的，但是往往缺乏论证和推理，导致规划的工作浮于表面。为了更好地发挥规划的作用，充分保障公民的自由权利，首先必须了解空间形态、思想市场和人这三方面的关系。
 
        结构主义被视为哲学也好，世界观也罢，总之能够帮助我们在基于关系的基础上重新认识事物的本质。根据结构主义的观点，人是观察者，外部世界的空间形态是被观察的对象，人总是要从自己的观察中创造出某种东西，这样的话，作为被观察者的空间形态就并不是清晰、客观、独立存在的客体组成，也不能被认为是外在于人和人对峙的客观世界。如此，观察者和观察对象之间的关系至关重要，因为这是唯一可以被观察的东西。事物的真正本质并不在于事物本身，而在于人们在各种事物之间构造、然后又在它们之间感觉到的那种关系，而感觉的方式，连同其中所固有的偏见，对于感觉到的东西有无可置疑的作用。这些关系构成了思想市场的一部分，关系如果趋同或者破灭，思想市场就会受到削弱。所以从结构主义出发，可以推论人和空间形态之间多样性的关系是思想市场的重要支撑。
 
        正如意大利人维科（Vico）所说的那样，人所感知到的世界不过是他强加于世界的他自己的思想形式，而存在之所以有意义，只是因为它在那种形式中找到了自己的位置。所以说，空间形态的存在意义，就是因为它与思想市场是发生关系的，这种关系不但具有反映的特征，也具有构成的特征。所以规划师竭力要从思想市场的变化中建立空间形态的法则，如果空间形态不能反映人类的自由意志，那么这样的形态就是虚假的。规划师需要做的最核心的工作是依据思想市场的真实性建立真实的空间世界，同时还要根据人和空间形态的关系的真实性，反过来保护思想市场的真实性。
 
        由此可见，规划师维护地区多样性的途径，并不是简单地维护空间形态的表观多样性，而是通过规划维系空间形态和人的关系的多样性，因为这种关系是思想市场的重要组成部分。从这一方面来说，规划师确实有维护思想市场的义务，而其实质就是维护公民自由，公民个人的自由选择是规划的基础，要反对强制同化，对于一位乡村居民来说，他如果欣赏某种形态，别人不应当干预他，当然这是在法制允许的范围内；但如果他不欣赏，谁也无权强制他，包括强制他欣赏“新农村建设”的成果。
 
        通过以上的论述可以得知，人和空间形态之间的关系是规划观察的本质内容，这些内容是思想市场的重要构成。多样性是思想市场的源泉和发展动力，希望地区的思想市场持久繁荣，就要致力于维护人和空间形态之间的多样性关系。规划发挥作用的重点在于通过抽象的规则保障具体的自由，反对强制同化，反对虚假的空间形态，强调空间形态的原真多样性，这一结论对于城乡来说都适用。
 
        基于这一结论来看农村聚落的保护，可以得知我们保护的不仅是某种表观的形态特征，而是在保护一种人和自然关系的表达。这一表达就是农村思想市场中最珍贵的部分，从整体上体现了天人合德的思想，从细节上描述了观念和秩序。所谓“礼失求诸野”就是这个意思，当城市思想市场面临枯竭的时候，就必须从人和自然的关系中重新获得启示。
 
        6 结论：终结单向度的城乡规划
 
        城乡统筹规划的具体方法，是城乡规划领域对于中国改革的具体探索，中国未来的改革是多元包容的，所以城乡规划也不可能是单向度的。传统城镇化阴影下的城乡规划具有单向度的特征：以城市为核心，忽视农村发展；以增长为核心，忽视可持续发展；以劳动力的非农化为核心，忽视人的发展。人文主义和批判精神是城乡统筹规划的向度，也是城乡统筹规划脱离单向度规划的关键所在。

        规划应有底线意识，无论社会潮流如何改变，规划应持续推动农村市场经济的发展，不断提高基本公共服务均等化的水平；面对区域竞争，规划应有所为有所不为，以全民规划为导向，纠正地方政府的偏好和干预，目前可以利用规划指引的方式迅速介入地方城乡发展中的现实问题和矛盾；城乡统筹规划应本着和合共生的文化理念，以多元包容的态度容纳文化的多样性，以发挥城乡文化的持续创造力。城乡统筹规划应认识到城乡发展的原动力来自于思想市场；为了促进城乡思想市场的持续繁荣，规划应多方位支持平民教育的发展，维护地区多样性。
 
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