我国城乡基本公共服务差异效应之反思时间： 2016-10-28信息来源：徐琴　作者：hjr_admin　责编：

    　摘  要  基本公共服务不是一个闭合的系统，城乡基本公共服务的差异会通过各种机制传导到其他领域，产生经济及社会效应。在经济效应方面，主要体现为城乡收入逆向调节、抑制农民消费需求、阻碍农民工自由流动，其总体表现为抑制。在社会效应方面，主要体现为阻碍城乡统筹发展、阻碍农民工市民化及新型城镇化的实现、有损社会公平正义，其总体表现为割裂。反思各种效应，城乡基本公共服务均等化须做整体规划，逐步推进，同时在标准化建设及农民工市民化方面进行突破。
    　关键词  基本公共服务；效应；标准化；农民工市民化
    　中图分类号F026.6  文献标识码A  文章编号1005－3492（2015）09－0203－06
    　作者简介：徐琴，管理学博士，南京理工大学人文与社会科学学院讲师（江苏南京210094）。
    　基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目编号：No.30920140122011）；江苏省社会科学基金课题（项目编号：13WTB030）阶段性成果；南京理工大学科研启动项目“我国城乡基本公共服务差距测算及其均等化思考”研究成果；江苏服务型政府建设研究基地（南京理工大学）资助。
 
    　自2005年以来，基本公共服务均等化受到实务界及理论界的双重关注，实现了理论发展及实践优化。但从理论界的相关成果来看，研究重点集中于基础理论研究、现状研究、原因研究及路径研究，缺乏对基本公共服务差异的后果或者效应的相关探讨，而这对于全面认识基本公共服务差异，同时以系统或网络化思维来解决关联问题至关重要。
 
    　从现实层面来看，基本公共服务不是一个闭合的系统，城乡基本公共服务的差异会通过各种机制传导到其他领域，产生诸多连锁反应，涉及城乡居民收入、城乡居民消费、农村劳动力的流动与融入、农村社会发展等等方面。自2002年，我国就开始探索城乡间的统筹发展，因而如何缩小城乡间的经济、社会发展差距便成为重中之重。基本公共服务所拥有的收入效应、消费效应及人力资本提升等功能，使其不仅成为统筹城乡发展的重要内容，也成为了统筹城乡发展的重要手段，尤其是现阶段实现新型城镇化及解决农民工市民化等难点问题的可能突破口。但反观现实，我国城乡基本公共服务长期存在制度差异和水平差异，抑制了农村的经济与社会发展，割裂了城乡一体化，阻碍了全面建成小康社会重要目标的实现。如何全面认识城乡基本公共服务差异的经济与社会效应，进而反思现实，厘清实现城乡基本公共服务均等化的关键性问题十分必要。
 
    　一、我国城乡基本公共服务差异的经济效应
 
    　（一）收入效应——城乡收入逆向调节
 
    　非均等化配置基本公共服务将导致居民福利水平的差距，其中包括收入水平的差距。^[1]（P33）基本公共服务属于政府再分配行为的范畴，收入相同的人往往会因为享受的基本公共服务不均衡，而造成二者实际所能享有的生活水平及生活质量存在差异。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林曾估算，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%—40%左右。^[2]（P34）而这种影响的产生主要由两个方面导致，成本分摊及收入能力。
 
    　首先，从成本分摊角度来看，我国长期以来实行城乡有别的基本公共服务成本分摊机制，虽然农村税费改革之后情况有所转变，政府责任开始回归，但改革后的成本分摊也绝非公平。现阶段，农村居民虽然无须再直接缴纳税费，城镇居民直接税负上升，较为符合税收的能力原则。但我国现行的税制结构是以间接税为主体的，农民的直接税负担虽然大大减轻，但仍要承担各类间接税和暗税，且农村居民的间接税负担仍然不低于城镇居民负担。与此同时，因为我国间接税实行的是生产地课税制度，所以，工商业较为发达的大中城市所能获得的间接税比重最大，通过分税制其所能分得的税额就较大，而这部分收入是城镇政府提供基本公共服务的重大财源。但这种间接税的纳税人虽然是城市的工商企业，实际的负税人却是包括农村居民在内的所有消费者，因此，农民消费者通过支付流转税的方式为城镇居民承担了相当一部分的基本公共服务供给成本。而农村居民居住地的政府却无法获得这部分收入，从而不能将其作为提供农村基本公共服务的财源。这种分散负担与集中纳税的非对称局面，导致农村财富源源不断地流向了大中城市，致使农民负担重却得益少。这种“多取少予”的方式极大地削减了农民的收入水平。
 
    　其次，从收入能力角度来看，城乡基本公共服务的差异化导致了城乡人力资本的差异。相关研究表明，居民受教育程度与其可能获得的收入间呈较强的正相关关系。^{[3]（P15－16）}而国家统计局农调总队的研究则表明，农村劳动力的汇寄款额度与其受教育程度高度正相关，相关系数为0.9838。这意味着，农村劳动力的受教育时间每增加1年，其每年的汇寄款可增加149元。^[4]（P92）可见，城乡在义务教育投入、质量及产出上的差距，会在一定程度上演变成城乡居民收入的差距。此外，公共就业服务与劳动者收入间的关系则更为明显。农村劳动者收入低、境况差与其自身缺乏劳动技能，缺乏必要的职业介绍及指导服务，盲目流动有极大关系。再者，居民的健康水平也是重要的人力资本。目前，我国农民在疾病预防、健康保健、营养状况、所能获得的医疗服务水平及医疗保障上都与城镇居民存在差距，不仅影响了农村居民的健康状况及生产能力，也直接导致了一部分农村居民，尤其是贫困居民健康状况的恶化，造成“因病致贫、因贫返病”的恶性循环。
 
    　（二）消费效应——抑制农民消费需求
 
　　基本公共服务的消费效应主要是通过两个途径发挥作用：一是消费预期效应，即通过基本公共服务的增加抑或减少，来提高或是降低居民的预期收入水平，从而影响居民的消费行为；另外一个即消费的替代效应，或者说是消费的挤入（挤出）效应，即在一定的预算约束下，基本公共服务的价格变动，会影响到居民的公共品及私人品的消费组合。
 
    　首先，从消费预期效益来看，根据持久收入理论，如果收入的变动是持久的，那么人们就可能会消费所增加的大部分收入，但如果收入的变动是暂时性的，那么其所增加的收入的大部分就会被储蓄起来。而在预防性储蓄理论看来，消费者在决定消费行为时，不仅要考虑持久收入的多少，还要考虑持久收入的风险。在我国现阶段，教育、医疗、住房等支出在居民的消费支出中所占的比重越来越大。与此同时，我国大部分老百姓都存在极高的预防性储蓄动机，致使我国储蓄率一直居高不下。黄学军、吴冲锋曾通过实证研究发现，无论城乡居民，如果政府多承担1%的医疗费用支出，那么可以挤出的储蓄占到人均收入的1.6%—1.7%，增加的消费占人均消费支出的2%。^[5]（P69）我国农村蕴藏着巨大的消费市场及消费潜力，现阶段的基本公共服务供给不足甚至缺位，都势必降低农村居民的预期收入，增强其预防性的储蓄动机，从而降低其消费倾向，抑制农村消费市场的开发。
 
    　其次，从消费替代效应来看，政府对农村基本公共服务的供让给不足抑或缺位，导致了农村基本公共服务价格的上涨，进而影响了农村居民的消费选择行为。在现有的预算约束下，其不得不降低公共服务及私人物品的消费。有关研究表明，2005年，我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高到55.2%。^[6]（P22）所以，农村基本公共服务供给不足在一定程度上阻碍了农村消费市场的开发。
 
    　（三）劳动力配置效应——阻碍农民工的自由流动
 
    　在基本公共服务范畴内，对农民工的自由流动影响最为明显的有三个方面，即农民工子女的义务教育问题，农民工的基本社会保障问题，农民工的公共就业服务问题。
 
　　首先，在农民工子女的义务教育问题上，随迁子女面临的教育问题，在一定程度上影响了农民工的自由流动及流动模式。据“中国九城市流动儿童状况调查”显示，2000年11月，全国进城农民工子女在18岁以下的有1466.68人，6—14岁义务教育阶段的随迁子女占比43.8%，即为642.41万人。^[7]至2009年，2亿农民工的随迁子女则达到1400多万，留守儿童5800多万。^[8]据在北京市海淀区龚村的调查结果来看，在农民工家庭日常生活最担心的问题中，子女教育问题成为首要问题，而工作状况反而处于其次，^{[9]（P438）}由此可见农民工家长对子女教育问题的重视程度。但现阶段农民工随迁子女的受教育问题并没有得到较好解决，其关键性的体制障碍在于我国现行的教育管理体制及户籍制度。义务教育的“分级办学、分级管理”，致使农民工随迁子女无法享受或者完全享受流入地政府承担的义务教育责任，造成了该群体的教育不公，在一定程度上影响了农民工的自由流动及流动模式。
 
    　其次，农民工的基本社会保障也长期受到各种问题困扰，如覆盖面偏低，社会保障的制度模式取向很不明确，退保率居高不下等。农民工的特殊性，使其成为了城乡社会保障体系中的“边缘人”，这种“架空状态”会直接影响到其流动意愿及流动方向，并且削弱了农民工在城市生活的能力，难以真正融入并立足于城市社会。
 
    　此外，农民工的公共就业服务不能有效支撑其自由流动及合理就业。我国农民工长期以来普遍缺乏全面有效的职业技能培训及指导。2007年，就最宽泛意义上的职业培训来看，进城农民工在进入被调查企业之前参加过职业培训的比例也仅为26.21%，比城镇职工低10个百分点。而就职业培训的提供方来说，通过政府提供的只占10.7%，而59.3%的农民工则是自费参加的商业职业培训。^{[10]（P83）}政府公共职业培训服务缺位、企业缺乏职业培训的积极性、农民工个人又难以承担高昂的商业培训费用的状况，又共同造成了现阶段农民工职业技能低下、工作环境差、收入低等困境。
 
    　二、我国城乡基本公共服务差异的社会效应
 
    　（一）加剧城乡对立，阻碍城乡统筹发展
 
　　由于长期贯彻“城市优先”的发展思路，我国城乡在经济、社会、文化等各个方面都表现出了二元化，脱节分层现象严重，“城市像欧洲，农村像非洲”一度成为描绘我国城乡差距最生动的比喻。在城乡差距中，经济发展水平的差异是基础，对城乡差距的扩大抑或缩小起决定作用，而社会及文化等方面的差异则是助推力，在其合力作用下，我国的城乡差距正逐渐由量变转化为质变，由最初的外在制度引起，演变成为内在地自我强化。而要打破城乡鸿沟，就必须改变城乡各自封闭的发展模式，实现城乡经济社会的对接。
 
    　我国城乡的诸多差距都是由体制性因素造成的，如城乡二元的户籍制度、城乡分割的社会保障体系以及成文或者不成文的对农村人口的就业歧视等等，这些都在城市与农村之间筑起了难以逾越的壁垒，阻断了城乡居民在资源、经济、文化等领域的交流，人为地将优质资源挡在了农村之外，使城乡各自都愈发处于封闭的自我循环之中，同时又将农村及农民排除在城市化、工业化、现代化的进程之外，无法分享经济发展成果。我国历史发展的经验表明，城市与农村是两个相互依存的整体，需要彼此支持，共同发展。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。而如何赋予城乡居民平等的发展机会，很重要的方面即如何实现广大农民的自身发展，享受与城市居民同样的发展权利，比如教育、医疗、社会保障、就业等。为此，新阶段统筹城乡发展的目标是实现广大农民自身发展和公平发展，以均衡城乡基本公共服务供给为突破口，打破城乡的二元制度结构。
 
    　而就我国目前的情况来看，城乡的基本公共服务还远远没有达到均衡发展的要求，城乡居民在基本权利及发展机会上的差距依然存在。城乡二元的基本公共服务供给机制又再度将城乡分割成两个系统，不仅没有缓解城乡差距，反而加剧了城乡社会的不平等。
 
    　（二）阻碍农民工市民化及新型城镇化的实现
 
    　农民工市民化是社会融合的重要表现，亦是提高城镇化质量的重要方面，但城乡基本公共服务非均衡的制度安排，严重阻碍了农民市民化的进程，致使中国城市化效率低下，^[11]（P2）理论研究中，农民工市民化的内涵日趋丰富，已不仅仅指代农民工户口性质的改变，而被赋予身份、权利、社会认同、文化素质等诸多新内涵。而在农民工市民化的权利赋予方面，就包括获得与城镇市民平等的公共服务享有权。但是有学者研究指出，2011年中国农业转移人口市民化程度为39.56%，其中公共服务方面的市民化程度为45.20%，基本公共服务权利缺失。^{[12]（P27）}在2012年，农民工市民化进程中，在公共服务方面的市民化程度为44.49%，比2011年下降了0.71%。^{[13]（P22）}可见，在农民工市民化过程中，不仅公共服务的作用尤为重要，而且也确已成为亟待攻坚的领域。随着农民工代际更替，新生代农民工在迁徙模式、身份认同、消费偏好、社会观念、职业选择等诸多方面发生了重大改变，新生代农民工对城市更加向往，扎根城市的愿望更加强烈，已由一代农民工的亦工亦农向非农转变。面临如此的人口转移特点，政府及社会必须积极地为其构建一个顺畅、健康的转移通道，包括良好的社会认同、完善的公共服务衔接机制、平等的政治参与权利等。而在这其中，与这部分新市民基本生活最直接相关的即完善的公共服务。只有缩小城乡基本公共服务差异，同时构建完善的城乡基本公共服务衔接机制，农民工才能在城市得来、能融入、留得下，才能促进社会融合，避免城市的社会断裂，提高城镇化质量，实现新型城镇化。
 
    　（三）有损社会公平正义
 
   　 “平等、公正”是社会主义核心价值观的重要内容，是从社会层面对核心价值观的凝练，对“平等”、“公正”的培育，不应该仅停留在理论层面，而应该落实到经济发展实践和社会治理中，做到理论表达与实践落实的统一。从社会现实看，城乡基本公共服务的差距显然是有违核心价值观的，有损社会公平正义。
 
   　 首先，从城镇与农村角度来看。自我国确立城市偏向型及重工业优先的发展战略之后，农村就为城市的经济社会发展作出了极大的贡献。我国工业化的原始积累是通过抽取农村经济剩余实现的。据有关专家测算，1952—1978 年，我国通过工农产品“剪刀差”从农业部门聚集的净积累一共为4500亿元。^{[14]（P57）}1985—1998 年，利用财政转移支付、工农产品“剪刀差”、农业税等多种方式再次从农村汲取资金近20000亿元。而在市场经济规律的作用下，1978—1996年，农业资金流向非农部门达8709亿元。而正是因为这种长时间的汲取，才导致了农业生产力低下、农村经济发展后劲不足，城乡差距日益扩大的局面。如今，我国经济实现了持续高速增长，国力日益强盛，农村完全有权利与城市一同分享经济社会发展的成果。但是现实却不尽如人意，我国城乡经济发展差距不仅没有放缓脚步，甚至以保证居民基本生存权及发展权的基本公共服务都实行的是城乡二元的供给体制。有学者指出，我国城乡基本公共服务供给差距就是由一系列的城市偏向制度安排所造成的。^{[15]（P66）}农村在长期承担自我供给责任之后，基本公共服务水平仍与城镇存在较大差距。从农村为我国工业化及城市化所做牺牲来看，这是城乡不公的有力表现，也是实现城乡协调发展的重大阻碍。
 
    　其次，从城镇居民与农村居民角度看。基本公共服务是保证公民基本的生存权及发展权的，应该为公民普遍享有，这是由基本公共服务所包含的价值判断决定的。部分国家甚至以法律的形式将公民享有公共服务的权利加以确立。《经济、社会、文化权利国际公约》《世界人权宣言》等人权公约，包括国际劳工组织的公约、建议书等也同样要求各成员国要保证全体公民平等的享有公共服务权利。在一个健康、文明的社会，每个人都应该享有生存及发展的机会，这是国家持续健康发展的必要条件，也是现代社会公平正义的真实体现。但在我国，二元化的户籍制度，直接区分了市民与农民两个身份群体，也直接导致了当代中国的农民歧视。在这一制度下，农民遭受了经济、政治、社会、文化等各个方面的不平等，农民不折不扣地沦落为二等公民。而城乡基本公共服务差异即是市民与农民在生存及发展权上不平等的表现。
 
    　三、我国城乡基本公共服务差异效应的反思
 
    　（一）城乡基本公共服务均等化必须作整体规划，逐步推进
 
    　城乡基本公共服务涉及的项目较多，牵涉的利益关系亦错综复杂，就均等而论均等的做法不可取。仅从上文的分析来看，城乡基本公共服务的供给状况就牵涉到居民收入、消费需求、人力资源配置、城乡统筹、社会融合等诸多方面。而就其中的利益关系来说，城乡关系、市民与农民关系、政府间关系均是要考虑的因素。就均等化具体工作来说，有项目范围、均等化标准、制度衔接、财政保障、服务供给、管理运行、监督检查等各项机制需要构建及完善。就改革牵涉的领域来说，有户籍制度改革、财政体制改革、事业单位改革、医疗卫生体制改革、社会保障制度改革等等需要统筹。正是对基本公共服务均等化的重要性及艰巨性有充分认识，从中央到地方，陆续有基本公共服务均等化规划的出台。城乡基本公共服务均等化的实现，不是城乡基本公共服务统计数据的相等，而首先应是城乡基本公共服务制度的统一，再至享有水平的合理接近。从均等化的地域来看，不是大中城市与乡村的均等，而首先应是县域内的大致均等。城乡基本公共服务均等化的推进须遵循点、线、面，分阶段发展的原则。首先可考虑在各个县域内实现城乡基本公共服务均等化，其次推进县域间城乡基本公共服务均等化，最后实现更高层次的城乡基本公共服务均等化，遵循由县域——市域—省域的发展路线。
 
    　（二）通过标准化建设将城乡基本公共服务差异控制在合理范围
 
　　城乡基本公共服务其内容并不是城市基本公共服务与农村基本公共服务的简单加总。过大的城乡差距是不合理的，但是一定的城乡差别却是无法回避的。由于城乡在生产生活方式上的差别，所以在基本公共服务需求上，存在城乡共需型的服务项目及差异型的服务项目两大类。所谓城乡共需型的服务项目，是指对城乡居民具有需求同质性意义的公共服务，一般也是对社会公众的生存和发展具有基础作用的公共服务，如义务教育、社会保障、公共卫生与基本医疗等等。而城乡差异型服务项目则主要是由于城乡各种客观因素的不同所导致的，如城乡经济发展水平，生活方式及形态、地理位置及环境等，最显著的如公共交通、农田水利设施等项目。但同时，城乡基本公共服务的差异必须控制在合理范围。判断差异是否合理的关键并不在于是否存在差异，也就是说，存在差异不一定就代表不合理，而消灭差异也不一定就是合理。而在于当差异存在于二者之间时，二者是否都达到了各自需求的应然状态。如果达到了，即使形式上存在差异也是合理的，如果没达到，即使形式上绝对平均也是不合理的。但难点亦在这个“应然状态”的判断上，避难趋易，问题往往容易转化为二者的简单对比。
 
    　当前来看，逐步实现城乡基本公共服务差异的合理化须通过基本公共服务标准化建设来予以保证。且从我国政府公共管理实践、政府财政收入状况及城乡居民需求等方面来说，标准化建设都是具有可行性的。^{[16]（P41）}而推进基本公共服务标准化已成为能否有效实现诸多战略任务特别是城乡一体化发展的突破口和关键推手。^{[17]（P86）}实际上，我国多地已有基本公共服务标准化建设的相关探索，比如海南省、成都市、杭州余杭区等，呈现多元性和多层次性等特点。在标准化建设过程中，制定科学合理的标准体系是核心。从成都经验来看，须从基本公共服务内容、基本公共服务质量、基本公共服务可及性等方面确立明确的标准，并以此为依据划分各级政府责任。同时在基本公共服务的项目、程序、服务方式等方面制定统一的实施标准。
 
    　（三）进城农民工是城乡基本公共服务均等化的重点人群
 
　　进城农民工，尤其是有市民化倾向的农民工，是城乡基本公共服务差异的最直接体验者，也是二者差异最显著的受损者，当然二者差异也构成了农民工市民化的现实动力。当城乡处于两个封闭系统时，城乡基本公共服务差异既不会被强烈感知，自然也不会构成社会压力源。但当城乡封闭系统由于经济社会融合发展，尤其经过人口流动予以打破之后，城乡基本公共服务差异便成为城乡之间、市民与农民之间的矛盾触发点。长期以来，农民工都处于基本公共服务享有的尴尬地带，流出地的鞭长莫及，流入地的敷衍了事，使得农民工成为城市的“弱势群体”。所以，城乡基本公共服务均等化，首先应考虑大规模的进城农民工，尤其是常住农民工的服务享有问题，而这无疑也是化解城乡基本公共服务差异所致的劳动力配置效应、社会效应的可行办法。
 
    　以进城农民工作为消除城乡基本公共服务差异的突破口，首先需要树立接纳和包容的基本理念，以农民工市民化为最终目标，差异的消除主要在于让农民工进的来、能融入、留得下。从上文的分析来看，重点要从公共就业服务、社会保障制度、子女义务教育等方面消除相关障碍，其一，要保证农民工能够享受职业技能培训和就业指导等服务，有参与就业竞争的同等机会和能力；其二，要研究农民工心态和流动特点，制定更适合该群体的社会保障制度和办法。尤其针对部分市民化的优先瞄准对象，要研究社会保障制度的跨制度、跨区域衔接办法；其三，在子女义务教育上，要落实现行政策，解决好入学问题、收费问题及教学质量问题，保证该群体享有平等的受教育机会和待遇。当然，在这一过程中，户籍制度的改革至关重要。
 
    　四、小结
 
    　城乡基本公共服务差异的传导功能，势必将其影响扩展到关系城乡经济与社会发展的诸多方面和更深层次。虽然在一定时期和阶段，城乡基本公共服务差异的出现和持续具有客观必然性和必要性，但在现阶段全面建成小康社会的目标指引下，在实现城乡一体化发展的战略愿景下，差异的负面效应显然已被发展需求所不容。在新时期，必须将差异控制在合理范围，这一过程中，首先需要对城乡基本公共服务均等化的牵涉领域有充分认识，厘清思路，明确重难点问题。其次，合理选择突破口，在关键问题和关键群体上取得阶段性成果。但由于基本公共服务体系的庞杂，同时牵涉到城乡间的各种历史和现实问题，城乡基本公共服务均等化任重道远。 
　
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　　责任编辑：刘旭挺