城乡一体化中的隐性二元结构探析时间： 2016-11-26信息来源：赵敏鉴　作者：hjr_admin　责编：

    　[摘要]城乡二元结构是我国三农问题的根源，城乡一体化既是消除它的目标也是手段。党的十八大报告提出工农互惠，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的真正的城乡一体化，是指导实践的总纲。隐性二元结构是新的城乡利益差别，阻碍着城市化的顺利推进，必须加以消除。
    　[关键词]城乡一体化；隐性二元结构；共享
    　[中图分类号]F320.3    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2015）09—0140—03
    　[基金项目]云南省社会主义学院“社会主义核心价值体系与云南精神教育实践研究”阶段课题（项目编号：2013SYXTA01）。
    　[作者简介]赵敏鉴（1968—），女，中共昆明市委党校公共管理与法学教研部副教授，研究方向：产业经济学。
    　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2015.09.033
   
    　2002年，党的十六大报告第一次指出“城乡二元经济结构还没有改变”；2003年，党的十六届三中全会明确提出要“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。随后出台了两项重大政策，一是自2006年1月1日起废止《农业税条例》，发放种粮补贴，给农民看得见的实惠；二是乡镇改为街道办事处，村委会改为居委会，农民变市民。全国总体上都在2002年后进入转改密集期，昆明市主城四区至2009年8月全部完成转改，相当一部分农民由此摆脱了与城市居民在身份上的二元差别，享有的基本公共服务权利快速趋向一体。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”，同时指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。这一论断包含三层含义：一是城乡二元结构的深层次矛盾没有破除，依然突出；二是城乡一体化既是消除城乡二元结构的终极目标也是手段，需要拿出更加有力的新措施；三是“新”体现在以城市的能量带动农村一起发展。基于这三点可以这么认为，消除城乡身份的不平等只是起步阶段的工作，下一步措施的着力点在于破解深层次矛盾。
 
    　2013年，以全面深化改革为主题的党的十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这一崭新的提法强调利益这一核心，指明工农互惠、农民与城市共享发展利益的一体化实质，要求重点关注长期处于弱势的农民。1980—2010年，中国城市化率从19%上升至47.5%，但出现两个“反差”：土地城市化快于人口城市化；常住人口城市化快于户籍人口城市化。农村人口居住地改变为先导的城乡一体化，结果造成城乡利益差距扩大、征地矛盾、地方政府债务危机等一系列恶果，背离了城镇化包容、分享和以人为本的真正内涵。新提法作为对这一进程的总结和修正，是观察和探讨城乡隐形二元结构的核心依据。
 
    　一、隐形二元结构的缘起和特征
 
    　中国的城乡二元结构体制，是以城乡分治的户籍制度把全部居民分成农业户口和非农业户口。非农业户口从事二、三产业，居住在城镇，称为城市居民；农业户口从事农业，居住在农村，称为农民。对城市、对市民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策，就业、教育、社会保障、住房、基础设施等民生政策都不一样。学者对此概称为“城乡分治，一国两策”，导致了四个方面的二元差别：户籍约束的身份差别、居住地的区域差别、产业隔离的经济差别和福利区分的生活质量差别。农村发展受到极大抑制，农民的生活贫困，成为三农问题的根源。为此，进入21世纪以来，中央把解决三农问题列为重中之重，针对这四方面的二元差别施行“三个一体化”。一是身份一体化。通过村改居把农民转为居民，拥有了城市户籍，农民与市民身份及社保福利待遇的二元差别随之消失。大城市和县城周边的农村最先享受到这项利好政策，大量改称社区的“城中村”由此出现。二是产业一体化。转改乡镇靠近城市，乡镇人民代表大会这一决策机构又随乡镇消失，地理位置和机制的便利使城市功能规划、产业规划、空间规划快速覆盖了曾经的农村。紧接着，大集团、大项目纷纷进驻，地产商抢占城中村改造，农村的土地“种上”了城市的产业，形象面貌发生了翻天覆地的变化，与城市再无差别。三是补偿一体化。对于农村来说，最大的改变就在于土地的大规模出让。早先，由于制度和规范不健全，价格标准随意性大，有的地方补偿过低，农民感到买卖不公平，产生严重不满。2009年以来，市一级政府统一制定科学的补偿原则和标准，并统一监管，公开有序，农民感到地与价相当，于是买卖进展顺利。三个一体化连贯推进，城中村、城郊结合部成为快速融入城市的第一板块，曾经的农民变成了市民，曾经的农村变成了城市，曾经的低端二三产业升级为高端旅游、文化、商贸、地产、金融等现代服务业，财富总量大步增长，城市化大步迈进。
 
    　然而，农民的利益同步迈进这一城市化的核心目标却并不会随之自然完成，不同城市、不同区县、不同社区的实现程度差别会很大，结局甚至会完全相反，发展中已经出现了隐藏在现象之下的新矛盾。“三个一体化”不是包治二元差距百病的万能药，不能保证所有变化都出现良好结局。所以，为取得二元结构的最佳破除效果，必须跟踪观察政策实施效果，进一步加以细化和完善。农民收入来源发生的改变就是一个最佳视角。城郊经济的原有格局是“靠城吃城”，各个村因地制宜发展起加工、仓储、住宿、贸易、物流等二、三产业，加上农户自建的出租屋，各种市场、仓库、作坊、小旅店、小餐馆以低端形态填充城市产业体系空隙，满足城乡初级生产生活需求。于是，房屋和土地出租、自主经营和打工三部分收益支撑着农民在家门口创业就业，生产与生活兼顾。而且，分散的低级生产要素捆绑在一起，提高了单个要素在城市存活的可能，弱势因组合产生活力。所以，尽管其业态低、布局乱，有“城市牛皮癣”之称，但由于来自土地的收益稳定，多年来一直与城市维持着高低互补关系，成为其生计的长板。而正因为有这一依赖，农民没有提高技能和素质的紧迫感，一直维持简单体力劳动谋生的惯性，于是出现技能短板。短板与长板的落差隐含的风险被“失地”引爆，长板被切断而短板被要求拉长，需要靠素质和技能进入城市求职赛场重新谋生，结果遭遇失败，由此形成以农村生产要素闲置为特征的新的城乡二元裂痕。
 
    　（一）人闲：就业无门
 
    　昆明滇池草海西岸明波社区，距主城只有3公里，2.8平方公里的面积上聚集着781户人家的2000多栋自建住房和200多家小企业、小市场，2360个村民靠土地和住房的租金收入过着安稳日子。2009年翻牌为社区后立即被划入草海改造项目用地，一年内让出土地1700亩。之后5年来，就业难、劳动力闲置现象突出。40岁以上的年龄大、文化低、技能差，竞争力远不如外来农民工，普遍难以找到工作；40岁以下的外出打工，但60%的人只挣得到地板工资，异地打工的许多额外成本还极大削减着微薄的收益，使他们看到打工不可能提供有希望的未来。而由于计划生育政策后续效应的显现，村中40岁以上人口占80%，所以闲着的是多数，这样就构成一个低效利用的劳动力板块。
 
    　（二）业闲：经营无门
 
    　失地使农民曾经拥有的各种技能丧失载体而变成无用，失地即失业，农民产生三种焦虑。一是土地出让价与市场招拍挂价格差距太悬殊，产生被剥夺的不公平感。二是一次性获得本可随形势发展稳步上升的长期收益，产生断了后路的无望感。三是土地卖断即永久丧失使用权、经营权，丧失未来收益，导致以往一种成功的集合经营模式瓦解，个体要素退出再生产过程，回复分散、闲置的自然状态，与财富难有交集，产生生财无门、坐吃山空的恐慌感。
 
    　失地与获地、失利与获利的鲜明对比还将进一步强化这种消极心理。获地者往往在农民曾经的家园上建造“国际游憩港”、“皇家园林”、“城市客厅”、“曼哈顿”，而就近建造高建筑容积率的高密度回迁安置房，容纳因入住新居而成为无业、无钱、无路的闲置群体，两片楼盘比邻而立，形成外观和内容上价值落差鲜明的两极空间，渲染着城市财富快车绘制的城乡二元板块新图。
 
    　（三）钱闲：投资无门，现金价值流失
 
     　以城乡隔离推行的一体化在置换掉低端要素的同时也使扩城“大跃进”深陷资金不足的泥沼。《昆明城中村改造三年计划白皮书（2011—2013年）》计划5年内改造主城及周边城中村382个，面临1018.6亿资金压力。截至2013年底，已正式上市的改造项目仅仅为11个，空置项目随处可见，回迁房普遍未完工，地产商征用的土地闲置，昆明和全国绝大多数城市一样经受着改造延时之痛，主要原因都在于建设资金缺口大。而另一边，农民持有的卖地资金却同样沉淀闲置。明波社区，超过80%的居民都把补偿款存入银行，小心翼翼地吃利息。眼见土地荒凉，安居房迟迟不完工，近8亿的现款又找不到增值渠道，心中增添了把闲钱利用起来投入物业经营与就业的焦急与渴望，这种想法是整个草海项目所支付的200亿元土地赔偿款的共同愿望。
 
    　这种隐藏在形式一体外壳下的闲置是失地者发展机会和希望的终止，扩大了他们与城市在实际利益上的差距，其根源在于把城乡一体化简化为置换农村土地主体，把“要地”与“要人”根本对立起来，要地不要人，把农民排挤出局，人为阻隔地与人的有机联系，偏离了以城乡互惠筑利益一体的正道，埋设了新的二元结构，在其快速形成的过程中也以严重阻碍改造计划实施的方式发挥着同样快速的反作用。2014年10月，面对重重危机，刚组建的昆明市新一届领导集体对急驶了6年多的城中村改造机车果断刹车：对未审批的项目不再审批，批而未动的暂不推进，已经动工的限期完工。这项行政命令是对一种发展方式的警醒和反思，是在惯性模式面前筑起的一道转型之坎。
 
     　二、城乡利益一体的实践探索及启示
 
    　（一）实践探索
 
    　把城乡一体化做实的着力点就在于消灭隐患，重构城乡利益一体化，使征地沿着“农民把作为最重要生产要素的土地委托城市经营以共享城乡一体发展的增值利益”的方向发展，奠定“让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”的坚实基础。局部地方进行的卓有成效探索已经收到了良好的经济和社会效益，值得借鉴推广。
 
    　1. 省级层面政策倡导，基层实践力度大。2013年底，云南省委组织部等8部门联合推出了支持发展农村集体经济的重大举措，鼓励村集体向农民专业合作社、企业等经营主体参股“红色股本”，按照占股份总额比例获取红利，壮大集体经济。呈贡县是以种植蔬菜、鲜花、水果闻名的农业大县，新昆明规划使160万平方公里范围的农村一次性进入建设区域，近10万农民失去土地，大部分人陷入惶惑。然而，多个帮扶性文件的接连出台发挥着不小的减缓作用，特别值得一提的是规定每征用100亩地预留15亩作为集体经营资产，个人可以入股获取收益。另有，成立云南省首个失地农民创业协会，会员每年交1元钱即可享受贴息贷款、最新市场信息和法律维权等服务。区财政每年配套3000万元创业扶持资金，2012年核发4949.36万元，辐射几万创业群众。
 
    　2. 街道层面可以优化公共财产管理。农村社区集体资产的财务管理往往是干群矛盾的集中点。昆明市官渡区小板桥街道所辖8个社区、55个居民小组均为“翻牌社区”，为确保公共财产“人人有份”，街道根据省市政策精神对村级集体资产实行统一监管，于2011年4月与小组签订集体经济财务集中管理《承诺书》、《委托书》，完成了对70套账务、1.2亿元资金的清产核资、统一收管，第三方的街道会计中心负责结算、审计，完成集体经济财务规范管理。社区干部有了约束，村民也放心了。
 
    　3. 社区层面可以探索特色道路。昆明市盘龙区龙泉街道兴龙社区在征地款中提留了1800万元交给银行理财，每年可获利润200万元左右，全部用来给50岁以上居民发放生活保障金。2014年利润达到500万元时发放年龄降到45岁，月发放额提高到1000元至2000元，中年以上群众可以不为基本生活发愁，社区自2005 年成立以来保持零上访。呈贡县龙城街道，为每户配发15平方米回迁商业用房；吴家营街道联合所辖8个社区共同出资1000万元投资大型生活服务综合体，近千个商户提供就业岗位6000多个，辐射10所新搬迁大学12万师生，已成为娱乐消费红火的“仕林街”；缪家营社区成立社区公司，集体经济不断发展壮大，群众分红款从2011年的800元/人提高到2014年的1500元/人，自2005年以来获多项省市表彰。
 
    　（二）启示
 
    　1. 随着城市化的推进，失地农民会越来越多，有效保护其利益事关社会稳定。本文通过深入剖析发现，城市把征用农村集体土地当作纯粹市场行为是症结所在。这种做法把土地当作普通商品，强制性以一口价交易，一次性永久了断，没有与出让方全面协商洽谈，没有通盘考虑和安置失地者未来生计，导致失地者既有生计方式和发展机会中断。但事实是，土地作为农村、农民、农业最重要的生产资料，绝不是普通一般商品，而是可以永久生利的生产要素，一次性买断即意味着土地所有者收益的永久丧失。作为聚合人力、财力、物力的粘合剂，土地出让导致要素分散，引发劳动力何处去、资金何处投、技能何处用的问题，成为严重影响根本利益的大事，关乎社会和谐稳定。把城市化的迅速发展，房地产的兴旺，富余阶层的涌现建立在失地农民利益受损的基础上，必然埋设新的社会矛盾。必须充分保障失地者的利益，为他们生计转型提供与征地同样有力的政府主导，使置换与安置对等，真正体现公平与正义。
 
    　2. 城市征用农村集体土地不能任由“要地”与“要人”对立，二者完全可以兼顾，“要地”之后换一种更有利于农民的方式“要人”就是最佳的方式，而纯市场行为不可能自觉实践，必须由政府出面全程担当全面统筹协调，做好这项利益重组的系统工程。因为，既然征地是政府行为，城乡利益联系被切断，重建新的联系也同样只能是政府行为。各级政府层层引导、支持就会激发基层的主观能动，各街道、各社区、各小组因地制宜，就地取材，积极主动寻找与城市共享发展成果的新方式，以群体合力千方百计减少农村生产要素和农民利益在城市化潮流中停滞甚至萎缩的可能，保持其正常合理的流动增长，既为城市化创造稳定的社会环境，也使这场变革成为城市发展和农民生活改善双赢的文明进程。
 
   　 3. 城乡一体化绝不能把农村社区的集体经济“化”没了。脱胎于农村的城市翻牌社区，人、财、物等经营要素相比城市水准实力是弱小的，分散进入城市必然遭受优胜劣汰的命运，根本无力切入大集团大项目的利益网，任其自生只会任其自灭，形成新的城乡二元分化。应保留社区集体经济平台，提高农民的组织化程度，以集体的力量集合各分散要素，开展新的整体定位，抱团发展，个体才有机会从自然状态进入经营状态，弱势才能化为强势，获得来自于城市经济新格局的永续收益。更进一步，还应该把集体资产和农民承包地以股权量化到人，建立集体经济成员按份共有的产权制度，股权和土地权利可以合法继承、转让、抵押、赠送，农民无论在农村还是转入城镇生活都能享受土地和集体财产权益，与城市化发展终身捆绑，真正实现以城带乡，城乡一体。
 
    　4. 城乡经济新格局必然给农民带来新希望。土地功能的转换只是城乡一体化的表象，发展方式的一体才是这场变革的实质和基础。城市是以产业体系的新一体改造农村外观，其“新”不仅体现在比城乡分割的产业体系体量更大、档次更高、效益更佳，更在于支撑这一结果的根基：更加深化、细化的产业分工，更加专业、丰富的产业层次和环节。这样，必将出现更多为高端产业配套的生产生活服务产业新门类、新行业，农村集体经济的发展机会只会比以往更多，是实现城乡利益一体化、农民共享城市发展红利目标最实质的经济基础和最大的可能所在。因此，遵循规律，为农民留出相应的生存空间是一举多赢的可行路径。
  　    [1]韩康. 中国城镇化发展的风险 [N]. 学习时报，2013—05—22.
　    [2]陆学艺，杨桂宏. 破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本途径 [J]. 中国农业大学学报（社会科学版），2013，（3）：5—11.