新农村建设与城乡联动时间： 2018-02-14信息来源：《红旗文稿》（京），2007年8月　作者：肖金成　责编：qgy_admin

党的十六大报告指出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务”。十一五纲要将新农村的内涵概括为：生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这是对建设社会主义新农村的准确完整的认识和阐述，不能把新农村建设仅仅理解为新街道、新房屋、新环境。提高农民的收入水平、生活水平和公共服务水平 , 是建设社会主义新农村的基本要求，提高公共服务水平又是政府尤其是城市政府为农村和农民服务的着力点。转变城乡二元结构实施“城乡联动”战略是加快新农村建设的现实途径。
 
一、提高农村公共服务水平是现阶段新农村建设的重要内容

建设和谐社会必须逐步缩小目前日益拉大的区域差距和城乡差距。据统计城乡差距远远大于区域差距，因此，应加大力度缩小城乡之间的差距，但收入水平、生活水平的差距应主要靠市场，政府发挥作用的空间不大，把大部分农民由政府养起来在相当长的时期内是不可能的。但提高公共服务水平，在较短时间内使大部分地区的农村的农民享受和城市人差不多的公共服务是可以做到的。公共服务的基本内涵包括基础教育、基本医疗、基本社会保障和公共基础设施等。这是农民最需要的也是政府最应该做也能够做的。长期的封建社会，农民享受不到任何公共服务，多数农民在自然经济状态下过着自给自足的生活，以至于多数农民已经没有享受公共服务的期望。他们只希望政府少从他们那里索取一些，甚至不奢望政府会在有朝一日取消“皇粮国税”。举例来说，农村道路建设是不是政府的责任？长期以来，通
村道路由农民自己来修，过去，农民投劳即可解决，但现在要修柏油路或水泥路仅仅投劳就解决不了问题。很多富裕地区靠集体的积累或农民集资来修路，但贫困地区或不很贫困但人心不齐的村庄就非常困难。农民的道路要农民自己来修，但从来没有听说城市人集资修路。中央提出建设社会主义新农村，农民是十分欢迎的，但农民也有新的担忧，那就是担心地方政府可能借此加重农民负担。有一个调研组经过深入调研，了解到农民有“四怕”：害怕举债搞建设，害怕收钱搞建设，害怕达标搞建设，害怕自己搞建设。因此，仅仅取消农业税是不够的，应把向农民提供公共服务作为政府的责任作为新农村建设的重要内容。近年来，大部分地区已取消了初中以下学生的学费，一些地区建设了寄宿制中学、小学，并给困难学生提供生活补贴，但并没有普及到全国。基础教育的差距已由城乡差距转化为区域差距。提高农村公共服务水平是哪一级政府的责任呢？不仅是农村政府的责任，更是城市政府的责任，也是中央政府的责任。
 
二、城市如何带动农村?

十一五规划纲要确定了“工业反哺农业，城市带动农村”的方针。但城市如何带动农村呢？一些学者鼓吹“市县分治”，“省管县”我认为这与上述方针背道而驰。“市管县”才有利于市带县才有利于加重市级政府的责任，真正做到“城市带动农村”。
在市场经济条件下要素向区域中心城市流动成为一种不可阻挡的潮流。随着户籍制度的不断改革，农民进入城市的壁垒被打破。城市功能逐步健全，交通条件不断完善，中心城市对人口和产业的吸纳能力不断增强。这可从近年来地区级城市规模的迅速扩大得到验证。富裕的农民进入城市办企业、购买商品房，农民工进入城市打工，研究生学历以上回到县城的很少，甚至大中专毕业生也不太愿意到县城或乡镇就业。据预测，在很长一段时间，区域性中心城市的吸引力将大于辐射力。经济要素向中心城市流动，是市场经济条件下难以扭转的必然趋势。城市政府可支配的资源越来越多，如果服务对象仅仅是城里人，城乡差距不但不可能消除，很可能会继续扩大。将地级市政府的服务对象扩大至整个区域，赋予其更多的责任，如农村教育、农村医疗、农村基础设施建设等，不仅可能，而且是其应尽的责任。
上世纪80年代开始的，“地改市”和“市管县”制度的改革，虽未强制推行，但仅历时20年，便有超过90%的地区改成了市，根本改变了市地分设、市县分割的现实，向市县一体化和城乡一体化的目标迈进了一大步。“地改市”、“市管县”改革的目的是从行政体制方面打破城乡分割、市地分治导致的二元经济社会结构，发挥区域中心城市对区域经济发展的带动作用。由于长期以来控制农村人口进入城市，并限制对城市基础设施的投入使多数城市基础设施严重欠帐，功能不健全，设施不完善产业和人口规模与所在区域的人口规模不相称，“小马拉大车”。近年来，各城市加大了基础设施建设的力度，使城市面貌发生了巨大的变化，城市功能也在不断健全，但对各县及各乡镇的带动作用还不强，一些地区不同程度地存在市县经济不相融合的情况。一些学者认为，市管县之后，出现了“市吃县，市刮县，市压县”的状况。根据我们的调查和了解，这些情况只是个别现象，并非普遍存在。如西部地区的多数县财政要吃补贴，县级地方税市级基本不参与分成有些地级市还给县级财政补贴一部分。确有一部分财政上缴县，也是财政转移支付职能所必需的。东部地区的浙江和福建两省的县级财政由省财政直管不存在“市吃县”的问题。浙江县域经济的发展是“省管县”的原因，不是“省管县”促进了县域经济的发展。
以城市为中心，区域经济协调发展是区域经济发展的方向和必然趋势。把中心城市和县域经济人为割裂开来，不仅会强化城乡二元结构，而且会极大地影响县域经济的快速发展。市管县不应“市吃县”，而应“市带县”。各地级市不能“自顾自”独立发展而应把各县镇统一纳入发展规划之内，实现交通一体化、通讯一体化、社会保障一体化、教育一体化、医疗
卫生一体化等，在此基础上实现城乡一体化。按照目前的行政区划体制，地级市政府不是城市政府，而是区域政府，应为全区域的人民负责。
目前，县乡财政困难成为全国上下关注的焦点。随着农业税的免征，县乡财政更加困难。解决这一问题，不能仅盯着县域本身也不能全靠中央和省级财政转移支付，要从经济要素加快流向中心城市这一不可扭转的趋势考虑，加重市级财政的责任。基础教育支出由县级财政负责应改为县级财政和市级财政共同负责；县级政府行政支出缺口应由市财政负责弥补；卫生防疫由市卫生部门统一组织，支出统一平衡；县乡道路也应由市统一规划，由市交通部门组织修建，从根本上避免县与县之间的“断头路”。加重市政府和市财政的支出责任既能减轻县级政府的负担，又能有效避免在城市大搞“形象工程”和“政绩工程”，解决长期存在的“先进的城市”和“落后的农村”这一普遍问题。只有理顺了市县关系，彻底打破城乡壁垒，变二元结构为一元结构，加快城市化步伐，困扰我们多年的“三农问题”才有希望根本解决。
 
三、实施“城乡联动”战略

实施城乡联动战略首先要统筹考虑城市发展和农村发展的关系问题。城乡关系关系到和谐社会如何建立的重大问题，发展城市不能忘了农村，城市展和新农村建设要并驾齐驱，不能等到城市化达到80% 以后再考虑农村的发展问题。
未来20年，农村人口的一大部分将向城市和城镇转移，城乡二元结构将彻底被打破。如何让进城农民进得来，住得下，活得好，是需要探索的重大课题，要在户籍制度、社会保障制度、农村土地制度等方面进行研究、试验并提出可行的方案。首先要打破城乡分割的户籍制度农民在城市务工、就学、居住、医疗等方面应享受和城市居民同等的权利，为进城农民提供公平和就业的生活环境。其次将社会保障制度与农村土地制度结合起来。目前农民的土地具有双重功能，一是生产资料功能，二是社会保障功能。因此，农民失去土地的同时，必须同时解决农民的社会保障问题。三是繁荣小城镇经济，通过完善功能，集聚人口，引导乡镇企业向小城镇集中。要以农产品加工业和农村服务业为重点在小城镇形成符合当地特点的支柱产业。四是形成促进小城镇健康发展的机制。除了政府要加大投入之外应在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用引导社会资金投入小城镇开发。城镇化不能简单地归结为修几条马路，盖几栋楼房。城镇化过程实际上是农村经济全面发展的过程。只是就城镇建设抓城镇建设，虽然想出各种办法修路建房，但由于经济实力不强，缺少产业支撑，会导致发展后劲不足，还没有兴旺就可能显示出衰落的迹象。因此，在实践中必须切实注意防止这种
城镇建设“空心化”的现象。要以主导产业支撑城镇，以市场建设激活城镇，以产业结构调整提升城镇，尽快使城镇成为农村二、三产业的集中地、农村剩余劳动力的转移地、农村商品和生产要素的集散地，为农村和农民服务的中心地。
小城镇位于分散的乡村和高度集中的城市中间，它既是农村区域性的经济贸易文化中心，又是城镇体系的基础层次填补了城市地区和乡村地区的空间断层，使城、镇、乡社区联成网络，作为网络的连接点，城镇是农业、农村、农民与城市和市场连接的重要中转站。小城镇或曰建制镇应发展成为农村服务基地，发展成农民教育基地、农民医疗基地、农民文化基地、农业技术服务基地也就是说未来的建制镇是包括农民在内的社区，乡镇政府应转型为服务性政府。
小城镇是连接城市和乡村的重要环节，未来将有一部分农村人口转移到小城镇来，这既是繁荣城镇经济扩大城镇规模的难得机遇又是解决因农民支配的资源少而难以靠农业致富的问题。因此，政府应引导产业和人口到有条件的建制镇聚集，为进入城镇的农民解决好住房、子女就学和社会保障问题,要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。要把进城农民放弃的土地按照国家规定进行流转既要完善城镇的基础设施建设，又要解决农村农民显著减少之后所带来的居住分散、公益设施短缺、管理成本高及治安问题。面对城镇化发展的必然趋势，城镇规划要超前，城镇建设要重视，城镇管理要加强。
根据新阶段、新形势和新要求应在提高农民收入的基础之上，促进农村各项社会事业的发展，提高农民的生活质量保证农村稳定和农民安居乐业。第一，不断增加对农村基础设施的投入。包括农田水利基础设施建设、生态环境建设和其他公共设施建设。第二，加大农业公共服务投入。完善科技推广服务体系、信息服务体系、植物病虫害防治和动物检疫防疫体系，帮助农民抵御自然风险和市场风险。第三，增加对农民的直接补贴包括生产环节补贴、运输环节补贴，降低农民的生产流通成本。第四，加大扶贫济困力度。对无子女老人、残疾人家庭进行救助，动员全社会力量参与扶贫改善贫困村的生产生活条件和生态环境。第五，加大对农民教育的支持力度。改变农民义务教育成为农民教育义务的现状，提高农民素质，培养农村人才。

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