河北省城乡融合发展体制机制创新研究时间： 2020-07-08信息来源：《经济与管理》2020年04期　作者：肖金成 韩劲 马真真 杨丽华 崔文静 李慧涛　责编：qgy

摘要：城乡融合发展是乡村振兴的重要途径，而城乡融合发展的最大障碍是体制机制不适应发展的需要。通过数据分析发现，河北省的城镇化率长期以来低于全国平均水平，城乡发展差距明显，城市规模普遍不大，建制镇镇区吸纳能力差，农村流出的人口主要流向县城及以上城市。河北省相当数量的建制镇存在没有规划基础设施薄弱体制创新滞后等问题。为进一步促进城乡融合发展，应推进城镇体制创新，完善镇级财政；重视建制镇和城镇规划，并严格按照规划建设；完善基础设施和公共服务，吸引周边农民就近就业居住；推进土地制度改革，允许集体建设用地直接入市；加强镇企合作，以特色产业为基础，规划建设特色小镇。

十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。城乡融合发展是继城乡统筹发展城乡发展一体化之后，指导我国城乡关系发展的全新思路。城乡融合发展是实现乡村振兴的重要途径，其要义不是让农村变成城市，而是通过城乡融合发展让农村发展得更好。探索适合河北省情的城乡融合发展之路是实现河北乡村振兴的关键所在。

一、对城乡融合发展的认识

城乡关系是我国最基本的经济社会关系。改革开放以来，我国城乡二元结构下城市偏向的发展战略、市民偏向的分配制度、重工业偏向的产业结构，进一步加深了城乡失衡，并成为我国农村空心化、农业边缘化、“农村病”日益严峻的根本原因。为破解这一难题，党的十九大报告将乡村振兴上升为国家战略，提出建立城乡融合发展的体制机制和政策体系。

目前，我国正处于由农村剩余劳动力数量推进城镇化向人力资本结构转型推进城镇化的阶段。因经济发展水平不同，不同区域内和区域间的人口迁移流动和城镇化态势形成了多样化模式。在这一背景下，推进城乡融合发展的重点应在于增强迁入地吸引力，从提高农民就业、改革户籍制度、完善公共服务入手，优化人口结构，适当控制特大城市人口，引导农村人口有序地流入大中小城市和城镇。此外，还要从政策机制上解决人口流动问题，鼓励农民工就近就业、就近创业，实现就近城镇化。

城乡融合发展必须从理论上正确理解新时代背景下“城市”与“乡村”的概念。一般来说，城市是指具有一定人口规模、以非农业生产和非农业人口集聚形成的居民区。在我国，城市体系分为六级：超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市和城镇（含小城镇）。而乡村是从事农业生产的人口居住区。城镇是指由于二三产业的发展而形成一定规模的人口聚集地，是连接城市和乡村的桥梁，在城镇化进程中始终扮演重要角色，是城乡融合发展的重要接口和枢纽，它不同于建制镇。建制镇是一个与乡同等级别的行政区，一般来讲，城镇是建制镇政府所在地，是建制镇的政治中心，与乡的区别在于中心区的规模。

城市和乡村是城乡融合系统中两个相对独立的发展主体，具有同等的重要地位。当前城乡融合发展应该重构城市、城镇、农村行政与经济体制，更突出城镇和农村的融合发展。本质上，城乡融合发展旨在彻底破除城乡二元结构赖以存在的制度，并通过优化空间布局和体制创新，实现城乡经济融合、制度融合、社会融合、文化融合等，最终建立城乡联动、共建共享的新型关系。其中，经济融合指实现人才、资金、技术、资源、信息等要素的双向自由流动和合理优化组合，优化升级城乡产业结构，推进一二三产业融合发展。制度融合是指建立城乡统一的户籍管理制度和社会保障制度，推进城乡居民基本医疗、养老保险全覆盖，城乡之间社会福利均等化。社会融合是指实现城乡居民基本权益平等，推动城镇基本公共服务向农村延伸，实现城乡教育、就业社保文化等公共服务均等化，建立城乡融合发展社会治理体系。环境融合是指实现城乡生态资源互补共享生态保护建设等统筹安排，加强城镇与乡村、人与自然的和谐共融。文化融合是指实现文化公共资源共享，重新发掘乡土中国的精神价值和文化价值，实现农民品格重塑和乡村文化提升，推进城市文明与乡村文明相互借鉴、取长补短的交流和发展。

城乡融合发展的动力在于：随着交通基础设施的改善，大城市的不断扩大，地租、工资等商务成本上升，促使一部分产业向周边地区转移，带动周边小城市和城镇的发展，这就为城乡融合发展提供了可能。与大城市相比，城镇土地成本较低、农民融入成本较低，城镇与农村融合发展具有更低的门槛、更高的经济效率，这是城乡融合发展的内生动力。从动力机制来看，城镇是城乡融合的节点，是城乡生产要素流动和组合的中间环节，具有上接城市、下引农村、促进区域经济和社会全面进步的综合功能。它上可承接城市的技术、资金和人口疏解等，下可作为广大农村地区的依托，是农村地区的经济、政治、文化中心，也是城镇化和服务农村的重要载体，进而促进农业现代化和农村经济结构转型。

未来城乡融合发展的主要途径是发展城镇，通过体制创新、产业集聚、增强人口吸纳能力，逐步实现城镇和乡村的现代化。第一，促进农村人口向城镇集聚，通过城镇人口不断增加而农村人口相对减少优化城乡人口结构，为城乡融合发展提供要素基础。第二，通过城镇建设，使其成为区域城镇体系的重要节点，实现大中小城市和城镇的协调发展，从而为城乡融合发展提供互为依托的空间基础。第三，通过优化产业布局，并通过产业平台的建设与拓展、特色产业的培育与壮大、城镇功能的集成与发挥，承接大中小城市的产业转移，增加就业岗位，为城乡融合发展提供内生产业基础。第四，吸引周边的农民和大城市的居民到城镇居住，休闲或养老，通过城市文明与乡村文明的融合，有利于乡村文化的传承及扬弃，形成城市文化与乡村文化共荣互融，为城乡融合发展提供文化价值观基础。

此外，要制定相关政策措施，推进城乡融合。一是要通过政策引导，推进城镇的人口集聚、产业集中、要素集约和功能集成。二是结合城镇发展，制定差异化的改革措施，有选择也有区别地推进以城镇为战略节点的城乡融合发展。三是从推进城乡融合发展的大局出发，有序推进城镇在行政管理体制、户籍管理制度、就业和社会保障制度、土地管理制度、投融资体制、财政体制以及社会管理体制等方面的体制改革，为加快城乡融合发展提供制度供给，推进制度创新。

二、河北省城乡发展现状

以下通过数据分析，反映河北省城乡发展的现实情况，并从中发现河北省乡村振兴战略下城乡融合发展中存在的突出问题。

（一）城镇化水平

21世纪以来，河北省城镇数量显著增加，城镇人口规模不断扩大。截至2017年末，河北省的建制镇增加了227个，总数达1128个，详见表1。

2015年，河北省城市和城镇人口3811万人，城镇人口首次超过乡村人口，常住人口城镇化率为51.3%，标志着河北省由“乡村时代”步入“城市时代”，见表2。

近年来，河北省城镇化与经济发展的协调性显著提升。由河北省统计局网站数据计算得出，2013年河北省城镇化率为48.1%，首次高于同期46.6%的工业化率水平；2017年城镇化率达到55.01%，工业化率仅有42.61%，城镇化率与工业化率的比值为1.29，比2007年提高0.45个百分点，比1978年提高1.05个百分点。

但是，河北省的城镇化率一直低于全国平均水平。2012年低于全国近6个百分点，此后有缩小趋势。2017年，河北省的城镇化率为55%，但依然低于全国平均水平(58.52%)3.52个百分点，见图1。

        

（二）城乡发展差距

河北省城乡发展差距明显。2017年，河北省城镇居民人均可支配收入为30548元，农村居民人均可支配收入为12881元，城乡收入比为2.37；城镇居民人均消费支出为20600元，农村居民人均消费支出为10536元，城乡支出比为1.96；城镇居民家庭恩格尔系数为24.6％，农村居民家庭恩格尔系数为26.7％，恩格尔系数农村高于城镇2.1个百分点。

从各地区来看，除廊坊、邯郸以外，近年来，河北省各地市城乡收入比均呈小幅下降趋势；而横向比较，各地市城乡差距比较明显。如图2所示，城乡差距最小的是沧州市，最大的是廊坊市：2016年，廊坊市的城镇居民收入水平最高，其城乡收入比在3以上(3.05)；沧州市的城乡收入比为2.00，原因是其农村居民收入水平较高，仅低于唐山；唐山市的农村居民收入水平最高，其城镇居民收入低于廊坊，所以其城乡收入比仅高于沧州、邯郸和保定。

（三）市区与市域发展水平

2007年12月10日，《河北省人民政府关于加快推进城镇化进程的若干意见》(冀政[2007]138号)发布，正式提出并启动“开展城镇面貌三年大变样活动”；24日，河北省经济工作会议召开，要求把加快城镇化进程放在活跃全局的位置，大力开展城镇面貌三年大变样活动。2007-2016年河北省各地市市区和市域的发展变化情况如图3和图4所示。

由图3、图4可知：河北省11个地级市市区地均GDP增长迅速，各市域地均GDP基本保持连续增长态势，各市域在农村地区的经济活动增强，全社会投资向农村地区转移趋势明显。该趋势与中国总体经济增速变缓的“新常态”基本吻合。

（四）河北省乡镇发育程度

数据显示，2007—2016年，河北省乡镇建成区的户籍人口数量与建成区面积呈正相关关系，且变化趋势基本一致；但户籍人口密度变化异常，如图5所示，建制镇和乡的建成区人口密度总体呈下降趋势，2010年建制镇与乡的人口密度持平，之后建制镇建成区人口密度下降快于乡人口密度下降。可见，河北省建制镇镇区人口是净流出的。

建制镇镇区人口密度下降和建制镇数量大幅度增加有密切的关系。有许多新增加的建制镇，镇区人口少，人口集中度低，基础设施比较薄弱，二三产业比重很低。由此可见，仅靠增加建制镇的数量从而提高城镇人口的意义不大。

通过上述数据分析，可以得出如下结论：(1)河北省的城镇化率长期以来低于全国平均水平。(2)河北省的城乡经济活动差距显著。(3)地级市和县级市中心城区的人口密度最大，但城市规模普遍不大。(4)河北省建制镇镇区的平均规模在下降，吸纳能力差。(5)农村流出的人口主要流向县城及以上城市。

三、河北省城乡融合发展的基本思路

2018年2月发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。2018年9月发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出：增强城镇地区对乡村的带动能力。加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就近城镇化。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。建设生态宜居的美丽乡村，发挥多重功能，提供优质产品，传承乡村文化，留住乡愁记忆，满足人民日益增长的美好生活需要。

推进城乡融合是实施乡村振兴战略的主要途径。只有城市带动农村，实现城乡联动，才能实现农业强农村美农民富等乡村振兴战略的目标。要重塑城乡关系，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能。在城镇化过程中，允许农业转移人口在就业地落户，纳入城镇社会保障体系，平等享受城镇基本公共服务。通过土地流转，增加留在农村从事农业生产的农民可耕地数量和收入。吸引城市资本和人才发展现代农业，培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，使农业成为有吸引力的产业、能致富的产业、附加值比较高的产业。

小城镇是农村地区的中心，农村是城镇的重要支撑，二者不能分割，不能孤立运行。但长期以来，由于城乡二元制度的存在，城乡要素的流动存在巨大障碍。改革开放之前，劳动力和人口在城乡之间不能够自由流动；改革开放后，人口虽然可以进城，但经济要素进入农村的壁垒未根本打破，阻碍了农村经济的发展，城乡差距依然很大。二元户籍制度、二元土地制度、二元社会保障制度仍像道道高墙难以逾越。通过城乡融合发展，将逐步实现城乡户籍一体化、城乡土地制度一体化、城乡社会保障一体化，直至城乡经济社会发展一体化。

随着城镇化的推进，农村人口将继续减少，这是一个必然的趋势。农村人口减少并非农村衰落。未来，一部分农村人口会就近到城镇就业居住，一部分农民会选择进入大中城市就业居住，只有一小部分农民继续从事农业并在农村居住，因此，不仅农村人口会减少，一部分农村也会消失。农村将会变成从事农业的农民的居住地和城市居民的休闲旅游地。空气新鲜、环境优美、自然生态将是其基本特征，以开放为特征的农村社区化是其发展的方向。

应通盘考虑城镇和乡村发展，统筹谋划产业发展、基础设施建设、公共服务优化、生态环境保护，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。强化空间规划和村镇规划的引导约束作用。根据村庄演变规律、集聚特点和分布现状，结合农民生产生活半径，合理确定村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区和违背农民意愿大拆大建。考虑乡村风貌整体特色，注重农房单体个性设计，建设立足乡土社会 富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的农村，避免千村一面，更要防止乡村景观城市化。

四、河北省城镇（小城镇）发展存在的问题

改革开放以来，河北省建制镇数量不增加，一部分城镇经济发展独树一帜，聚集了具有特色的产业，带动了周边农村的发展。但众多城镇存在基础设施薄弱、发展质量不高、集聚力不强、经济规模偏小等问题，尤其是体制机制上不适应发展的需要，和农村几无二致。

（一）镇域规模小，镇区对周边农村带动能力不强

河北省历史上有一定规模的城镇均是过去的区政府所在地，腹地比较大，辖有5-7个乡的面积，商贸业比较发达，也聚集了不少制造业企业。但乡镇分设之后，腹地变小，以后增设的建制镇均是乡改过来的，经济腹地没有扩大，镇区规模没有明显增加，基础设施没有明显改善，在体制上更没有些许调整，更谈不上创新。国家统计局网站公布，2017年，河北省共有建制镇1128个，土地面积102460平方公里，户籍人口43896万人。每个建制镇平均面积9083平方公里，人口389万人。河北省有101个县，县城规模一般比较大，人口合计1010万人，平均每个县城10万人左右，其他建制镇平均人口329万人。镇区的人口很多没有超过1万人，很多镇区仅有3000-5000人。镇区规模小，能没有得到提升，就谈不上对周边农村的带动作用。唯一不同的是，作为乡政府所在地时，其村庄人口不能统计为城镇人口，而改成建制镇之后可以统计为城镇人口。近年来河北省城镇化水平的提升，很大一部分源于统计口径的变化。2016年河北省建制镇人口数量见表3。

           

（二）相当数量的城镇没有规划，有规划的也没有按规划建设

河北很多城镇仍然处于自然状态，缺乏有约束力的规划。有的城镇虽然编制了规划，但并不能严格规划进行建设，其原因很多，和传统体制有关，也与缺乏资金有关。很多城镇沿着交通主干道进行建设，俗称“沿路爬”，虽然有利于商贸业的发展，但阻碍交通，逢集市时往往导致交通瘫痪。

（三）基础设施薄弱，对产业和人口的吸引力低

很多城镇虽然是镇政府所在地，由于多数镇财力比较薄弱，没有专门财力进行基础设施建设，污水管网不完备，居民区道路等级低。除传统的商贸业之外，工业基础比较薄弱，多数城镇没有建立工业园区，一些规模不大的企业在城镇周边，对城镇环境和居民生活造成很大影响。“脏乱差”现象在很多城镇仍随处可见，城镇面貌亟需改观。

（四）体制创新滞后，绝大多数城镇实行行政村体制

现在河北省多数城镇虽然已有一定规模，服务业也比较发达，但从体制上看，实际上就是一个大的村庄，有的由几个行政村组成，仍实行农村的体制。城镇居民仍和农民一样，拥有自己的宅基地，宅基地上的住房虽经确权，但仍然在交易方面有诸多限制，居民的宅基地仍属于集体建设用地性质，如要转让，只能限制在集体成员范围。

城镇管理比较薄弱，大部分建制镇管理体制与乡并无不同，与村庄管理体制也无实质区别。城镇实行街道居委会体制的不多，绝大多数仍设立村委会，村委会主任由村民选举产生。甚至有相当一部分县城仍是由村庄组成，只是城镇的称呼改成了街道。一部分村级组织管理涣散，给宗教势力和封建迷信以可乘之机，村民村风深受影响。

        五、河北省促进城乡融合发展的对策建议

城乡融合发展是破除城乡二元体制、实现乡村振兴的重要途径，意在＂城乡互促、融为一体”。从城镇职能和空间影响半径来看，河北省城乡融合发展的重心应在建制镇的中心镇区。一是城镇离农村最近，是农村地区的服务基地；二是城镇是农村的政治中心、商贸中心、文化娱乐中心和公共服务中心，而乡则不具备这样的凝聚功能；三是镇域范围半径比较适于服务农村居民生产生活，其服务半径为5-10公里，服务人口为5万-10万人。

（一）推进城镇体制创新，完善镇级财政

一个县设置多少城镇，应进行充分论证，因地制宜。尽可能扩大镇域人口规模，一般情况下，5万人以上为宜。应通过乡镇合并，逐步扩大镇域规模，对于幅员面积较大的镇可在镇以下设立乡办事处，作为办事机构，服务周围居民。每个镇可设立1-3平方公里的工业园区，发展农产品加工业和一般制造业。通过产业发展，增加财政收入。

进行彻底的行政体制改革，城镇范围内一律改行政村为居委会。居委会作为城镇居民的自治组织，为居住在城镇所有的居民和从事生产和经营的企业提供公共服务，并依法进行管理。尽可能减少封闭性，增强开放性，促进城镇由村庄向城市转化。

加强镇级财政建设，稳定税源。“乡财县管”是特定历史阶段的产物，极不利于城镇的发展，应进行改革，镇政府完整的财政权。可将营业税以未来开征的房地产税全部留给镇财政，作为城乡基础设施建设的资金来源。

（二）重视建制镇和城镇规划，严格按照规划建设

建制镇的镇区，也就是城镇，具有城市的所有功能，未来，应按照城市进行规划管理，发展目标是小城市，县城甚至可以发展成为中等城市。建议在国土空间规划过程中，明确城镇的规划范围，并据此开展城镇规划编制。

（三）完善基础设施和公共服务，吸引周边农民就近就业居住

城乡融合发展的政策取向应是城镇公共基础设施的建设和公共服务的提升，从而把城镇变成服务周边农村居民的中心地。这样做的好处：（1)未来的城镇成为乡村社会网络的节点，用完善的基础设施和公共服务以廉价而舒适的商品住宅吸纳周边农村居民生活与工作。（2)农民自建住房大大减少，从而腾出土地发展农产品精深加工，也可以增加耕地面积。（3)农村居民就近转移到城镇，有利于农村土地流转和农业的规模化经营，从而加快实现农业现代化。

以城镇为中心，加强对周边农村的服务与引领。城镇应加强公共服务设施的建设，如学校、医院、养老设施、文化设施、体育设施、农业科技设施等，既为城镇居民提供服务，也为农村居民提供服务，应为农村老年居民到城镇养老创造条件。

（四）推进土地制度改革，允许集体建设用地直接入市

建议选择若干城镇进行土地改革试点，根据集体建设用地可以直接入市的政策，淡化所有权，强化使用权，城镇居民的宅基地使用权可以自由转让，但改建与扩建必须严格按照规划。建立宅基地使用权交易市场，无论是城市居民，还是农村居民，均可在城镇规划区内置业，搞活城镇土地市场和住房市场。

顺应城镇化和农业现代化的大趋势，居住在农村的居民将越来越少，这不是农村衰落，而是现代化的必由之路。住在城镇但到农田耕作的人会越来越多，传统的农村将不断消失，除了需要对具有文物价值的村庄进行保护，创造条件建设特色小镇外，应将弃置不用的农民宅基地改造为耕地，增加耕地面积。凡是自行将宅基地恢复为农田的，土地管理部门应发给建设指标证书，到建设用地指标交易市场挂牌转让。

允许房地产公司购买城镇居民的宅基地和其他集体建设用地进行房地产开发，出售给周边农村居民和来自城市的居民永久居住。

（五）加强镇企合作，以特色产业为基础，规划建设特色小镇

特色小镇是城乡融合发展的载体，是小城镇的特殊形态。依托特色产业，引入大企业作为战略投资者，实行政企合作，规划建设特色小镇，有利于改善城镇面貌，提高居民生活质量；有利于挖掘优势资源，发展壮大特色产业；有利于吸引周边农民就近就业居住，加快城镇化进程；有利于统筹城乡发展，促进乡村振兴。但要防止特色小镇的房地产化和地方政府不考虑经济效益投资兴建“政绩工程”和“形象工程”，防止产生新的资源浪费。&