２００万农民工转户：重庆找准城乡统筹突破口时间： 2014-04-22信息来源：赵海娟　作者：admin　责编：

 ——重庆市市长、重庆市户籍改革领导小组组长黄奇帆解读户籍改革的重庆逻辑

１１月３日，重庆召开户籍改革新闻发布会，由重庆市市长、重庆市户籍改革领导小组组长黄奇帆介绍情况并回答记者提问。这个新闻发布会有三个特点，一是记者大多有备而来，南方周末的记者甚至在会上说她已经调查了三周之久；二是前来的记者很多，旁听政府官员几乎都让出了座位，靠墙边都挤满了人；三是时间长，一般的新闻发布会最多一个半小时，黄奇帆面对记者提问来者不拒，发布会持续了两个半小时，直到几乎没有记者举手了，会议主持人重庆市政府秘书长陈和平才说：“下面最后一个问题。”

这可能是因为重庆户改触动了中国改革最坚固的堡垒之一。

会议的录音有３万多字，本文选取了跟主题相关的部分内容，稿件根据黄奇帆录音整理，题目、小题及“编者旁白”为编者所加，未经本人审阅。

五个方面致力城乡统筹

重庆是一个大城市和大农村并存的直辖市，城乡统筹是重中之重，它既是重庆发展要解决好的问题，也是改革要突破的问题。

胡锦涛总书记给重庆的“３１４”定位中，有一项重要内容就是要把重庆建设成为一个城乡统筹发展的直辖市。在城乡统筹的内涵当中，重庆要做好五件事。

首先，要建成城乡统筹一体化的基础设施，搞好城市和农村基础设施；

第二，实现城乡统筹一体化的公共服务，搞好农村的教育、卫生、文化等各类公共服务；

第三，建立农村的社会保障制度，包括农民养老、医疗，以及农村贫困户的低保等，实现城乡统筹的社会保障体系；

第四，要实现城乡要素市场一体化。因为我国是城乡割裂的二元构架，城市的市场体系和农村的市场体系是二元分隔的，以至于农村的各种生产、经济、金融要素，跟城市的生产、商业流通、金融等要素不能互相流转；

第五，用改革努力突破农民工的户籍问题。

以上的第一、第二、第三方面实际上是政府的公共财政如何为农村服务，农村的道路、自来水、污水处理和其他的基础设施需要投入，农村的社会保障包括养老保险、医疗保险和各种扶贫帮困的低保制度等都需要投入。

（编者旁白：在今年３月重庆代表团新闻发布会上，黄奇帆就说，总书记对重庆的“３１４”期许，重庆市委市政府大多心中有数，“三农”问题、统筹城乡的问题是他们用心最多，着力最勤的问题。两翼农户万元增收工程——不是户均，是９５％的农户每户增收万元，而且主要指的是“林下”产业，７５％的财力投向区县，两百亿投向中心镇和“巴渝新居”建设等，都是除国家规定动作以外的自我加压。在重庆的乡下，最好的房子往往都是学校，重庆恐怕也是目前中西部地区从不拖欠农村中小学教师工资的省市区之一。重庆国企系统对两翼１６个区县已经支持５０亿建工业园区，还将继续投入５０亿帮助盖标准厂房。在重庆最偏远的城口县——该县甚至要借道四川万源，才能实现“４小时重庆”，都已经有了小额信贷公司。）

要素市场的流转是一个市场体制深化改革的问题。过去三十年，中国的市场经济体系建设取得了令人瞩目的成就，但是城乡一体化的市场体系、农村的流通体系很大程度还处于原始状态，需要有效推进。这是今后重庆市场经济改革的一个重点。

（编者旁白：黄奇帆认为农民收入多少关键在于农产品流通体系建设。重庆投资８０亿在江津区建农产品市场，还正在实施建农产品市场群的规划。黄提出，考核区县“三农”工作，考核两翼万元增收，主要看有多少农特产品销售，“你养了１万只鸡，把它吃了，能算增收吗？”）

农民工“候鸟现象”是社会隐患

还有一个问题是过去三十年一直没有解决的，就是农民工的待遇问题，农民工怎么进城真正成为城市人口的问题。

城市化的本质，是农民逐步减少，农民进城成为城市居民的过程。这个过程进入到最后的平衡阶段，也就是所谓刘易斯拐点出现的时候。

在这个意义上，过去三十年我国有两亿多农民从农村到了城市，在城市里工作，我国常住人口的城市化率已经从原来２０％左右上升到了４８％。

重庆的城市化率也从直辖初的２８％，达到今年的５３％。这是常住人口城市化进展中的一个变化，但是我们不得不说，在户籍意义上的城市化率，十多年以前是２０％多，现在也是２０％多，重庆是这样，全国也一样。

城市化率当中，存在两种城市化率的差异，户籍城市化率跟常住人口城市化率的差异在２０％左右，这２０％就是农民工现象。这部分人口算常住人口的时候归城市，算户籍人口的时候又归农村。致使中国人口分为三类，城市户籍人口一块，农村人口一块，还有一块农民工。

把户改作为统筹城乡的突破口

为什么要把农民工的问题作为重庆城乡统筹的一个突破口、一个重中之重的问题、一个坚定不移一定要搞好的问题呢？因为农民工问题如果不解决好，会带来很多具体的问题。

比如，一个农民到城里打工了十年、二十年，到了四五十岁年纪大了，企业把他解雇了，他回到农村还去做一个老农民，这是很不公平的。

又比如农民工的小孩在城里要读书，尽管我们教育系统努力提出一系列平等待遇的政策。但事实上，各类中小学对农民工子女读书还是会收各类名目的择校费，农民子女往往不花钱就上不了学。相反，我们现在的城乡初中、小学连学费都不收了。

再比如，这几年国家很重视给农民工交养老保险，这在十年、二十年前是没有养老保险的。城市职工的养老保险，单位每个月帮其缴纳基本工资的２０％，而农民工是１２％，也就是说同样一个工种，农民工比城市职工要少了８个百分点。１０００多块钱的工资一个月就要少１００多块，一年１２个月就要少１０００多块钱，如果十年、二十年积累起来差距就大了，少了几万块钱的养老基金。

还有，同样是参加医疗保险，城市职工一般每年单位会缴纳１０００多，而农民工只有几百块钱，农民工少八九百块钱。一年如果少八九百块，十年、二十年也会少一两万。各个城市工资基数不同，可能数据不一样，但是这个比例就是少这么多。

甚至，一个农民工在城里出了交通事故，赔偿差别都很大。

总之，农民工在城里辛辛苦苦劳作，成为新生工人阶级的组成部分，但实际上，他受到了不平等待遇。

让农民工受到这些不平等待遇不合理的。把这个问题解决好，首先是科学发展观的要求、以人为本的要求、城乡统筹的要求、善待农民工的要求，也是一个和谐社会最基本的问题，同等城市居民待遇的问题。

所以，重庆市委、市政府经过再三研究，按照中央的科学发展观要求，按照中央在去年底胡锦涛总书记、温家宝总理在经济工作会议上的讲话，加快解决这件事。另外，在今年的政府工作报告中，反复要求解决好农民工的待遇问题，解决好农民工及新生代民工的户籍制度问题，而且，重庆作为城乡统筹改革试验区，更需要做好这件事。

（编者旁白：９月２３日在重庆大学演讲时，黄奇帆说：薄熙来书记主持市委常委会为此专门召开了两次会议；市政府有三次常务会讨论这件事，成立了领导小组——我担任小组组长，领导小组就各种具体问题专题研究开会十几次之多。在６月份召开的市委全会上，我们就民生的问题、户籍制度改革问题和全体市委委员及两三百位局级干部一起沟通和交底，同时也向中央领导，家宝总理、克强副总理、回良玉副总理做了专题汇报。）

重庆户改的五个意义

解决好农民工户籍问题，具有五个方面的意义。

第一，直接改善了农民工在城市工作期间的生存环境、生活条件、工作待遇。表现为农民工和城市职工同等的权利。

第二，农民工转户以后，他们的生活习惯才会真正发生变化，在城里的消费也会增加——处在农民工状态，他会很节俭，因为他在城里没有家，要把钱带回农村，来回交通费也要花掉很多钱。

这几百万农民工如果转化为城市居民，是目前启动内需、增加城市消费、增加市场拉动力量的一个重要因素。在这个意义上，如果一个地方政府能够推动农民工户改从而拉动几十亿、几百亿的合理消费，今后十年，每年都是几百亿的内需拉动，这是转变发展方式的一个重要的变量。

第三，由于农民工转户以后在城市里生活，农村人口最终会逐步减少，如我国农村有１８亿亩地，如果是９亿农民，平均一个农民２亩，如果有三五亿农民真正转变成了城市居民，１８亿亩地给６亿农民，一个农民就有了３亩地。有了规模效应，农村生产率会提高，搞农业也能致富，甚至到某个阶段，不少于城市居民收入，城乡差别就逐渐减小了。当然这是理想状态，对中国而言还有很长一段路要走。

第四，农民工大量进城，大都是年轻人，是有人口红利的，会把城市的老龄化往后推移，使城市充满活力，这对城市是一个重大的贡献。

第五，农民工真正转化为城市户籍以后，城乡的要素流转，市场一体化也会加快推进。

这个好处可以说明，给农民工城市户籍、给农民工同等市民待遇是城乡统筹的突破口。

重庆这场户籍改革正是以农民工为主要特征，以解决农民工的户籍问题为基点的一次改革。而不是简单的农转非，跑到农村里，把大量仍在农村的农民变成城市居民。这样的观点有些偏颇，是不太了解重庆情况的。

３００多万转户农民的由来

重庆这次大规模的农民工转户，我们是有准备的。准备用大概一年半的时间把３００多万农民工转户成为城市居民。这个数据依据的是重庆市情。十多年前，重庆有１０００万城市居民，２０００多万农村居民；现在用常住人口口径，５３％的城市化率，城市人口有１６００多万。农民工有８００多万，其中有４００万到沿海打工，４００多万在重庆的城里打工。

这４００多万在重庆城里打工的农民工就是这次转户的对象，我们大致作了分析，如在重庆主城工作五年以上，在区县城工作三年以上的人群基本具有稳定的工作，算下来共有２００多万。

另外，过去十几年，主要是８０年代到９０年代期间，建水库、修路、搞项目，一些农民的地事实上被征了，农转非了，但还没有真正拿到城市户口，没有真正享受到城市居民待遇，加总有３０多万。这个遗留问题应该解决。

（编者旁白：３００多万中还包括５０万农村籍中职学校学生和１０多万高校农村籍学生，重庆给了这部分人群有六大优惠政策。这个问题黄奇帆后面有提到，考虑到篇幅限制，这里先行交代。）

另外我们还有一些城中村，也就是城市发展了，四面都是城市了，当中留下一小块一小块的城中村。这些居民大部分也不搞农业了，也要帮助他们在自愿的前提下转成城市居民。这样，整个人群算下来有３００多万。为此，我们设想用一年半的时间来解决这件事。

有工作计划不等于下考核指标

宏观的计划，不等于我们搞工作下指标，我们不允许任何单位，任何系统给具体的地区、单位下指标考核。

第二，今后的长周期，如今后十年，每年只要有农民工达到三年、五年的工作经历，自然而然的就可以转户，就不再积累成一大堆，然后十年再来一次清理。这样可能十年以上的时间会有七八百万或者更多的人转为城市居民。我们有一个目标，到２０２０年，如果常住人口的城市化率达到７０％的话，希望重庆户籍意义上的城市化率在６０％以上。如果城市化率７０％，农民工从２０％变成４０％，那是重庆城乡统筹的失败。

在这个进程中，也不是说把几百万农民工都转成重庆主城的户口，我们是按属地化原则——在主城工作就主城转，县城工作就县城转，乡镇里工作就在乡镇转。

转户人群逐月成倍递加

实际的推进效果怎么样呢？我们７月２８日开了动员会，最初的十几天，大概每天１０００多人在转户；到了９月份就变成每天五六千人转户；到了１０月份，基本上是每天１万人以上在转。

到昨天为止，转户５２．７５４５万人。以三个月９０天来算，平均每天６５００多人。

有８００多个基层派出所为农民转户，最近有很多基层派出所反映，农民转户要排队三个小时——因为每个人要登记，一台电脑操作，问话、对话、数据填入大概要半小时，如果有十几个人在排队就可能要几个小时。最近，我们给每个基层派出所增加一台电脑。

这个情况说明，我们的工作方案得到了农民工的欢迎。

转户得有宏观判断

我们没有什么指标，但是按照宏观统计，预计年内转户会超过１００万人。５个月时间能转１００万人，那么明年上半年可能也有１００万，下半年也有１００万，一年半左右时间转户３００多万人，这个计划是符合实际情况的。但是请千万不要误读：３００多万人一年半内转户，就一定是群众运动，是下指标。没这回事。我们是帮老百姓做好事，是个自愿的行为选择。但是宏观上有一个合理的判断，是认真贯彻科学发展观、以人为本，把农民工转户作为一个突破口。

五个保障一步到位

工作在具体推进的时候有几个要点：

第一个要点，就是所有的农民工在户籍转成了城市居民以后，五个保障一步到位。

第一，既然转成城市居民了，工厂里每个月缴纳１２％的养老保险就要改成缴纳２０％了。

第二，医疗保障一年１４００元（重庆主城），和城市职工同等待遇。

第三，享受低保，如果失业了，按城市居民标准享有低保保障。

第四，成为城市居民，低收入者可以买经济适用房，是廉租房覆盖对象也可以享受廉租房，也可以申请公租房。

（编者旁白：重庆的４０００万平方米公租房计划是以公租房为主体，涵盖经济适用房、廉租房三位一体的住房保障体系）

还有子女就近上学不再需要任何择校费，今年９月开学的时候，就有一批农民工享受到了这个待遇。

农民工转户绝不附加条件

第二个要点，重庆的农民工转户，是按照其五年、三年工作时间以及一些相关联的条件转户，农民工进城获得城市居民、城市工人待遇，是以他的青春、劳动力、有效的工作岗位为前提换来的，绝不用附加任何其他的条件。

这是一个出发点的问题，宗旨的问题。

中国在过去十年、二十年的农转非，一般是城市扩张过程中，修路、修桥、造工厂、盖学校、造住房，把城乡接合部的土地征了，征了地的地方农民转户，是这个逻辑。

我们转户对象主要是从几百公里、上千公里远的农村跑到城里打工三五年甚至更长时间的农民工，解决他们应该有的城市待遇问题，跟过去说的农转非是有本质区别的。中央三番五次要我们落实科学发展观，中央领导反复要求重庆把城乡统筹作为重点，在城市化、工业化过程中解决好城市问题，解决好农民工问题，我们当然要以这个宗旨为出发点来办这件事，重庆绝没有附加一个要土地来换社保，要土地来换户口，要土地来换城市待遇的概念。

在这个过程中，农民工家庭的壮年人来了，夫妻两个人都来了，小孩带来了，留一个老人在农村也不放心，是不是可以一起转？当然可以一起转。在这个意义上，没工作也可以转，但绝不会简单地说没有工作的老人、小孩孤零零地就跑到城里来搞农转非，那不合理，也没有这个条件。

所以，按照以人为本、和谐社会的执政理念，整个重庆农民工转户的工作脉络是以农民工为中心，以三年、五年以上工作时间、有就业岗位的农民工为重心，附带小孩和老人。

政府和社会分担转户费

第三个要点，转户要花钱。一个农民进城直接成本可以计算，一般会有四五万元，如果算间接成本，也会有二三万元，加起来六七万元。３００多万人那就是２０００多亿，那么重庆财政花得起吗？

我们算过账。另外，这是一个社会改革，这个成本既需要政府承担一部分，也需要社会管理、社会承担的一部分。

比如说养老保险，以１５年工作为基本口径，按规定缴费满１５年就享受养老保险，３００多万人是４００多亿。这个钱该企业出，外资企业想得通，因为外资企业只要是用工，不管是城市职工还是农民工都是一样的待遇，国内企业也该想得通。

（编者旁白：在其他场合，黄奇帆说过，拿企业成本说事是奇怪的：既然如此，为什么不把养老保险统统降到１２％？差别对待本身就不是市场经济的逻辑。）

医疗保险。按１５年算，３００多亿，同样该企业承担，加起来８００亿左右。

政府也应该承担几百亿，当然不是一年拿出来，１５年时间跨度，每年出一些。主要在几个方面：

其一，养老保险。农民工进城带进的老人，城市有非职工的养老，这种养老的待遇需要本人交一部分，但只是象征性的，政府的养老保险基金就要补充。我们算过账，为了和谐社会，重庆市政府将为这３００多万转户农民工中的一部分人支出１８０亿元养老费。

其二，医保。

其三，住房。一部分转户农民工要租公租房。重庆花三年时间建４０００万平米公租房，相当大一部分是为农民工准备的，政府财政拨款部分８６亿。

（编者旁白：这个估算口径明显过于低估了政府投入的价值，按照重庆公租房的相关报道，公租房布局主城占７５％，按照提速后的公租房建设进度，即使仅算主城部分，３年政府投入资源的实际价值也会在７００亿左右，其中政府的土地储备占了相当比重的一块。政府的土地储备不也是公共财力吗？重庆公租房的宗旨可是“宽进严出”，原则是只要符合条件，有需求就有供应。）

另外一方面，农民工进来了就有小孩要读书，教育设施、卫生设施、社会设施要准备几十亿来改善，要增加它的容量。

这些都是直接的，当然还有农民工要就业培训等等，我们也打了１０个亿的预算。总的来说这一块有３００多亿，这３００多亿加上那个８００多亿就１０００多亿了。

（编者旁白：还有一笔账，黄奇帆在后面的答记者问时说到了：农民工在城里安居乐业后，可能就自愿把农村的土地使用权兑换成当期可以支配的财富了。这一块按目前行情，３００多万人需要七八百亿，由使用地票的房地产商支付。但是因为是农民自愿，农民可以十年八年不退——没有设定硬性退出期限，政府得有一个基金随时准备“接盘”。这正是户籍改革之于１８亿亩耕地红线意义所在。黄奇帆坚信，随着改革顺利推进和经济的发展，农民在未来的某个时间肯定会自愿放弃农村土地，不过那是长周期的国家层面的战略平衡。从重庆的局部操作来讲，不强求，坚守自愿原则。目前已经有２万多转户农民主动退出了农村土地使用权。）

不算小账算大账、算长远账

另外还有一块是间接的账，间接的账是人群增加了，城市的道路、基础设施、下水道、公路、电力、通信各个方面都要投入，这个投入至少是七八百亿。

这一块投入我们不算账，这是启动内需，城市化、工业化扩张的过程。中国在世界上能崭露头角最伟大的地方就是中国城市化、工业化已有３０年的进程，可以拉动中国内需持续繁荣增长３０年。这是中国令世界羡慕的地方。

有人问：大量农民进来以后城市基础设施不够等等，造成了原城市居民生活待遇下降，城市生活不和谐怎么办？这话问得有道理，但是如果一个城市的管理者连这个问题都解决不了，是不称职的。

城市规划要规划好这个发展趋势，从宏观的政策，到城市的基础设施，到一个小区的学校、医院、配套心里都应该有数。

农民的土地使用权也是财产

另外就是转户农民如果在城里住久了，他在农村的土地、宅基地不想要了，要退出，政府不能剥夺他，要用钱买。

如果农民的宅基地十几万一亩，几十万亩地，可能就要花几百个亿。农民的承包地如果要流转也要能接盘，接盘的时候也是要一大笔钱的。

（编者旁白：重庆的土地交易所用地票这个工具，帮助边远地区的农民宅基地提升价值十倍以上，现在国家城市建设用地指标内基于耕地占补平衡的造地价格在１．５万一亩左右，还供不应求。）

这不是说农民离开了农村，没有农村的集体户口了，农村的宅基地、承包地、流转地就被糊里糊涂拿走了，没这个政策，没这个概念。土地使用权也是他的财产。

城市居民房产是财产，也是５０年、７０年的土地使用权，土地是国有的。没有人感觉到这个使用权不是私人财产。

农民、农村的宅基地，性质是集体所有，但他有使用权，既然有使用权，使用权就是财产权。它的转让、退出是自愿的，是要有市场和价值的，别人不能剥夺、不能低价、不能强迫。这也是我们的工作原则。

总体而言，企业要承担企业责任，政府要直接开支，要承担政府公共财政为农民工改善福利、改善待遇必须有的代价，然后政府宏观上推动城市化、工业化进程中城市基础设施建设容量的发展，公共服务的发展，当然要包括进城农民工形成的整个城市群体的内在需求。

把这些都平衡好了，这个城市发展就是可持续的，内需强劲的，而不是需要大量的盲目投资、外力拉动的。这就是科学发展观转变增长方式过程中我们应该做的努力。

                                责任编辑：  万千