农村空心化与社区建设创新时间： 2015-09-10信息来源：黄建　作者：wl_admin　责编：

    [摘要]伴随着中国改革开放和城镇化进程的加快，农村剩余劳动力大规模迁移流动，导致空心化现象产生并严重阻滞着农村经济、社会的可持续发展。农村社区作为我国新时期乡村社会转型需求的产物，是弥补政府公共管理缺失的重要主体，通过其利益聚合、服务提供、关系协调、诉求表达以及文化引导等多项治理功能的发挥，为农村空心化问题的攻克提供了科学的路径选择。

　　[关键词]城镇化 空心化 农村社区 治理

　　一些地方目前出现的“农村空心化”现象，生成背景复杂，涉及领域广泛，负面影响明显，采取科学举措加以攻克显得异常迫切与重要。

　　一、农村空心化的成因与影响

　　通常意义上理解的农村空心化是指在工业化、城镇化的背景下，农村的剩余劳动力大量甚至是过分转移到城市中务工，而导致农村人口在年龄结构上空缺和村庄空间形态上荒芜的现象。作为一种“去中心化”的发展态势，农村空心化究其本质是复杂的社会、经济变革在乡村地域的现实反映。一方面，人口非农化转移成为常态，大量农民进城务工，对城市公共服务能力提出了严峻的挑战。户籍、教育、住房等公共资源供给的缺失和分配上的不均，导致农民难以获得完善的政策和生活保障，无法真正享受与市民同等的待遇。为此，对其而言，一个理性的选择便是自己“单枪匹马”到城市闯荡，老人和孩子则成为老屋中留守的主要人群，导致农村“年龄空心化”的现象凸显。另一方面，农村建设用地“外扩内空”现象日益突出，农户更多地将新房的建筑选址确定在村庄外围或城乡交界处，以获取城市的公共资源与享受便利的交通出行等，这又往往造成村内人走宅空，老宅长期闲置，农村“住宅空心化”的现象普遍。

　　农村空心化给我国经济、社会的良性发展带来了诸多负面影响。其一，农村空心化造成了我国农村发展格局的失衡和资源的浪费。留守老人和妇女在知识素质、技术水平、学习能力等方面弱化，亦使得科技知识和新技术推广难度增加，进而造成撂荒耕地逐年增加，“一户多宅”情况，数量庞大和布局混乱的新、老住宅又向耕地保护提出了挑战。其二，农村空心化引发了诸多严重的社会问题。人口非农转移使得新农村建设主力日益流失，社会管理革新的难度加大。老人养老、医疗和小孩的教育等问题日渐凸显。其三，农村空心化的“外扩内空”，使得农村整体的面貌和人居环境受到破坏。农村村庄内部的空心性及其外部的广延性，直接引起宅基地更大程度的分散，给公用基础设施建设带来了困难。同时，由于村内住宅长期无人居住、年久失修，在遭遇各类自然灾害时往往存在着重大的安全隐患，并现实地影响着农村建设的整体风貌和布局。此外，住宅空心化的无序发展，还使得长期以来形成的亲缘临近和邻里互助的朴实民风和人际关系淡化，村民的集体意识受到削弱。争夺宅基地行为的增多，又导致干群关系和村民关系日益紧张，很大程度上影响着村内社会治安和公共秩序的稳定。

　　二、农村社区与社会管理创新

　　“社区”是1887年由德国社会学家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社会因素的内涵丰富的概念。农村社区相对于传统行政村和现代城市社区而言，系指聚居在一定地域内的村民在农业生产方式的基础上所形成的社会生活共同体。它在我国的产生，系新时期乡村社会转型的必然要求，对我国基层民主和村民自治制度推进和完善具有积极作用。在工业化、城镇化的快速推进中，推进农村社区建设不失为解决农村空心化问题的重要举措。近年来，党和政府高度重视农村社区的功能并积极引导社区建设，自十六届六中全会中央首次提出农村社区建设的主张后，短短几年间，各地的社区建设便经历了探索实验、全覆盖发展、和谐社区提升、社区规范化建设四个发展阶段，其社会管理和公共服务的重要功能日益彰显。

　　首先，农村社区的建立改变了城乡传统的生活思维方式，整合了社会资源。当前各地对农村社区建设模式的探索，主要包括新兴农村住宅社区、中心村规划社区以及旧村改造社区三类。其中最常见的形式为村庄合并，原先散居的村落变为集中化的社区，汇集了更多的异地人口，建立在传统亲缘、地缘关系上的乡土人际网络更多地加入了业缘因素，熟人社会的乡土性慢慢减弱，开放化生活方式和兼收并蓄的思维模式逐步形成，从而促进了农村生活与城市生活的科学对接。同样，农村社区建设亦推动了社会资源的节约和公共问题的解决。通过对村落住宅加以科学规划，整合并优化配置了闲散的土地资源，在为村民提供更优质的居住条件和配套设施，改善其生活环境和质量的同时，更为城镇化提供了广阔的空间。此外，针对留守群体的养老、教育、医疗等公共产品供给不足的状况，社区建设还为村民搭建了组织化利益和诉求表达的平台，从而为其争取了更多的公共政策、资源，提供了制度和机制保障。

　　其次，作为一种新体制，农村社区还在促进基层民主、村民自治方面发挥着重要的功能。农村社区的成立，适应了乡村社会日益开放和人员融合的变迁趋势，一改传统封闭和排外的管理体制，赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保护农民和居民的民主权利。并且，针对农村青壮年人口离乡进城所带来的基层民主空心化的发展障碍，农村社区以更加务实的方式，将辖区基于共同生活需要的群体予以整合。打破了传统村籍的限制，将外来人员纳入社区民主治理之主体范畴，从而打造了一个多元利益主体平等协商、协调的平台，激发着社区自我管理和服务的内生动力，进而有效促进农村发展中各类矛盾的化解和乡村社会秩序的稳定。

　　三、加强农村社区建设的对策选择

　　针对农村空心化的现象，农村社区建设应遵循科学规划、综合协调原则，充分调动各社会治理主体的力量，系统整合各类社会公共资源，切实形成建设合力。

　　(一)转变观念，加强对农村社区建设的组织和引领

　　我国的农村社区具有很强的政治建构特性，政府的动员和制度安排显得异常重要。政府部门要更新理念，改变行政权力包揽和过度干预的传统，在社区建设中始终以农村所需和农民所思为出发点，切实授权、还权于社区，保障农民的社会参与权、表达权。其一，通过宣传教育、政治动员和经济诱导等手段，引导村民形成组织化的协调、互助意识，并在此基础上选择符合各地农业发展现状和区域特点的社区建设和发展模式，整合农村由于“外扩内空”而分散和浪费的各类资源、实现组织化的综合利用，最终形成规模发展和集约效应。其二，结合我国经济、社会发展的现实特点，明确对农村社区的法律定位。作为农村基层社会生活共同体和乡镇政权的组织基础，应当赋予其正当的法律地位和充足的管理权限。其三，有效利用农村社区利益表达和诉求输送的平台效用，有针对性加以政策设计和民主推进。农村社区为村民利益聚合和民主自治搭建了组织架构，应积极鼓励农民的参与、协商和讨论。同时，政府应当常态化、制度化地收集和分析社区整理和输送的各种建议与诉求，及时修正相关政策措施，将资源和经费的投入加以最优化配置，有的放矢地化解空心化的各类难题。

　　(二)在攻克农村空心化问题上应当大胆探索，有所作为

　　第一，明确职能、准确定位，有效弥补政府管理缺失。目前村庄合并构建社区的模式，主要着眼于农村区域的社会化或就地城镇化，结果是尽管产生了新兴社区，但往往停留在村民居住集中或行政机构简单合并等浅层次上。看似打破了原有村庄的行政界限和社会边界，但实际上还没有完全融合成为一个真正意义的社区。其内部村治的痕迹依然明显，管理资源并未得到优化整合，社区的组织和制度建设都相对滞后，社区管理委员会的职能并未切实转变，公共服务的提供能力低下，难以协助政府解决土地城镇化快于村民市民化的矛盾。基于此，我们需要重塑社区的治理地位，要将其职能切实定位在资源整合、社会管理和公共服务上。充分考虑我国目前空心村“内控外扩”、“小聚居、大分散”的特点，按照资源共享、贴近基层、节约成本、服务村民的原则，以空心村整治——中心村社区建设为切入点，对原先村内外的整体空间结构、家庭模式进行重构。即在政府的支持下积极开展对农村用地的整理活动，对农村用地进行科学规划，把地域相邻的几个村庄公共资源加以整合，选择一个发展潜力较大的村庄设置为中心村，配套建成农村社区服务中心，具体承接政府对村民的社会管理和公共服务职能。对留守人员居住环境进行调查，依据社区布局特点对现有农村居民点迁村并点、退宅还田，遏制土地资源浪费。

　　第二，加强“内功”修炼，持续完善农业生产服务性功能。针对目前农村空心化所引发的人员流失、土地荒芜、科技推广困难、种植结构失衡等现实问题，农村社区应在各级政府部门的指导下，持续健全农村生产性服务体系来协调加以解决。社区农村生产性服务体系应当是一个集农资、技术、服务、信息提供的大平台，它可对以往分散在各空心村内的农业生产需求加以整合，并在此基础上统筹支持农村合作组织和各类行业组织的发展，集中消除空心村内农业科技推广的障碍，推动传统生产模式向规模化、集约化方向转型。鉴于目前空心村内所导致的人才短缺，农业创新难以为继的困境，农村社区应当在对策的选择上内外并举。一方面，依靠管理部门的支持和区域内相关企业、组织的力量，加大对现有劳动者的技术宣传、教育和培训的力度。包括对农民定期进行技术指导和培训;帮助其掌握先进的技术并在实践中强化其应用的熟练度;设立专门化组织长效地对农业生产的产前、产中、产后等问题加以咨询、解答;组织农民学习各种农业科技、文化、经济、环保和法律等相关知识等等。另一方面，农村社区要大力引进各类农业专门人才。特别要引进在农业组织化和产业化发展中能对农业技术应用、农产品加工营销、种植养殖、农村文化建设活动做出贡献的应用型人才。大力探索大学生农村服务的长效机制，引导和鼓励大学毕业生到农村就业，并为其争取完善的待遇保障和晋升渠道。农村社区还应借助专家的智慧，引导农民合理调整现有农业种植结构。要强化农民的种粮意识，发展效益农业、特色农业、品牌农业，大力推广农业高新技术成果的应用，发展网上农业、智能农业、数字农业等多元化全新的农业形态。在种植结构上，实现农林牧副渔各产业竞相发展的格局，切实提高现有土地生产的利用潜力。

　　第三，创新运行机制，高质、高效提供公共服务产品。社区应当引导老人改变传统的家庭养老方式，接受社会化养老的观念。多元化吸取资金和争取政策，支持、协助建立各类养老机构，构建社区机构养老的全新模式。鼓励企业法人、企业家、有实力的经济组织、村集体兴办和经营老年公寓，并对低保、高龄、特困老年人予以费用减免和特殊帮助。结合实际探索和创新社区养老机制，大胆探索以房养老和以地养老的模式。同时，社区还应该积极协调从地方政府筹措经费，探索建立农村老人基本救助基金制度，对老人生活困难、医疗保障、受灾援助等进行制度化保障。建立和完善农村教育和监护体系，为农村留守儿童争取更多优质的教育资源，对农村教师给予特殊的政策倾斜和完善的待遇保障，令其安心从教。加强与相关教育部门、研究机构、社会组织和企业的联系，建立制度化教育联动机制，通过开展连心桥、爱心热线、亲情交流等方式，对留守儿童进行常态化跟踪调查、关爱管理。

　　第四，扩大宣传教育，创造和谐治理氛围。一方面，农村社区作为政府社会管理的重要合作伙伴，负有宣传、讲解各类政策措施，增强民众对政府政策的理解和认同的特殊责任。另一方面，作为基层自治性组织，农村社区在了解农民诉求、获取政策执行信息等方面拥有天然优势，应当通过广泛的调研，对农村现有的各类制度，包括土地流转制度、宅基地使用转让制度、土地整理制度、社会保障制度、金融服务制度等运行过程存在的问题，进行客观分析和对策研究，协助各级政府部门找准解决空心化问题的突破口，真正推动政府和农民间的信息交互和双向输送。还应大力加强社区文化建设，丰富农民精神文化生活，引导农民形成正确的价值观和行为观，改变传统的思维习惯和生活模式。充分发挥社区文化载体的功能，将村内妇女、老人、留守儿童、回乡创业青年等聚合在一起，为其搭建人际交往的平台，寻找诉求和情感的共同点，帮助人们之间重塑信任和互惠，从而形成责任共担、平等参与的管理格局。此外，农村社区要不断强化自身的文化供给能力，打造一社区一文化的格局，完善各类公益性群众文化、教育和体育设施，加强思想文化阵地建设，改变以往空心村内文化资源供给匮乏的局面。依托室内外健身室、科普长廊、宣传橱窗、图书阅览室、文化活动室、学校等场所，开展各种健身和文化宣传活动，使社会主义先进文化占领农村阵地，为农民群众读书、阅报、健身、开展文艺活动提供各种便利，丰富社区群众的精神文化生活。要将和谐社区建设与各种精神文明创建活动结合起来，开展社会核心价值观、公民思想道德、家庭美德和文化知识教育，倡导健康、文明、互助的农村新风尚，弘扬科学精神，致力于打造新农村和谐的人际关系、邻里关系，不断提高农民的文明素质，最终推进农村中经济、社会与人的全面、协调发展。

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国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立