城乡空间利用生态绩效的内涵、表现及内在机理探析时间： 2015-09-10信息来源：安超 作者：wl_admin 责编：
【摘要】论述了城乡空间利用生态绩效的概念和内涵，总结了城乡空间利用生态绩效下降的具体表现。基于城乡空间利用视角，从土地资源的“总量配比”、景观格局的“过程引导”、规划用地的“管理控制”三个方面认识并分析了生态绩效的内在机理。
【关键词】城乡空间利用;生态绩效;内在机理;总量配比;生态过程;管理控制
1 城乡空间利用生态绩效的概念及内涵
1.1 绩效、生态绩效和城乡空间利用生态绩效
(1)绩效
“绩效”一词来源于管理学，其解释包括“成绩;成效”[1]、“功业;成绩”[2]、“效果;功用”[2]。其英文performance的解释包括“成绩，表现”[3]、“进行或实行某事的行为或过程;某一行动的实现”[4]、“执行的能力，取得预想结果的能力”[4]、“执行，履行”[5]、“表现，性能”[5]。
在我国学术研究中，“绩效”基本都以组合词形式出现，包括管理绩效、工作绩效、绩效审计、绩效考核等。绩效可以认为是一种结果，这种结果不仅仅是一些物质实体的建设，而是这些实体被充分利用后对人们带来的好处[6]。
随着城乡规划学研究的深入，相关的“绩效”问题也逐渐成为研究重点。其中，一些学者对“绩效”并没进行严格的概念界定，认为绩效主要指效果、成效[7-14]。另外一些学者在研究中对“绩效”的概念进行了界定。其中包括，不同阶段时显现出来的成绩和效果[15]、实行某事的行为或被实行后的状态[16]、工作行为与工作效果的业绩和效率[17]、某一系统的运作结果[18]、“工作结果”或“产出”、“过程”、“结果”与“过程”的统一[19]。
结合相关研究，笔者认为“绩效”应为“成绩、效果”之意，是针对某一问题在采取一定措施或进行一定投入及实践后所表现出的结果或效果。
(2)生态绩效
对于生态绩效的概念，目前并没有明确的界定。国外的研究主要是针对生态绩效的评价指标[20]、城市土地利用结构的绩效潜力[21]、生态系统容量弹性及绩效的动态指标[22]、从生态系统服务功能及综合景观功能的方面考虑改造人工景观[23]。
国内针对城乡空间利用的生态绩效研究较少。主要包括从城市形式紧密度、碎形向度、岸线长度三个指标对城市生态空间进行绩效测度[24];从“城市功能布局”的角度衡量城市形态的紧凑性，评价城市空间形态的环境绩效[25];检验环境目标实现程度[19]。
笔者认为，界定并理解“生态绩效”首先需要理解“生态”一词。“生态”指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态[1];生物与其环境所形成的结构，以及由这种结构所表现出来的功能关系[26]。
笔者认为“生态绩效”是生物在一定环境下生存和发展状态的效果体现。生态绩效是通过生物彼此生存关系而构建并受其影响，将决定生态系统未来发展的优劣。
(3)城乡空间利用生态绩效
城市空间是广义空间的一种具体形式，是承托与容纳城市活动的载体和容器[27]。城乡空间可分为城市空间与乡村空间。之所以存在“城乡”，是由于我国城乡二元体制所导致的，但基于城乡统筹的观点应抛开城乡二元体制来看待城乡空间，将城乡空间看成统一的空间区域。
本文的“城乡空间利用”是指对城乡物质空间要素的利用情况。既包括二维空间的利用，即对土地资源进行不同用地类型的空间分配;也包括三维空间的利用，主要是指自然地形的利用、建筑的布局、物质空间的开发建设等。
城乡空间利用的生态绩效可以认为是城乡规划建设过程中，为了提高生态环境质量，改善城乡生态系统，在一定投入后所产生的结果或效果，体现了人类自身及人工环境与其他生物及自然环境的关系优劣情况。针对城乡空间利用所制定的不同的规划、建设和政策都属于投入，但是所产生的效果不同，从而反映为城乡空间利用的生态绩效的高低。需要指出的是，人类对城乡空间资源的利用无论采用何种方式、技术、手段都会对自然生态系统产生一定干扰。因此，城乡空间利用的生态绩效应当是尽可能地达到“干扰”与“利用”的平衡。
1.2 “干扰”与“利用”的平衡——城乡空间利用生态绩效的内涵
人类是城乡生态系统中最主要的组成要素之一，人类的行为、影响以及与其他生物的关系应当得到更深入的研究。因此，城乡空间利用的“生态绩效”除关注自然生态系统外，还应当关注人类生存状态及与其他生物之间的关系。
提升城乡空间利用的“生态绩效”，其实是将目前的城乡规划与城乡生态规划相融合，在城乡规划制度及法律的相关保障下，强调针对生态系统的重视，提高规划的实效性(图1)。
因此，城乡空间利用生态绩效的内涵可以从两方面来理解：(1)对于自然生态系统的生态绩效：主要是对自然生态系统保护的效果。(2)对于人类生态系统的生态绩效：主要是利用空间资源对人类生态系统所产生积极的效果。
2 城乡空间利用对生态绩效的影响
2.1 对城乡空间景观格局的影响
城乡空间利用过程中首先改变的就是景观格局，从而影响到了生态绩效。
城乡景观格局的影响包括对山体、河流、林地、耕地等自然生态空间要素的破坏。以上海市为例，近年来上海城市建设用地呈现出明显的“外延式增长”的趋势。环绕在中心城外环线以外已形成了5～10km宽的连绵带，近郊地区已呈现出和中心城区连绵发展态势[28] (图2略)。
另外，一些重要生态空间要素也被不断改变。上海自1843年开埠后，受社会经济发展、城市化进程等多种因素影响，中心城区河道大量消亡、结构破坏、功能减弱(表1)，目前中心城区水面率仅为4.40%(含黄浦江等外河)。[29]
2.2 对生物生境的影响
生境(Habitat)是指“生物个体、种群或群落所处的具体环境”[30]。生境包含了生物生存与繁衍所需要的资源与环境，并造就了生物和景观的多样性。城乡空间利用过程中，现代技术的大量使用对生态系统中各物种的生境都产生了巨大的影响。比如，地表的硬化、绿地退化、生境破碎化、水体的污染等。这些都改变了已有的生物生境，降低了生态绩效。
2.3 对生态过程的影响
生态过程主要是通过物质循环实现的，然而，城乡空间利用过程从表象特征来看是对自然空间景观格局和生物生境的改变，从内部特征来看是通过破坏生态系统循环而影响生态过程。比如，人类活动改变了土地利用方式，从而影响了河流的径流量、蒸发量，并影响流域降水量等水文循环”[31，32]，从而导致河流、湖泊等水体的生态过程改变，生态绩效逐步降低。
2.4 建设用地管理的失控
我国城镇化的快速发展中，建设用地管理的失控导致对生态空间的侵占。除已有的生态空间被侵占之外，规划确定的生态用地也同样被不断蚕食，无法保证承载更多的生态服务功能。上海市总体规划中为确保中心城区“多心、开敞”的城市形态而划定了建设敏感区和城市楔形绿地;但是由于缺乏具体的政策安排，很多生态空间在实施过程中转化为城市建设用地[28]，降低了空间利用的生态绩效。
3 城乡空间利用生态绩效的内在机理探析
城乡空间利用生态绩效需要从宏观、中观、微观等不同层面进行认识。土地资源的“总量配比”、景观格局的“过程引导”、规划用地的“管理控制”等三个方面共同形成影响城乡空间利用生态绩效的内在机理(图3、图4)。
3.1 土地资源的“总量配比”
3.1.1 土地资源配比的“帕累托最优”
城乡空间利用的生态绩效首先是对土地资源的总量配比，有限的土地资源利用必须平衡“经济理性”与“生态理性”，尽可能地实现“帕累托最优”①。一般来说，建设用地的效用主要是城乡经济、社会发展;生态用地效用主要是维持自然生态系统的良性运行，是提高生态绩效的空间支撑。假设建设用地增长会减少生态用地，可以通过分析建设用地和生态用地的效用情况来解释生态绩效变化。
图5中UH表建设用地的效用，UE代表生态用地的效用。针对某一城市，UU′表示任何可能的建设用地与生态用地的最大效用组合，UU′上如果要增加一方的效用必须减少一方的效用，因此这种组合达到“帕累托最优”。在UU′曲线内部任何一点，如果增加一方效用可以不减少另一方效用。图中A点表示在“帕累托最优”状态下建设用地效用和生态用地效用同时达到最大。然而，针对某一地区并非达到A点就一定能够满足该地区自然生态系统对生态用地规模的需求，必须明确该地区维持自然生态系统良性运转的生态用地效用阈值后，才能够进一步确定建设用地效用。如图中B点对应的效用是UBE和UBH，假设UBE是某一地区生态用地效用的阈值，若要增加UBH的效用，仍然可以保持UBE值不变;直到达到C点之后，若要再增加UBH的效用，必须减少UBE的效用。同样，如果该地区生态用地效用阈值为UDE，要保证UDE不减少，必须将建设用地效用减少到UDH。可以看出，如果明确某一地区的生态用地效用阈值，根据该地区建设用地与生态用地规模的“帕累托最优”曲线可以调节建设用地规模，实现土地资源总量配比的“帕累托最优”。
然而，帕累托最优是在“以利己为行为动机的完全竞争的市场经济”[33]下达到的。在目前我国土地制度下，土地资源的总量配比无法实现“完全竞争”的状态，建设用地开发的外部效应使得“市场失灵”，导致土地资源总量配比不合理。
由上述两点可以看出，建设用地和生态用地不可能通过完全市场竞争达到“帕累托最优”，土地资源作为经济发展与生态环境的共同空间载体，其合理的“总量配比”必须通过一定干预才能够实现。
3.1.2 生态用地的“基本底线”与“弹性底线”
土地资源作为“总量配比”的对象，需要划定“基本底线”和“弹性底线”来保护生态用地(图6)。
生态用地的“基本底线”指城乡空间扩展的“生态安全底线”，城市增长不能超越此范围。在规划上可根据生态功能的差异性，设立保护区进行控制。“弹性底线”指在城市发展的整个过程中，不同发展阶段的城市增长边界，即在一定的发展阶段内，城市空间增长不能突破该底线，而在下一阶段内则允许调整[34]。
“基本底线”是土地资源中严格控制的“红线”，不能侵占。“弹性底线”是在一定情况下可以突破的，但是必须提高占用的“交易成本”，包括补偿标准、审批程序、建设要求等多个方面。
3.1.3 “外部性”的内部化
建设用地的拓展对自然生态系统的负外部性包括对景观格局、生物生境、自然系统循环的改变等，必须将负外部性内部化处理才能有效减少干扰。通常的负外部性内部化的措施主要基于政府和市场两个主体[35]。其中，政府效率方式包括政府直接管制措施和征税，如政府价格支持和补贴、庇古税[36]等;市场效率方式是通过明确产权让市场充分发挥资源的配置作用，如明确产权、产权交易、法庭谈判[37]等。其中，以产权交易、税收或补贴为主要措施。
在产权交易方面，我国目前的征地补偿基本没有体现对生态环境的补偿;同时，土地市场价值与征地补偿的巨大差距导致了城乡建设用地不断增加，加大了对生态环境的负外部性。根据科斯的产权理论，认为通过对负外部性问题进行明确的产权界定，由交易双方进行谈判并完成交易，从而将负外部性内部化。然而，对于土地资源利用的负外部性确权在现实中是很困难的，完全通过市场的产权交易来解决负外部性不具操作性。
在税收或补贴方面，我国目前主要采取的是以经济补偿为主的征地补偿方式。如，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”[38]。从补偿对象上来看，主要是针对经济实物进行补偿，缺少对土地资源生态价值的有效补偿，这样就无法将城乡建设的“负外部性”内部化;从补偿类型来看，也不能主要依靠经济补偿，毕竟生态功能必须依托土地资源，如果土地资源完全或绝大多数被占用，生态功能将会大大降低，即使再多的经济补偿也无济于事。
通过上述分析，土地资源使用的“负外部性”内部化应当从补偿对象和补偿类型上进行相应调整，体现对土地“生态价值”的补偿。
3.2 景观格局的“过程引导”
3.2.1 景观异质性的“空间协调”
景观异质性是城乡景观格局的特征之一，是城乡空间中许多基本生态过程和物理环境过程在空间和时间尺度连续统上共同作用的产物[39]。从生态学的角度来看，城乡空间利用生态绩效的提高取决于对生态系统中生态过程的有效引导。景观异质格局是生态过程的载体，格局变化会引起相关的生态过程改变[40]。如图7中不同景观类型对于降雨分配和物质流失具有差异性。因此，城乡空间的景观异质性必将影响生态过程。
基于景观格局的“异质性”特征，需要通过“空间协调”来更好地引导生态过程。主要包括梯度分异、结构支撑、异质调节三个方面。
3.2.2 生态空间的“梯度分异”
所谓的“梯度”是指事物按照一定的方向呈有规律的递增或递减的现象[42]。城镇发展既形成了城乡空间景观格局的异质性特征，也呈现出了“梯度分异”特征。城乡空间的“梯度分异”将使得生态过程也呈现出“梯度分异”的特征。
具体来说，“梯度分异”表现在生态空间分布和人类干扰等方面。生态空间分布方面，生态空间的面积大小、数量多少及质量优劣基本上呈现出由城乡建设用地向外围空间递增的格局;并且，在生态空间的景观格局也呈现出“梯度分异”。人类干扰方面，生态过程受干扰程度与城乡建设用地的距离成负相关关系(图8，图9)。城乡建设用地内生态过程受人工干扰最大，距离城乡建设用地较远的区域，自然生态系统受到人工干扰最小。
以上海市为例，中心城区公共绿地和生态用地的数量和面积都明显低于郊区;并且从用地分类来看，中心城区的生态空间与郊区生态空间呈现一定差异，中心城区主要为公共绿地，郊区更多的是耕地、林地、园地和水面等非建设用地(图10略)。
3.2.3 生态过程的“结构支撑”
“过程产生格局，格局作用于过程”[44]，生态过程的有效引导需要生态空间结构的支撑。城乡空间利用生态绩效的降低从生态过程角度分析，是城乡开发建设影响了正常的自然生态过程的发展，自然生态系统对于这种“突变”的适应能力是较弱的，使得在城乡建成区甚至周边生态用地的生态过程“异化”，降低了生态绩效。如果从城乡空间的断面来看，生态绩效呈起伏下降的走势(图11)。
生态过程的“结构支撑”就是通过保护和构建城乡范围内系统性的生态空间结构来应对城乡开发建设的“突变”，改善自然生态过程的空间载体，支撑正常的自然生态过程的产生和发展，提高生态绩效。
根据景观生态学理论，斑块(patch)、廊道(corridor)、基质(matrix)是景观格局的三个要素，城乡生态空间主要由斑块和廊道构成其基本结构(图12)。斑块具有空间非连续性和内部均质性[39]。生态斑块是发挥生态服务功能、促进生态过程的空间实体。廊道是线性的景观单元，具有通道和阻隔的双重作用;廊道的结构特征对一个景观的生态过程有着强烈的影响[39]。廊道能够联系起多个生态斑块，加强生态要素之间的联系。基质是面积最大、连通性最好的景观要素类型，在景观功能上起着重要作用②[39]。
良好的生态空间结构应当是呈网络状分布的，并分布于不同的基质中。因此，从城乡空间范围构建生态网络(Ecological Network)，是生态空间结构优化的重要途径之一。基于生态网络的构建能够改善城乡生态空间的景观格局，作为生态过程的有效支撑。
3.2.4 生态过程的“异质调节”
景观异质性存在于城乡不同空间尺度，为了有效引导生态过程的产生和发展，不仅需要宏观和中观尺度中的“结构支撑”，同样需要在微观尺度中通过“异质调节”来完善空间格局。
“异质调节”就是对人工和自然所形成的异质景观进行土地利用的置换、调整等达到良性调节生态过程的目的。例如，两个相同的地块可以存在多种多样的景观异质格局。由于生态过程与景观格局的关联性，不同的景观异质格局对生态过程的引导也不同(图13)。这就需要针对城乡空间的景观异质格局进行相应的调节，使调节后的景观异质格局更加利于生态过程的发展，提高生态绩效。
3.3 规划用地的“管理控制”
城乡空间利用的生态绩效的优劣同样取决于对城乡规划用地的“管理控制”。目前，相关规划编制与审批已得到了较高的重视，达到了“文本规范”。然而，在一些城市在规划实施过程中，却很难严格按照规划进行，生态用地和绿地总是抵挡不住经济建设的冲动，无法达到“实践规范”。
3.3.1 管理对象的“均等对待”
目前我国城乡规划管理中，作为规划管理主要依据的控制性详细规划主要针对建设用地。针对城乡建设用地与生态用地不同的管理对象实施“差异化对待”。然而，随着建设用地不断侵占生态用地，生态用地在管理控制中的“弱势地位”需要扭转。
在管理对象上，不能将生态用地和公共绿地区分对待，从生态系统来看，两者是紧密联系的。生态过程的产生与发展是以生态用地和公共绿地为空间支撑，无法用建设用地和非建设用地划分。
3.3.2 管理依据的“清晰明确”
我国对于建设用地的规划管理相对较为系统，以编制不同阶段的规划作为对应的管理依据。而对于生态用地的管理依据，目前除了少数城市的尝试之外，缺乏较为完整的管理依据。从长远来看，城乡规划管理必须对生态用地进行严格的控制管理。控制管理的要求应当以控制性详细规划为参考，明确强制性控制要求和建议控制要求，通过有效的管理依据对其进行管理。但需要注意的是，建设用地的控制性详细规划是为了开发建设，而生态用地的相应规划是为了保护用地、建设良好的生态环境，因此彼此控制的出发点是不同的。在规划类型上，笔者认为土地利用总体规划应当合并到城市总体规划中，统筹考虑建设用地与生态用地的规模、布局等相关问题;并通过编制相应的控制性规划明确管理依据。
3.3.3 管理主体的“有效统一”
我国目前行政体系中，规划和国土行政主管部门管辖范围在空间上有重叠，必然导致城乡规划建设过程中，各行政主管部门都从自身考虑，存在大量需要部门协调的地方，影响行政效率。除此之外，针对生态用地还可能涉及到林业、农业、绿化等其他管理部门。多个部门管理对象的重叠性导致各部门从自身管理出发进行规划编制，呈现出多种多样的规划类型，当彼此出现冲突时很难进行有效管理。笔者认为，作为土地使用管理的行政主体，规划部门和国土部门应当统一，只有管理主体的“有效统一”才能够提高土地使用的管理绩效，从而提高城乡空间利用生态绩效。
4 结论与展望
城乡生态环境的改善已成为城乡发展建设中无法回避的问题之一，在把握城乡空间利用生态绩效内涵的基础上，需要从不同层面进行研究和控制才能提高其实效性。土地资源的“总量配比”是从资源利用的角度平衡“经济理性”与“生态理性”;景观格局的“过程引导”是从系统循环的角度优化“生态过程”;规划用地的“管理控制”是实现“文本规范”与“实践规范”的统一。
本文对城乡空间利用生态绩效的内在机理进行了分析，构建了相应的研究框架，但是针对不同层面的研究以定性的分析论述为主，在以后的相关研究中除进一步完善定性分析之外，将结合定量方法进行深入研究。
(作者：安超 同济大学建筑与城市规划学院)
【注释】
①“帕累托最优”的状态是基于福利经济学的“帕累托法则”提出的。如果资源在某种配置下不可能由重新组合生产和分配来使一个人或多个人的福利增加，而不使其他人的福利减少，那么，这种配置就已达到了“帕累托最优”状态[23]。
②笔者认为，基质一般情况下以大面积林地、耕地等自然景观要素为主，但随着城乡建设用地的不断扩大，在某些地区建设用地也成为一种基质。这里所说的基质是指以自然景观要素为主的基质。
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