建设苏南双向城乡一体化先行区的思考时间： 2015-09-17信息来源：康永超　作者：wl_admin　责编：

    著名经济学家厉以宁最先提出了“双向城乡一体化”思想。目前，吉林省长春市在做试点。苏南作为发达地区，已基本具备实施双向城乡发展一体化的条件。建议结合落实《苏南现代化建设示范区规划》，在国内发达地区率先建设双向城乡发展一体化先行区。

　　一、城乡一体化由单向转为双向是大势所趋

　　真正的城乡一体化应当是双向的，这在许多国家都是如此。德国的巴伐利亚州原本是一个以农业为主的落后地区，现已发展成为该国经济实力最强的联邦州。其成功的奥秘之一便是在城乡等值理念指导下，通过实施城市要素向农村地区流动，推动龙头企业和高校向农村地区聚集。20世纪70年代初，在政府引导下，宝马公司将主要生产基地迁到了120公里外的丁戈尔芬市(巴伐利亚州所辖丁戈尔芬-兰道县的首府)，为当地创造了25000个工作岗位，有力带动了当地经济和社会事业的发展。

　　日本从20世纪60年代起，通过制度性安排，消除阻碍人员、资本等要素在城乡之间自由流动的障碍，促进各种要素向农村地区流动。包括大力发展农村工商业，促使工业由城市向农村转移，农村地区涌现了许多大企业的卫星工厂或分厂。同时，为适应城市居民到农村和小城镇投资经营农业或居住的需求，日本建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制，鼓励城市人口到农村投资或居住。从城市来到农村地区的居民，带来了资本、技术和消费，促进了农村地区的发展。

　　美国一些州为支持农村地区发展，对城市和远郊、农村征收不同标准的消费税。远郊、农村的消费税比城市低1/3左右，从而吸引许多市民到农村消费甚至选择在农村定居，有效促进了农村经济和产业的发展。

　　从国内外城乡发展一体化实践中可以预见，我国的城乡发展一体化将经历两个阶段：第一阶段是单向城乡发展一体化阶段，其目标是实现城乡对接。第二阶段是双向城乡发展一体化阶段，其目标是实现城乡融合。

　　目前我国的城乡发展一体化基本是单向的，主要表现为农村要素向城市的集聚和流动。随着城乡对接基本框架的确立，苏南等发达地区的城乡发展一体化已开始呈现由上述第一阶段向第二阶段转化的趋势。顺应这一趋势，苏南应当把促进城乡要素的双向自由流动作为下一步推进城乡发展一体化的关键性问题，最终达到城乡融合发展。实现城乡融合需要通过制度创新和政策推动，促进和保障城乡要素的双向流动。随着城乡要素双向流动的展开，农村经济和社会事业发展将获得强大的要素支持，农村发展的滞后局面将得以改变，城乡差距将会最终弥合。

　　党的十八届三中全会作出了“推进城乡要素平等交换”和“建立城乡统一的建设用地市场”等重大决策。值得注意的是，《苏南现代化建设示范区规划》已提出要推进城乡“发展互动”，“构筑城乡互动产业链”，“推动土地、资本、劳动力等生产要素在城乡间优化配置”。推动由单向城乡发展一体化转向双向城乡发展一体化是客观趋势。顺应这一趋势和要求，苏南完全可以通过率先在国内发达地区实施双向城乡发展一体化步入城乡融合发展的新阶段。

　　二、苏南实施双向城乡一体化已基本具备条件

　　苏南城乡发展一体化的历程开始于20世纪80年代初。近来，城乡对接的框架已经形成，基本具备了实施双向城乡发展一体化的条件。

　　一是城乡规划的对接。近年来，苏南在统筹城乡发展思想的指导下，推进规划编制由城市向农村地区扩展，已基本实现城乡规划的全覆盖。二是城乡基础设施的对接。近年来，苏南遵循“城乡一体、全面对接”的理念，统筹推进城乡基础设施建设。自来水、燃气管网、网络、数字电视、污水处理等基础设施已基本实现城乡对接。三是城乡劳动就业的对接。在经济发展的基础上，近年来，苏南通过加强对农民的就业培训、建立统筹城乡的就业服务平台和城乡一体的人力资源市场，使农民非农就业率超过了85%。四是城乡社会保障的对接。经过多年努力，城乡接轨的社会保障制度在苏南已基本确立。其中，苏州已在全国率先实现养老制度、医保制度、低保制度等三大社会保障制度的城乡并轨。五是城乡公共服务的对接。近年来，苏南积极推进城乡一体的公共服务体系建设，教育、卫生、文化、社区服务、公交设施等的城乡协调发展态势基本确立。

　　在城乡对接基本框架形成的基础上，及早规划和推进第二阶段的城乡发展一体化，既可以为城乡一体化的长远发展确立新的目标、指出新的方向，又有助于巩固和扩大城乡发展一体化第一阶段的成果。事实上，随着城乡一体化发展到一定水平，以城乡融合为目标的一些项目在苏南已经开始实施。近年来苏南各市先后启动了中心镇建设，并通过中心镇建设带动了中心镇产业的发展，为推进城市要素向农村地区流动提供了新动力，创设了新平台。借助启动中心镇建设的契机，以双向城乡发展一体化理念规划和推进中心镇建设，苏南走出一条新型双向城镇化道路。

　　三、建设苏南双向城乡发展一体化先行区的措施

　　建设苏南双向城乡发展一体化先行区，当前阶段应主要采取以下5项措施。

　　一是加强基础设施建设，对连接城市和中心镇等重点乡镇的主要道路逐步实施市政化改造。建议围绕实施和推进双向城乡发展一体化的需要，编制和完善相应的基础设施建设规划，重点规划好市政化快速通道的改建，并在规划引领下，按照市政道路的建设标准，把城市通往中心镇等重点乡镇的主要道路逐步改建为连接城市和乡村地区的快速通道。通过建设市政化快速通道，一方面展现苏南乡村地区建设的新风貌，另一方面带动苏南双向城乡一体化发展。

　　二是安排实施各类项目和规划产业发展时，向中心镇等重点乡镇倾斜。建议按照双向城乡发展一体化理念，把中心镇打造为实施双向城乡发展一体化的重要平台和窗口，通过政策支持和规划引领，把中心镇作为项目落地和产业培育的首选之地，加快中心镇工业园区建设，促进城市要素向中心镇等乡村地区流动、聚集。这既有利于促进苏南双向城乡一体化发展，又有利于推进苏南中心镇建设。

　　三是引导企业下乡、产业下乡、资本下乡、技术下乡，推进“以工投农”。要积极促进工商资本参与农业开发和兴办农业龙头企业，推动实力强、有技术优势的城市企业与乡镇企业对接协作。同时进一步推进“一镇一业”、培育“一村一品”，着力打造乡镇特色集群产业，推动特色集群产业的进一步崛起和壮大，并以此吸引更多的城市要素包括资本、人员等向农村地区流动、聚集。

　　四是借鉴一些地方的做法和经验，推动社会化服务项目在农村地区落地发芽。如，可借鉴吉林省长春市出台的政策措施，把一些养老项目放到农村地区，推动农村养老产业发展，并在设施完备、环境宜居的农村地区建设较高标准的老年居住社区，吸纳城市老人安享晚年，带动农村服务业发展。

　　五是着眼长远，逐步探索促进城市人口和资金流向农村地区的保障性和鼓励性措施。长远看，城乡一体化发展到一定水平，必然要实现土地制度改革的重大突破，使城乡居民能够在城乡之间自由选择居住之地。尽管从全国来说，条件还不成熟，但随着城市化水平的进一步提高，政策创新和突破必然会水到渠成，特别是当大多数农村居民变成了市民的时候，就没有必要再去限制城市居民迁移到农村地区居住和投资兴业了。目前，苏南城镇化率已超过70%，远远高于全国的平均水平。随着苏南双向城乡发展一体化先行区的打造，苏南完全可以在农村土地制度改革这一最大难点上率先进行探索，并形成相应的经验积累和政策储备，对全国的城乡发展一体化起到相应的带动和示范作用。


 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立