上海城乡统筹发展若干重大问题研究时间： 2015-09-25信息来源：上海交通大学安泰经济与管理学院课题组 作者：wl_admin 责编：
摘要：上海城乡统筹发展的实践及困境，从制度层面看，主要涉及土地、身份、集体经济等方面的重大问题。上海应在坚持农村土地集体所有、依法维护农民土地承包经营权的同时，充分利用制度空间，实现“三块地”(承包地、宅基地和集体建设用地)在促进农民增收中的作用。制度造成了身份的差异，而身份背后隐藏的是权利。在农业户籍与非农业户籍无区别的背景下，一要弱化身份背后的权利差异;二要解决集体经济成员资格退出问题。在推进集体经济产权制度改革方面，一要明确治理结构;二要明确改制程序;三要完成相应支持与配套政策。
关键词：城乡统筹发展 农村土地 集体经济 农村社会保障
现阶段，上海的城乡统筹发展究竟面临哪些问题?存在哪些主要障碍?又如何攻坚克难、破解上海城乡统筹发展存在的难题?对这些重大问题的研究，对于深入推进上海城乡统筹发展具有重要的理论与现实意义。
一、关于上海城乡统筹发展若干制度层面问题的思考
根据上海城乡统筹发展实践及困境，从土地、身份、集体经济等方面，思考如何破解上海城乡统筹发展制度层面的问题。
(一)土地：关于“三块地”的思考
土地是农户的基本生产资料，它承担了就业、增收与保障的功能。城乡统筹的关键在于缩小城乡收入差异，农民最基本的财产权来自于对土地权属的占有，对于上海来说，土地资源的价值更为可观。总体来看，城乡一体化过程中，土地问题最基础，最有空间，也最敏感。上海应在坚持农村土地集体所有，在依法维护农民土地承包经营权的同时，充分利用制度空间，实现“三块地”(承包地、宅基地与集体建设用地)在促进农民增收中的作用。
1.承包地。党的十八届三中全会《决议》指出：坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。基于规定，上海在承包土地方面可行的选择有：一是进一步确权、确地、确利，推进确权颁证工作，保障农民对承包土地的承包权利;二是探索承包经营权抵押、担保权能。可以尝试以村集体为第三方质押平台，发展土地承包经营权的评估中心，引入金融机构，试点承包经营权的抵押、担保权能实现。
2.宅基地。党的十八届三中全会《决议》指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。由于城镇住房产权的确立，房产已成为城镇居民的主要财产，特别是对于房价较高的上海，在此对比下，尽管农村宅基地及房产并未私有化，但居民对宅基地价值的心理认知相对较高，已部分反映到了拆迁补偿诉求之中。因此，对于农户宅基地的改革，可以说是牵一发而动全身，改革的步子必须稳妥。在此方面，由于受到政策约束，上海自身实现突破的可能性不大，但可以积极申请成为国家改革的试点，然后再研究推进。
3.集体建设用地。集体建设用地与国有土地的同地、同权、同价，保障了被征地区域农民的权利。在集体建设用地的价值实现过程中，一是要把土地出让收益更多地留在农村，更多地留给农民，为广大失地农民建立完善的社会保障制度，免除他们的后顾之忧;二是可以让失地农民以土地入股分享转用后的增值收益或留一部分土地给村集体统一开发经营，让失地农民获得长期的收入来源;三是进一步探索试点城乡建设用地增减挂钩，探索建设用地指标的异地流转。当然，随着集体建设用地权益的保障，或会衍生出“征地暴富”的现象，不同区域的农民将由于居住区域不同而出现过大的土地价值差异，近郊农民拥有了天然的资源价值，这会加大社会分配的不均，因此，还应进一步探索远郊集体建设用地的价值实现途径。
(二)身份：关于权力差异与集体成员退出的思考
制度造成了身份的差异，而身份背后隐藏的是权利。上海在推进城乡统筹发展的过程中，加大推进城镇化与市民化的力度，农业户籍人口逐步减少，特别是出台了《关于印发<关于将本市部分农业人口转为非农业人口的实施意见)的通知》，要求2001年1月1日以后出生的农民子女，统一登记为城镇居民户口。由此可见，随着既有农业户籍人数的下降，在基本没有新增农业户籍人员的情况下，上海未来将不存在农业户籍与非农业户籍的区别。但表面平等的背后依然存在差异。因此，对于城乡居民身份问题，依然需要进行制度的改革。
1.弱化身份背后的权利差异。目前，上海虽然逐步弱化户籍制度所带来的城乡居民身份差异，但在社会养老保险、医疗保险等方面还存在一定的差异。基于此，上海在统一登记户籍制度的同时，应进一步统一公共服务配给与相应社会权利。农业与非农业只是职业上的差异，而在社会福利与权利层面应尽早实现一体化。
2.集体经济成员资格的退出问题。当前，农村主要为集体经济，因此，附着于集体经济成员资格身上存在着诸多利益，如宅基地、相应动迁补偿等，特别是在经济发达的上海近郊，集体经济成员资格的利益价值更为明显。因此，上海农村居民一方面由于人均耕地资源有限、居住地区产业集聚不明显，就业与收入受到限制，另一方面又不愿轻易放弃集体成员资格。这不但阻碍了城镇化的过程，也不利于农村地区的规模经营与农民的个人发展。因此，在尊重农民选择与权利的同时，应进一步研究集体经济成员资格的退出问题，建立清晰的退出机制。
(三)集体经济：关于治理结构、改制程序与配套政策的思考
上海农村集体经济体量相对较大，在农村居民收入、公共服务、社会福利、保障方面起到了一定的作用。截至2012年底，上海农村三级集体经济组织总资产为3434.8亿元，其中，经营性资产1945.8亿元，非经营性资产1489.0亿元。净资产1020.8亿元。全市净资产在1000万元以上的村级集体经济组织有606个，约占总数的35%。新形势下，要求探索集体经济的发展与价值实现形式，这对农村集体经济组织产权制度改革提出了要求。推进农村集体经济组织产权制度改革，是贯彻落实科学发展观，积极实践党的十七大提出的“探索集体经济有效实现形式”“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和党的十八大提出的“依法维护农村集体收益分配权”要求，也是更好地在城乡发展一体化进程中维护好、实现好、发展好农民权益的要求。当前和今后一个时期，农村集体经济组织产权制度改革的总体要求是：以保护农村集体经济组织和成员合法权益为核心，以创新农村集体经济组织产权制度改革形式为手段，以建立农村集体资产、资金和资源运营管理新机制为要求，开展多种形式的农村集体经济组织产权制度改革，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，确保农民收入持续增长。
为规范农村集体经济组织产权制度改革工作，上海市农委等部门下发了《关于开展村级集体经济股份合作制试点工作意见》《关于本市推进农村集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》，对不同时期产权制度改革的基本形式、主要条件和关键环节作了规定，明确要求改制工作要尊重农民的意愿，规范登记，确保改制工作规范有序。但关于改制后的制度安排，配套政策、管理体制、集体经济成员资格的继承问题等方面都还存在相应的问题。比如，在制度安排方面，如何确立法人地位、究竟走合作制还是公司制的道路、如何设置股权等;在配套政策方面，如改制的税收问题等;在管理体制方面，主管部门是农业部门还是国有资产管理部门、改革企业管理机构的配置等。基于上述问题，在推进集体经济产权制度改革方面，应考虑以下几点：
1.明确治理结构。在国家现有法规尚没有对农村集体资产管理主体法律地位明确的情况下，可参照浙江、江苏的做法。一是通过地方立法，为集体资产的经营管理创设一个法律主体;二是通过出台相应指导意见，指导集体资产股权改革，明晰集体成员产权责任;三是通过建立现代治理结构，使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。
2.明确改制程序。一要通过清产核资、设置股权、量化股份、建章立制，明确改制程序;二要通过加强政府相应机构的指导职能、监督职能，确保改制过程规范、透明，已有矛盾得到化解。
3.出台相应的支持与配套政策。鼓励通过多种形式进行农村集体经济组织产权制度改革，政府的各项政策向促进改革倾斜。一是落实税费扶持政策;二是可对改制进行一定资金及利息激励;三优化金融、工商服务等。二、关于上海城乡统筹发展若干
表象层面问题的思考
城乡统筹发展是一个系统体系，必须整体有序推进。在考察上海城乡统筹发展实践及困境的基础上，从“业”“人”“公”“貌”4个层面，对上海城乡统筹发展的若干表象问题进行思考。
(一)“业”的层面——产业发展
上海作为中国特大型都市，当前耕地面积已不足20万公顷，绝大部分农产品需要外调，但农业却是一个城市不可或缺的一部分，尽管前期上海在农业发展方面进行了较多的政策倾斜与资金支持，但离城乡统筹的产业支撑要求还有一定的距离，一些投入，尤其是设施投入，还随着“摊大饼”式的城镇化的推进不复存在，形成浪费。因此，结合这一现实情况，上海应继续强化都市农业的定位，在保证相应农产品产量，完成国家既定粮食生产任务的同时，重点发挥农业的多功能属性，在农产品生态、质量、品牌、创新方面做文章，并做好农业旅游、农业文化等外延功能的拓展。
1.稳产提质，发挥保供功能。城乡统筹一方面要城市支持农村，工业支持农业，另一方面农业也应充分发挥既有产品供给功能。上海的农业是都市农业的代表，在城乡统筹的发展过程中，要守住农业稳定物价、应急供应的功能，一方面保障上海的食物安全，另一方面也为国家的粮食安全减负。在具体的过程中，应注意以下几点：
(1)守土有责。上海目前耕地面积仅有19.90万公顷，根据全国土地利用总体规划纲要的规定，上海耕地保护目标任务是：到2020年基本农田保护面积不得少于21.87万公顷。可见，建设用地控制，减量化是必然趋势。要改变和遏制以往随着城市化的推进，加之政府土地财政的激励，建设用地快速增加，耕地面积逐年减小的土地利用状况。耕地面积是保证农产品供给，也是保障生态环境的基础。因此，在新一轮城市规划过程中，应确保耕地面积保有量不再下降，除此之外，还应通过村庄整理、建设用地复垦等土地整理措施，尽可能地增加耕地面积。
(2)产能保障。农产品供给的保障一方面来自稳定的耕地面积，另一方面来自耕地的单位产能。近年来，上海粮食单产不断增加，以水稻为例，2013年单产为每亩568.1公斤，连续5年创历史新高。产能的提高主要来自科技的进步、种植条件的改善以及土地地力的改善等。因此，为了保证农产品供应，上海应在提高农业科技进步贡献率的同时，一要保证耕地的可持续性，对土地进行种保结合，防止过度利用，这需要采取稳定耕地承包权等措施;二要有效防范自然灾害，做好自然灾害的预警与防护等;三要加强农田水利建设，确保种植条件。
(3)质量控制。从国家及市级层面看，农产品的数量保证对于社会稳定有着重要的意义;从消费者层面看，应更多地关注农产品的质量安全。当前，上海大部分农产品需要外调，农产品的质量安全控制相对较困难。由于农产品质量安全具有外部性，因此，政府应更多地介入。要继续加强“三品一标”认证，实施可追溯体系等措施，确保农产品质量。进一步确保农产品质量，可以从本地农产品品牌建设人手，以家庭农场、合作社、龙头企业等规模主体为基础，鼓励各主体创建自身本地品牌，提升农产品质量，通过市场的力量激励各主体改善经营行为，政府则出台相应政策，提供生产与销售的对接平台渠道，并进行资金激励。
2.创造条件，实现规模化经营。上海在农业经营方面一直走在全国的前面，家庭农场发展迅速，特别是2007年开始的松江家庭农场模式，已被证明是农业经营较好的组织形式之一。2013年，全国承包耕地流转的面积达到了3.4亿亩，流转比例为26%，而上海耕地流转率已达60%以上，其中：闵行、松江等区已达100%。上海目前已在面上进一步推广松江家庭农场模式，并于2013年9月出台《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》，推进农业适度规模化经营。在进一步促进上海土地流转，推广家庭农场的过程中，还应注重把握：一要充分发挥村集体在土地流转过程中的组织作用。土地流转是从散户流转到大户或专业户手中，为了流转方便，上海一般做法是以村集体为流转中介，这就避免转入户直接和散户交涉，这要求发挥村集体的主观能动性，如果村集体怕麻烦，在流转过程中缺少必要的推动，则流转的成效就会大大降低。二要为流出户提供必要的保障与就业机会。目前，上海在土地流转过程中，给予流出户充分的补贴或收入保障，只有这样，农户才愿意将土地流转出去。相对来说，随着农民收入的增加，制约土地流转意愿的主导因素将是失去土地后的保障和就业机会，特别是就业机会，只有给予农民替代选择，农民土地承包的机会成本获取才能成为现实，才会促使农民提高土地流转的意愿。三要对农场主提供良好的服务支撑。农场主的收益，主要来自农产品出售收益与经营成本之间的差价，由于土地的租借性质，农场主需支付流出户一定的租金，即使土地集中后存在一定的规模收益，弥补生产成本以及土地租金的压力也比较大。因此，政府应加大对家庭农场的扶持：对农户进行培训，提高种植科学性的溢出，加大对农户的有效补贴，降低生产经营成本;提供良好的产前、产中与产后服务，确保农产品价值的顺利实现等。
3.重视科技，提高农业附加值。科技不仅是农业产量的保证，也是农业产值提升的重要途径。当前，上海的农业科技进步贡献率并不高，低于北京，与发达国家相比还有很大的可提升空间。上海19.90万公顷的农田虽然不足以支撑上海市民的消费，但足以支撑农业科研及相关试验。因此，在推进农业科技创新方面，一要确立重点研究领域，力求在农业生物技术、低碳高效农业及农业相关设施设备等领域有所突破;二要优化农业科技创新环境，引导资源有效聚集;三要建立农业科技转化与推广体系，使研究成果能真正落地，转化为现实生产力。
4.探索庄园经济，适度发展有机及旅游农业。对上海市民来说，农业已成为较为稀缺的景观资源与文化资源，随着生活品质的提升，上海市民对农业的诉求也不再仅仅是普通物品的提供。因此，在上海家庭农场发展探索取得一定成效的同时，可在一定程度上探索庄园经济，进一步将农业的食物供给功能与生态休闲功能结合起来。近年来，欧盟等发达国家已在一定程度上存在“去集约化”的倾向，将部分农业回归到田园生态，虽然这一情形不适合人多地少、耕地面积日趋紧张的中国，但对上海来说，农业功能的适度开发，将提高农业的价值。农业庄园是与现代高强度、集约化的农业组织模式相反的一种形态，代表了农业的自然属性，同时也是一种农耕文化。在探索庄园经济的过程中，应把握以下几点：一是性质的确定。由于上海农地的稀缺，庄园的面积不宜过大，且主要以农业种植、养殖为主，附加生态保护功能，不能以庄园名义占用土地挪作他用。二是庄园产品的确定。鼓励庄园发展高效有机农业，提高产品价值;通过景观与科普，带动农业旅游产品的开发。
(二)“公”的层面——设施与服务
公共物品是指具有非竞争性及排他性的物品，公共服务是指民众通过有偿或无偿获得具有一定外部溢出效应的服务。近年来，上海在农村基础设施建设与公共服务方面投入大量的资源，农村的路、桥、水等基础设施得到更新及维护，城乡互通工程进一步推进，教育、医疗等公共服务水平有所上升，“三室一店”工程使农村的生活更加便捷。目前，城市基础设施和公共服务与农村相比还存在很大的差距。行政主导下的相应资源投入模式，使得资源的运营与服务功能发挥效能有待进一步提升，可持续性机制有待进一步完善。总体来看，在基础设施与公共服务的城乡统筹发展方面，应思考如何实现“两增两提”，即：增加投入、增进公平、提升水准、提高可及性。
1.建设城郊快轨，拉进城乡距离。目前，上海中心城区对周边新城，新城对新市镇、中心镇的辐射能力还不强，影响了城乡统筹发展。要改变这一局面，提升上海对新城辐射，带动郊区发展，实现城乡发展一体化，最基础的方略在于交通。当前，从杭州、无锡等地到上海的高铁行程已缩短至1个小时甚至更短，而上海农村居民从郊区到达上海中心城区的时间甚至超过1个小时，利用一般公共交通工具的出行时间更长。因此，统筹城乡发展，必须拉近城乡距离，交通时间缩短了，心理距离也就拉近了。纵观发达国家城乡统筹的做法，加大交通设施建设几乎是共同的经验。1980年代初，韩国向交通和通信基础设施进行了大规模投资后，以前集中在3个最大城市的工业分散至多个较小的城市和内陆地区(世界银行和国务院发展研究中心，2013)。为此建议：一是上海在新一轮城市规划过程中，考虑城郊快轨的建设。尽管上海近年来加大路网建设，但城乡的出行时间成本仍然较高。虽然地铁可以大大方便城市出行，但对于地处郊区的城镇或乡村，地铁的运营成本较高，更重要的是，运行的速度很难提升。二是考虑建设城郊快轨，实现区域内高铁化运营，并考虑客货兼运，使每个郊区新城能在半小时甚至更短的时间之内到达中心城区。这样中心城区对郊区的辐射能力将大大提高，企业更有意愿向城郊转移，人口也更愿意生活在郊区。
2.建养结合，提升设施服务水平。当前，上海在大力推进乡村整治，并借鉴周边城市的做法，努力让乡村更像乡村。但在乡村整治的过程中，不但要注重乡村的面貌，改善乡村的路桥等硬件设施，也要注重乡村的水、厕等民生项目;既要注重硬件设施的前期建设，更要注重设施建成后的运营与功能发挥。一要制定基础设施的投资与养护机制。改变过去单个项目投资的做法，建立乡村基础设施评价体系，并进行动态评估，一旦评估结果低于标准，便要进行投入建设。而在各类设施的养护过程中，可以确立谁受益谁养护的原则，调动农村集体在基础设施养护过程中的主动性，但政府在养护经费方面应根据实际情况给予相应的配套支持。二要提高管理人员的职业水准。以农村的“三室一店”为例，目前的管理人员缺乏必要的专业技能，应建立对设施运营人员的入门与动态培训机制，提高管养水平。三要通过教育宣传，提高广大农村居民对农村基础设施的认知了解，发挥基础设施的基础功效。
3.促进公平，增配教育与医疗资源。近年来，上海在教育、医疗资源配置方面更多地向郊区、向农村地区倾斜，郊区各类学校及医疗机构都有所增长，但城乡之间的差距依然明显。郊区常住人口占全市的70%，区域面积占96%，但医院床位数只占45%，全市39家三级医院，只有9家在郊区县布点。郊区医疗、卫生队伍技术水平明显低于市区，中心城区与郊区医务人员双向流动机制有待健全。市区教育卫生经费大大高于郊区。因此，统筹城乡教育与医疗资源的重点依然在于加大对农村地区的资源配置。一是加大机构数量的配置。未来上海将按照常住人口配置公共资源，但基于公平考虑，由于乡村人口密度小，居住不集中，即使是完全按人口比例配置，乡村居民对相应资源的可得性也不及城市居民。因此，还应在数量上加大对学校、医疗机构的配置力度，并提高在相应设备、器材采购方面的资助。二是提高教育与医疗资源的品质。教育质量在于教师，医疗质量在于医生，硬件资源往往可能通过加大投资短时间实现数量的均衡，但教育与医疗质量的提升必须注重对乡村教师与医生的培养，通过内培外引，制定相应激励政策，使高水平的教师、医生能留得住、用得上。三是加强城乡教育、医疗之间的合作，促进资源流动。上海市区的教育、医疗资源非常丰富，可以进一步探索教育、医疗资源交流与下乡的形式，使城区资源价值外溢。
4.丰富文体活动，适应乡村新需求。城乡统筹发展，不仅是规划上的统筹、经济上的统筹，也是文化上的统筹。近年来，随着居民生活水平的提升，农村居民的诉求也出现新的变化，对生活品质也有新的要求。随着社会的发展，上海郊区也出现了一些新情况，如农村人口的老龄化问题越来越突出，老年人的相应需求也有所增加。生活在城镇里的居民，退休之后或将选择农村作为养老之处，在一定程度上也增加了为老年人服务的需求。国家统计局上海调查总队2013年对上海60岁以上老年群体开展的专项调查显示：农村老人54.3%为空巢家庭，比重比城镇老人高出4.8个百分点。其中，农村老两口家庭比重(48.1%)高于城镇6.7个百分点。在与子女分开居住的老年群体中，85.1%的独居老人一个月以内能与子女见面，比重低于老两口家庭8.1个百分点。另有7.7%的独居老人平均一年及以上才能与子女见一次面，他们绝大部分时间一个人生活，心灵比较孤单。因此，老年群体对目前市场中的“老年心理咨询”表现出一定的需求，19.9%的老人表示“很需要”。对社区医疗服务的需求度较高，65.4%的受访者表示很需要社区提供“体检、养生知识普及和保健服务”;61.6%的受访者很需要“家庭病床、急诊联络、上门诊疗等服务”;57.2%的受访者很需要“家庭医生”的相关服务。因此，农村的公共服务提升，应在加强传统服务的基础上，注重研究应对新问题、新需求：除了生活关怀，心理关爱亟待加强。
(三)“人”的层面——农民自身的发展
城乡统筹发展的本质在于最终实现人的平等，即平等的社会服务享有权，平等的利益诉求权，平等的发展权等。对于城乡统筹中人的发展来说，重点与难点在于农村居民的提升与发展。总体来看，农民的最终出路有两条：一是职业农民;二是转移成为市民。这两条路是否能顺利走通的关键，一是依靠社会保障对发展风险进行分担;二是依靠自身能力素质的提升。为此，必须思考郊区农民的职业定位、素质提升和社会保障等问题。
1.职业定位。上海目前生活在农村的户籍人口约300万，其中具有农业户籍的人口为150多万，参与务农的人口大约有40多万。上海目前的实际耕地面积不足300万亩，如果按照劳均50亩的适度经营规模计算，上海务农人员仅需6万多人。因此，若达到适度规模化经营，依靠农业产出维持农业人员的收入，还有绝大部分的农民需要转出。目前，上海城乡统筹发展过程中的最大任务之一：依然是实现农业人口的转移，进一步推进城镇化，引导农村居民落户小城镇，并实现非农就业。同时，上海又需要一部农村居民发展成为职业农民，将农业真正作为主业。因此，城乡统筹发展过程中，应创造条件，逐步实现农业人员分流定位，促进大部分农民转移就业，而将一部分有能力与意愿的农民稳定在农业经营领域。
2.素质提升。当前，制约城乡收入差距的原因，除了制度层面的因素外，最重要原因在于人的本身。由于受到各种条件的制约，统计显示，农民居民的受教育年限要低于城市居民;另外，农民居民的职业技能，对经济机会的把握能力也弱于城市居民。因此，上海在统筹城乡发展时，除了要进行基础设施投资与公共服务提升外，还应该从人的能力素质提升视角出发，变被动的资源供给型农村发展模式，为主动的内生诉求型农村发展模式。一要提升教育水平。研究表明，教育与收入正相关，美国农民的平均受教育年限已达到12年，与之相比，上海还存在一定的差距。另外，只有具备了一定的教育水平，农村富足劳动力才能更顺利地实现再就业，进行有效转移，务农人员也才能成为现代职业农民。二要加大对农民的职业技能培训。随着上海农业规模化、现代化的推进，对农民的农业技能也提出了新的要求，上海对农民的职业培训工作，要避免将农民的培训形式化，应针对不同种植农户的具体需求进行指导培训。另外，除加强种植技能的培训外，还要提升农民适应市场的能力。三要激发农民创业精神，营造良好的个人发展社会氛围。随着社会保障体系的全覆盖、土地流转收益的增加，加之就业环境影响，上海郊区农村部分农户在生活得以保障的条件下习惯了依靠政策收益的生活，相对浙江等周边地区的居民，缺少创业的勇气与热情。创新创业是社会发展的引擎，也是个人发展与提升的必要手段，创业精神的缺失影响了上海农村发展的内生动力，也使城乡收入差距拉大。韩国在进行新农村建设过程中，便通过各种手段，激发农民的主观能动性，一方面使农民自发投入到当地社区建设中，另一方面鼓励农民创业增收。因此，上海也应出台相应激励政策，加大对农民的创业支持，并进行广泛的社会宣传与教育，激发农民发展的内在主动性。
3.社会保障。社会保障是化解人的发展过程中风险承担与损失的手段，是社会资助体系的重要组成部分。只有给予农民充分的保障托底，农民才有热情与勇气实现变革，离开土地谋求发展。上海在推进城乡统筹发展过程中，建立了多层次的社会保障体系，如农保、镇保、低保以及新农合等，但由于城乡居民在各类保障中，标准存在一定的差距，导致农民的收入在政策层面就低于城市居民。2014年5月，上海进一步落实城乡发展一体化政策，正式实施《上海市城乡居民基本养老保险办法》，将市域范围内的城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险并轨实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，由个人缴费、集体补助、政府补贴构成城乡居民养老保险基金。城乡居民在基本养老保险层面实现了统一。但养老保险的城乡一体化并没有完全实现上海城乡保障体系的合理公平。为进一步缩小城乡差距，为农民的发展提升更大的支撑，还应进一步探索完善保障制度。
(四)“貌”的层面——生态与文化
统筹城乡发展，在实现城市支持农村、工业反哺农业的同时，农业、农村也应从自身功能层面进一步发挥其在促进社会可持续发展中的作用。可持续发展是城乡统筹发展中的硬约束，特别是作为人口高度密集的上海，对环境的承载力提出了要求。乡村对于都市，农业对于工业，不仅仅是空间与物质上的支撑，还在平衡生态环境、传承人类文明文化方面起到了不可替代的作用。但随着经济活动的深入，农业也已成为重要碳排放源，乡村的景观受到严重的破坏，上海目前已进入经济转型升级阶段，应思考如何加大对生态环境的治理力度，注重乡村文明文化的传承等问题。
1.加大治理，提高环境质量。从生态环境层面看，城乡居民对环境越来越关注，生态与环境的可持续发展已经成为经济社会发展的重要约束条件。对此，上海应进一步采取措施，改善城乡人居环境。一要加大环境保障的投入力度。上海虽然在环境投入方面逐年递增，但其支出占GDP的比重却在下降，而上海民众对环境的总体满意度还不高。因此，应进一步建立相应的环保投入机制。二要发展低碳农业。2014年3月粮农组织发布的报告显示，农业、林业和渔业的碳排放量在过去50年里几乎翻了一番，如果不加大减排力度，到2050年或将再增加30%。另外，粮农组织一份提交农业委员会会议的报告指出，农业的环境可持续性已不再是一种备选方案，而已成为一种必需。报告认为，农业在环境治理中应发挥核心作用。[①]因此，一方面应减少农业自身的碳排放;另一方面应保护既有农业，发挥农业的生态功能。可通过相应补贴，减少化学物品的投入;通过加大监管，减少农业秸秆的焚烧等。
2.注重文化，恢复乡村景观。农业不仅是一种产业，还是一种文化，农村不仅是一个地区，还是一种生活。上海在城乡统筹发展过程中，一要注重农村文化保护与传承。加强对历史悠久的农村村落进行保护，并在一定的程度上恢复乡村景观。可以对农村主要文化及传统进行进一步梳理，对农村建筑、景观进行进一步的排查，制订相应保护号恢复措施。二要充分发挥农村文化的市场价值。通过引入市场机制促进农村文化活动的传承与保护。目前，上海郊区农村的传统景观已受到较大的破坏，很多植被也已改变。而欧盟发达国家的乡村，一般位于绿树环绕之中，整洁优美，恬静适宜;上海在乡村形态保护方面，可以在一定程度予以借鉴，增加农村地区的林木覆盖率，在一定程度上恢复乡村景观。
三、关于上海城乡统筹发展难点问题的若干思考
城乡统筹发展，关键在于提高农民收入，缩小城乡收入差距。而农民收入的增长，不仅是平均水平的增长，更要求全体农民整体收入的提升。事实上，近年来，市委、市政府一直非常关心农村低收入群体问题，采取了很多措施，取得了很大成效。但就相对收入和地区贫困群体而言，农村低收入群体的状况并未得到根本改变。
(一)郊区农村地区收入不平衡
当前，上海居民收入的差距不仅表现在城乡层面，农村居民内部的收入差距也比较大。一方面各区县之间的农民收入差距明显，另一方面高收入农民与低收入农民之间差距过大。
1.区域差距。2012年，闵行区农民家庭人均收入达22532元;而崇明县农民家庭人均收入仅为12124元，相差1万多元。总体来看，近郊的闵行、宝山等地区的农民收入水平较高，而远郊的金山、崇明等地区的农民收入水平相对较低(见表1)。而从收入差距的细分项目来看，与收入相对较高的三区(闵行、宝山、奉贤区)相比，崇明、金山与青浦地区农民的收入差距主要来自工资性收入、财产性收入与转移性收入相对较低(见表2)。
2.不同贫富类型农户的收入差距。2012年上海高收入农户家庭人均收入已达29180元，而低收入仅为7707元，相差了3.78倍。低收入户仅为平均水平的44.30%。从平均收入的比较看，无论是低收入者还是高收入者，工资性收入是造成差距的重要原因(见表3)。
(二)农村低收入群体的主要特征
宏观统计数据虽可在一定程度上对上海低收入农户状况有一个总体把握，但若要了解低收入群体的具体情况，提出有针对性的帮扶政策，还需进行细致的微观调查。[②]
1.低收入群体的空间分布。通过对上海经济薄弱村与上海农村低保人数分布的摸排可以看出，上海农村低收入群体主要集中在远郊地区。崇明、奉贤和金山3个区县的经济薄弱村个数占全市经济薄弱村个数的比重达86.7%。
2.低收入农户的个体特征。样本农户户主平均年龄63.35岁，其中40岁以下的仅为50人，而60岁以上的却达446人，占总样本的55.47%。样本农户户主不识字或识字很少的占29.14%，小学文化程度的占34.87%，初中文化程度的占30.76%，初中以上的仅占5。23%。样本农户中，低收入群体户均2.3人。样本低收入农户成员中，患有慢性疾病的占42.92%，其中患重病的占22.19%，患病户主占总样本的53.83%。
3.样本农户的收入状况。样本农户家庭人均收入为6201。57元，收入水平较低。而在对问题“以您全家目前的经济状况，维持生活的情况如何?”的回答中，45.38%的农户选择“收支基本平衡”，34.63%的农户认为“难以维持”，选择“略有节余”的仅占7.63%。可见，上海低收入农户群体的生活面临较大的压力。
4.低收入群体的就业状况。在调查样本农户中，共有1716名16岁以上非在校生，其中：未就业的占64.92%，以农业为主的占9.21%，外出打工或经营的占21.68%，选择“其他”的为4.20%。对于农户未能外出打工或经营的最主要原因，34.49%选择了“丧失劳动力”，选择“身体不适”的为21.55%，选择“很难找到合适工作”的占到了11.46%。可见，上海低收入农户大部分就业不充分，而导致就业不充分的最主要原因在于其身体禀赋条件较差。
5.低收入农户的困难原因与诉求。在对问题“您认为导致您目前家庭生活困难的主要原因是什么?”的回答中(按重要性程度选三项)，“重病、残疾”成为多数农户的首选，其次为“劳动力少”，选择“就业困难”“教育负担重”的农户也占了一定的比例(见表4)。对于问题“您家庭最希望得到政府提供的帮助是什么”，大部分农户以“生活困难救助”“医疗费补助”作为首选(见表5)。可见，因病致贫还是导致上海农户贫困的主要原因之一，农户迫切希望得到政府的救助。
(三)对重点帮扶农村低收入群体的思考
从统计结果可以看出，上海农村低收入群体收入水平较低，生活面临较大压力，亟待帮扶。但低收入群体又不同于一般农户，有着特殊的特征与需求。基于上海低收入农户的特征及诉求，可考虑从以下方面对困难农户进行帮助，促进城乡统筹发展：
1.为远郊农户创造更多的就业机会。远郊地区，特别是崇明县农户，由于缺乏充足的就业机会，导致工资性收入较其他地方有较大差距。因此，解决远郊农户收入问题，最主要的途径应落脚到探索增加农民的就业上。以崇明为例，可以立足区域优势，重点发展旅游、养老等产业，带动农民就业。另外，由于低收入农户自身学历能力水平较低，单纯依赖市场就业，吸纳的难度较大。因此，可考虑开发一些公益性就业岗位，促进低收入农户就业增收。
2.加大对低收入农户的转移支付。从微观调查结果可以看出，上海低收入农户户主年龄偏大，自身劳动禀赋缺失，单纯依靠个体能力脱贫的难度较大。因此，可考虑加大对该部分群体的转移支付，提高其保障性收入。一方面应加快推进城乡低保救助标准的统一，提高低收入农户补助标准;另一方面要加大市级财政对农村低保救助资金的支持力度，降低远郊区县的财政压力。
3.提高低收入农户的医疗补助。疾病是导致上海农村低收入群体生活困难的主要原因，困难农户迫切希望政府进行医疗费补助。目前大病、重病医疗费用项目中，有很多高额药品和器具无法纳入报销和救助范围，上海农村医疗报销的比例，相对周边城市还存在一定的差距，农村因病致贫的现实还比较严重。因此，可考虑进一步探索提高对低收入农户的医疗救助政策。
4.增强农村低收入群体的自救能力。在低收入群体中，除部分农户因年老或疾病劳动能力较弱外，还有部分农户自身缺少技能、需要照顾家庭成员，甚至缺少外出就业的积极性等。因此，针对该部分群体，可考虑通过实施免费培训，提高其就业能力;通过引入社会化服务，解放其家庭时间绑定;通过思想教育，使其具有自救的动力等，以增强低收入农户的自我发展能力。
[①]联合国粮农组织.http：//www.fa0.or9/a9/zh/magazine/0704spl.htm。
[②]数据来源：根据2013年国家统计局上海调查总队采用两阶段分层等距概率抽样方法，对上海低收入农户进行了专题调查，共计获得804个调查样本进行分析。