国内城市推进城乡统筹发展比较及启示时间： 2015-10-07信息来源：赵宇刚 沈杰 王果 作者：wl_admin 责编：
内容摘要：十六大以来，国家高度重视城乡统筹发展，连续出台中央1号文件支持农村发展。其中提到要以统筹城乡的科学发展观为主线，逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制，全面推进城乡统筹发展，让广大农民共享改革发展成果。本文主要通过对苏州、嘉兴、天津、莱芜、成都等国内城乡统筹发展模式的梳理，总结了不同模式下推进城乡统筹的主要经验和做法，尤其是对东部发达地区城乡统筹发展情况进行了深入分析，并提出相应的发展思路。
关键词：城乡统筹 比较 启示
十六大以来，国家高度重视城乡统筹发展，连续每年出台中央1号文件支持农村发展，主要思路是以全面建设小康社会为目标，以统筹城乡的科学发展观为主线，以“多子、少取、放活”为手段，以社会主义新农村建设为契机，坚持公共财政向农村倾斜、公共服务向农村覆盖，逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制，全面推进城乡统筹发展，让广大农民共享改革发展成果。2008年，十七届三中全会明确提出把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，在统筹城乡改革上取得重大突破，为农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。在中央整体部署下，各地加快制定实施城乡统筹发展战略。总体来看，主要围绕城市化和工业化的不同阶段、关系、特点而展开。
一、国内城市推动城乡统筹发展的主要模式
2007年成都被批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在此前后，苏州、嘉兴、莱芜等地作为省级试点也积极开展城乡统筹综合配套改革。这些地区结合自身特点，先行先试、创新改革，在城市化和工业化推进中，形成各具特色的城乡统筹推进模式，积累了很多好的做法和经验。具体来说主要有以下几种模式：
1、苏州模式：联动城市化模式
这一模式的形成是基于城市和农村地区经济发展处于相对发达的阶段，其特征是城市资源加速向农村地区集中，农村相对落后的形态面貌得到迅速改善，并推动城市整体功能提升。通过20世纪80年代初全面实行家庭承包制、90年代中期以后全面实施乡镇企业产权制度改革、进入新世纪以后全面推进农村“三大合作”改革，苏州农村经济实力得到长足发展，城乡居民收入差异较小，城乡之间基础设施基本对接，生产要素流通渠道畅通，城乡管理服务较为均衡。苏州城市发展处于工业化后期和城市化加速的关键时期，农村相对落后的面貌影响城市的整体形态和功能，因此这一轮城乡一体化发展的重点在农村，目的是富民，关键靠改革。其推进的思路着重于农村发展，着重于加速农村城市化的步伐，提出进一步推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播。苏州的城乡一体化推进过程中，尽管把土地问题也放在突出位置，提出“三置换、三集中”的思路，但相较其他地区，对于集体经济这一方面尤为重视，而土地置换更多的是作为城市化过程中的一个环节，而并不是作为支持农村发展的核心关键。
2、嘉兴模式：城市化、工业化融合的发展模式
这一模式的形成是基于城市和农村地区处于加速发展，城乡差距加速拉大的阶段，其特征是以土地制度改革为突破，以农民适度市民化为抓手，营造农村城市化、工业化融合发展的良好环境，在为城市发展提供土地、资金的同时，推动城市资源向农村布局，形成城市与农村加快发展的良好态势。与苏州不同，嘉兴发展进入到城市化、工业化加速推进的阶段，城市对于农村土地资源的需求增大，城乡关系趋紧的态势明显。在这个过程中，一方面城市发展的压力重，资源需求大，难以类比苏州可以通过城市资源向农村地区大规模的输入，或者利用相对发达的农村集体经济，实现农村资产的资本化，形成自我造血机制;另一方面，城市加速扩张，农民利益诉求不断增大，与城乡差距逐步拉大的矛盾凸显。嘉兴在推动城乡统筹发展中先期遇到了其他地区尚未遇到或者不突出的体制机制障碍，因此，嘉兴就着重围绕土地制度展开，通过“两分两换”解决了城市发展的土地资源问题，也解决了农民生活、生产方式的转换，以及农民公共权益的提升，从这个意义上分析，嘉兴一改(土改)带九改的重大举措的提出，也是基于其城乡统筹阶段特点的考虑。
3、天津模式：快速城市化模式
这一模式的形成是基于城市加速扩张带动近郊农村快速城市化的阶段，其特征是以土地制度改革中的宅基地换房为突破，以示范小城镇建设为抓手，农村地区在为城市发展提供土地的同时，农村工业园区、农业产业园区和农民居住社区联动发展，实现了城市与农村蓬勃发展的良性互动。天津全市常住人口为1115万人，市域面积11760.26平方公里，中心城区334平方公里，比上海还小，总体发展阶段处于工业化后期向后工业化转变阶段。白天津滨海新区开发开放纳入国家总体发展战略布局之后，国家政策的倾斜和重点项目的落户，以及与北京等地交通便捷度不断提高，使得天津的发展日新月异，中心城区如此狭小的发展空间不足以支撑城市化加速发展的步伐，因而近郊地区如东丽区的华明镇，依托其连接天津市区与滨海新区、国际机场、首都北京以及东北三省的重要枢纽位置，成为天津城乡统筹发展的排头兵。华明镇主要从三个方面来进行探索：一是做好顶层设计，通过宅基地换房办法，有效破解土地和资金的平衡问题。二是实施三区联动，建设产业园区，就地就近转移就业。三是探索“三改一化”，实现完全意义上的城乡一体化。
4、莱芜模式：主动城市化模式
这一模式的形成是基于城市和农村发展处于相对较低水平的阶段，其特征是农村地区加速引入产业资源，通过工业化带动，实现快速城镇化，成为城市经济发展和规模提升的重要组成部分。与苏州、嘉兴等发达地区不同，与成都、重庆等大城市也不同，莱芜作为一个面积2200多平方公里，人口120多万的中等城市，其发展正处于工业化加速推进、经济腾飞初期的阶段，城乡差异相对较小，城市对城乡统筹发展的推动力十分有限。因此，莱芜模式的特点在于提供一种解决方式，即在工业化加速推进过程中如何让农村分享城市发展的成果，而过去农村常常沦为工业化的牺牲品。因此，莱芜模式是城乡关系还处于相对平稳状态下的融合发展模式，也是一种在不改变农村形态、农民状态下的农村经济城市化的模式，并不突出农民的宅基地置换或农民集中居住等，核心是优化农村发展环境，突出产业基地布局，把未来发展的重心放在了农村地区，这是与其它地区不同的关键点。
5、成都模式：自主城镇化模式
这一模式的形成是基于城市和农村地区相对分离，农村自主发展需求迫切的阶段，其特征是在发挥城市全面统筹作用的同时，合理下放发展权限，为农村地区的加速城镇化发展提供良好的环境。与苏州、嘉兴等发达地区城市不同，成都作为西部落后地区的中心城市，城市规模相对于农村地区来说比较小，其统筹城乡发展更加注重通过城镇体系的建立来构建城乡统筹的整体布局规划。因此，成都提出了全域成都的概念，同时也积极利用国家城乡统筹配套改革试点的契机，着力突破规划、土地等关键政策，为下辖节点城市的发展创造有利的发展环境。成都的城乡统筹突出的六个字：全域、自主、全面，其城乡统筹的落脚点是农村的就地城镇化，从这个意义上看，成都城乡统筹未来的主要成果是新兴节点城市的加速崛起。
二、国内城市推进城乡统筹发展的主要做法
通过对各地城乡统筹发展模式的比较分析，我们概括当前城乡统筹发展的重要特征：一是城乡统筹推动的主动力仍然来自于城市。由于目前行政区的划分都是城市带农村的模式，行政资源、经济资源、社会事业资源都集聚在城市。二是城乡统筹的出发点是聚焦农村民生改善。各地提出城乡社会事业一体化、农民生活适度市民化、城乡基本公共服务均等化的思路，目的在于改善农民生活。三是城乡统筹的突破口是推动要素市场化。农村发展一方面依靠城市资源的转移，另一方面要让农村具备自我发展的能力，各地都把推动农村发展的突破口放在城乡要素的自由流动，使农村分享城市发展的成果，重点是土地制度改革、集体经济制度改革。其主要经验是：
1、坚持科学规划先行，实施城乡一体的规划体系
从目前国内统筹城乡综合配套改革试点城市的做法来看，都把科学规划作为推进的基础和龙头，立足“城乡全覆盖”，把城市和农村作为一个整体来规划，制定相应的城乡总体发展规划。如重庆市的九龙坡区在统筹城乡过程中实施了土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划、环境保护规划“四规叠合”的编制工作，并与重庆市城市总体规划进行对接。通过构建城乡一体的规划体系，统筹了城乡空间发展布局，有效打破部门分割和城乡分割，为顺利推进城乡统筹的各项工作奠定了基础。因此，开展城乡统筹综合配套改革要坚持规划先行，力争形成城乡一体、高度衔接的规划体系，以规划统领城乡发展全局。
2、围绕土地制度改革。推进土地要素配置市场化
土地是农村最为重要的生产要素，各地在统筹城乡发展的探索过程中都重点针对创新土地管理、利用制度进行多方位的探索。在坚持国家基本土地制度的基础上，无论是嘉兴的“两分两换”，还是莱芜的“两股两建”以及苏州的“土地股份合作”，其核心思想就是通过推动土地要素的充分流转，实现农村土地要素资源的市场化配置，进而提高农业生产效率、增加农民收入、改善农民生活。在实施土地流转当中，重庆市成立了农村土地交易所，推出了地票交易制度;成都市致力于建立现代农村产权制度，充分利用城乡建设用地增减挂钩试点，为城市的发展赢得了更大空间;苏州市积极开展农村集体资产的确权颁证，通过土地的股份合作，实现土地流转。总体而言，土地制度创新是统筹城乡发展的关键环节，通过打造土地交易流转平台，市场化土地资源配置将有利于土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集中，发展适度规模经营，提高农业现代化水平。
3、实施“三个集中”，推进“三化联动”发展
推进“土地向规模经营集中、工业向周区集中、人口向城镇集中”是开展城乡统筹行之有效的办法，各试点地区都把实施“三个集中”作为统筹城乡发展的基本思路，坚持“三个集中”，实现了工业化、城镇化和农业现代化的“三化联动”发展。通过盘活农村土地，实施集中经营，转变农业生产方式，提高了农业效率，节约了农村劳动力;工业化发展为吸纳农村富余劳动力提供了条件，同时带动城镇和二三产业发展;农村人口的集聚，有利于新城和新型社区的发展。因此，在统筹城乡过程中，要进一步坚持“三个集中”发展方向，实施集中发展战略，全面带动区域工业化、城镇化、农业现代化发展，实现城乡协调发展。
4、立足城乡共同繁荣，推进城乡各领域一体发展
实施城乡统筹是破解城乡“二元”结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化发展的必然要求。开展统筹城乡综合配套改革试点的地区根据自身发展阶段、发展实际都提出了城乡一体发展的“一揽子”安排。如成都市和莱芜市分别提出了统筹城乡的“六个一体化”，苏州市也实施统筹城乡的“四个对接”。从这些目标任务中，可以看出各地实施城乡一体化着重聚焦在：优化农村地区基础设施等发展环境，改善农村生活、生产条件;提高农民社会保障水平，使农民享受到与城市一致的基本公共服务;加强农村的社会事业发展，合理配置社会事业资源，改变农村社会事业发展落后的局面等。可以看出，城乡一体化发展实质上体现了城乡公共服务均等化、基础设施同城化、社会事业均衡化的运行思路。
5、加强改革推进落实。建立完善的推进保障体系
推进统筹城乡综合配套改革工作，重在落实，要建立起包括组织领导、资金投入、政策支持等在内的完善的推进保障体系。各试点地区在落实城乡统筹发展规划的过程中，都成立了由主要领导挂帅的推进组织机构，全面指导、协调城乡统筹工作的开展，如在国家批准重庆为试验区后，重庆市迅即成立了市、区县两级统筹城乡综合配套改革领导小组及工作机构。加大政府投入是统筹城乡发展的重要推力，试点地区均加大对农村地区基础设施、公共服务的资金投入，建立财政支农稳定增长机制，如成都2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，是2002年的27倍。出台相关支持城乡统筹的政策，破解制约城乡一体化发展的各项体制机制，如兰州市在推进统筹城乡综合配套改革过程中，出台了12个相配套的实施意见和管理办法，加快了试点工作的开展。
三、东部发达地区城乡统筹发展情况分析
地区发展基础、阶段和结构的差异对于城乡统筹路径的选择有着决定性的影响。从全国来看，东部发达地区在城乡统筹方面走在前列，代表着未来突破的方向，对于上海开展城乡统筹发展具有更大的借鉴意义。我们分析比较苏州、嘉兴和天津在推进城乡统筹方面的经验和教训，形成以下几方面的认识：
东部发达地区经济发展水平高，城市化推进速度快，为城乡统筹发展提供了必要的物质基础，但同时也带来三个方面的突出问题：
一是土地政策。受到国家政策的限制，农村建设用地禁止入市、宅基地置换率低、用地指标控制严格等因素影响，城市扩张带来的农村土地升值效应无法及时转为城乡统筹的动力，在一定程度上造成了城乡土地资源的利用瓶颈，影响了城市化的进程，也导致了农村发展缺少必要的土地资本，城乡土地关系趋于紧张。
二是资金短缺。利用土地制度改革，推进农民集中居住，改变农村生产生活方式是目前东部发达地区统筹城乡发展的核心举措。但由于受到项目运作周期长(建新拆旧周期一般都在2到3年)、信贷紧缩、房地产调控以及搬迁成本持续上升(嘉兴户均迁移成本60-80万、苏州100万-120万)等因素影响，地方政府在推进集中居住方面面临的资金平衡压力不断加大，阻碍了城乡统筹的发展。
三是体制制约。东部发达地区的农村积极推进新市镇、新社区的建设，农村的发展水平不断提高，导致城乡管理体制不对接、城镇自主发展权限少等问题日益突出，“强镇扩权”等传统基层改革已经不能满足农村发展的实际需求，苏州提出要积极推进“政经分离”，加快发展现代化小城市，嘉兴提出要加快城市管理向农村社区延伸，制度创新面临紧迫要求。
根据自身发展的特点，在推进策略上形成了一系列行之有效的做法，概括如下：
1、以点带面。考虑到城乡统筹涉及的面非常广泛，嘉兴、苏州、天津等地在推进城乡统筹过程中都采取“以点带面”的策略，确定改革重点，将相关改革纳入形成一整套的实施方案，取得了很好的效果。嘉兴主要围绕的是土地使用制度改革，推动农村集中居住，其他包括社会保障、城市管理、产业发展等相关改革都配套于农村集中居住的需求，改革路径十分清晰。苏州主要围绕的是农村集体经济制度改革，土地、产业、规划等其他方面的改革方向都要适应于农村集体经济的壮大和农民富裕程度的提高。天津华明镇主要围绕的是农村城市化，通过引入城市资源，将农村改造成为具有城市特征的生产、生活区域。
2、先搬后变。为减少推进农村集中居住的成本支出，最大限度保护农民利益，一些地区以搬迁取代拆迁，不改变农民身份，不剥夺农村承包地。嘉兴在推进“三个集中”过程中，采取宅基地和承包地相分离的形式，让农民先搬离农村散居地，实现集中居住，未来逐步解决农民的身份转换。苏州在实现农民进城上楼，并与城市居民享有公共服务均等化的同时，仍让其保留农民身份，确保其还享有农村集体经济收益的分红权，使农民相对于城市居民多出一块收益。
3、由近及远。东部发达地区城市的加速扩张为近郊农村地区率先实现城乡统筹提供了有利条件，这主要考虑到一方面近郊区位优势突出，经济发展潜力释放较快，土地增值效应明显，另一方面，城乡规划和基础设施对接相对便利。嘉兴在南湖区七星镇率先开展了大型农村集中居住区的建设，取得显著成效。苏州选择在市区所辖范围逐步推进城乡一体。天津华明镇也是利用近郊优势加快推进农村城市化。
4、村产镇管。农村集体经济的发展要摆脱传统的“村村冒烟”的落后经营方式，要通过资本化、市场化的手段，推进农村集体资产集中运营。苏州在做大做强农村集体经济的过程中，注重发挥镇一级的统筹作用，在完成股份化改制后，成立镇级的投资运营公司集中管理村级集体资产。
5、经社分离。为加快提升农村社会管理和公共服务水平，嘉兴、苏州等地采取农村经济组织和社会管理组织相分离的模式，在保留村机构的经济职能的同时，剥离社会管理和公共服务职能，由城市社区组织取代，实现城市管理模式向农村社区的延伸。苏州、嘉兴等集中居住社区都成立了高标准的社区服务一门式管理服务中心。
四、东部发达地区深化城乡统筹发展的思路及借鉴
尽管嘉兴、苏州、天津等地具有自身发展特点，但作为东部发达地区推进城乡统筹的典型代表，其体现了下一轮城乡统筹推进路径的基本趋势和方向，形成以下基本思路：
1、坚持集约化战略，更加注重后发优势。东部发达地区的农村由于受到土地、成本等因素的影响，已经难以走中西部地区粗放式发展的道路，必须坚持集约化战略。在规划布局上，通过集中居住，节约更多土地，用于生产经营，为农村持续发展提供基础条件，在产业布局上，结合城市发展的总体战略，着力布局高端产业，与中心城区的产业能级拉平，形成以互补关系为主，梯度转移为辅的基本格局。
2、坚持均等化战略，更加注重民生改善。统筹城乡发展的根本目的是改善农村相对落后的面貌和生活方式。从东部发达地区农村发展来看，在经济上已经基本摆脱对农业的依赖，嘉兴农业人口仅占全部总人口的6%，未来的农民二代绝大多数不再从事传统农业，但是仍有90%的农民散居在17017个自然村，农村落后的生活方式已经成为城乡统筹迫切需要解决的问题。因此，东部发达地区推进城乡统筹要加大城市对农村的投入，把重心放在提升农村基本公共服务水平，加快改善农村落后面貌上来。
3、坚持生态化战略，更加注重环境保护。城乡功能的差异始终存在，作为东部发达地区的农村不能一味走工业化、城市化的道路，而是要发挥在自然生态方面的优势，注重生态保护和环境建设，在城市功能上也应与中心城区形成互补，而不是城市淘汰功能的承接地。
影响一个地区选择不同城乡统筹发展模式的因素有多方面，其中发展阶段差异、城乡强弱关系、城乡空间距离相对比较突出，综合这三方面的因素，上海市要形成符合自身特点，体现试点突破的模式主要基于以下几点考虑：
第一，上海“城强乡弱”的总体格局要求加速对农村发展的补位，加大城市对农村发展的支持力度。上海“大城市、小农村”的特点非常明显，城市地区处于绝对强势地位，因此必须充分发挥城市对农村的辐射带动作用，加大全市范围内的统筹力度，促进市级资源向农村地区布局，逐步改变全域农村地区相对落后的面貌。要进一步加大公共资源和财政收入向郊区农村的倾斜力度，促进资金、人才、项目等资源要素向郊区、向农村集聚，同时进一步减轻农民负担，减少对郊区农村发展的不正当占用。
第二，上海各郊县的不同发展特点要求城乡统筹重在“放活”，充分发挥基层政府的主观能动性，赋予基层政府更大的发展自主权。上海各郊县的发展基础和特点不尽相同，所处工业化和城市化的阶段不同，农村的经济实力不同，距离市区的远近也不同，站在全市范围的角度上看，不可能有一个统一的统筹模式。因此要坚持因地制宜、分类指导的原则，充分发挥基层主观能动性，按照有利于增强郊县发展灵活性和积极性的要求，创新郊县农村管理体制，打破限制郊区发展的各种瓶颈，进一步明确与区县、乡镇各级基层政府事权相匹配的财权和审批权，赋予基层更大的发展自主权。
第三，城乡统筹工作的复杂性要求上海突出改革重点和关键环节，集中有限资源优先解决农民的基本生活保障问题。城乡统筹涉及面广，利益关系错综复杂，各领域均衡发力的方式不可取，因而要分清轻重缓急，切实关注和解决农民最关心、最直接、最迫切的问题。当前形势下，要牢固树立以人为本的根本宗旨，认真落实关于农民的各项政策，集中有限资源，优先解决农民的基本生活保障问题，使城乡居民在社会保障、社会事业、社会服务、社会福利等基本公共服务方面享有平等权利。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立