新型城镇化的金融支持体系创新时间： 2017-02-25信息来源：凌海波　作者：hjr_admin　责编：

　　摘    要：城镇化是我国实现现代化的必由之路，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大现实意义和深远历史意义。金融服务支持对新型城镇化建设具有重要作用，本文在总结分析新型城镇化金融支持需求和当前金融支持困境的基础上，提出了金融支持体系的创新路径。
　　关键词：新型城镇化；金融服务需求；金融支持
　　中图分类号：F832.5    文献标识码：A    文章编号：1009—3540（2015）12—0030—0004
　　作者简介：凌海波（1981—），男，安徽无为人，硕士，浙江金融职业学院，副教授，研究方向：农村金融。

　　城镇化（Urbanization）是伴随着工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是社会发展的客观趋势。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），指出城镇化是我国现代化的必由之路，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。推进新型城镇化建设是一项复杂的社会系统工程，其中推动金融资源向农村流动，实现城乡金融资源的均衡配置，是新型城镇化建设的核心要求（陈伯庚、陈承明，2013）。城镇化建设需要发挥金融的支持作用，银行贷款和城镇化建设之间存在直接的因果关系，银行贷款对城镇化建设具有重要的支持效应（黄勇、谢朝华，2008）。金融发展与城市化进程之间具有长期均衡关系，金融发展能够为城市化发展提供有力的支持（谷小菁、王定祥，2011）。但是，我国金融产业结构升级对城市化的贡献率仅为15%左右，城镇化过程中的金融支持相对不足，未充分发挥其对城市化的推动作用（饶华春，2009）。鉴于此，需要根据新型城镇化的金融支持需求和面临的困境，创新新型城镇化的金融支持体系。

　　一、新型城镇化的金融支持需求分析

　　（一）我国新型城镇化的内涵解析

　　当前，我国城镇化的质量不高，存在大量农业转移人口难以融入城市、市民化进程滞后、城镇空间分布和规模结构不合理、“城市病”日益突出、体制机制不健全等问题。根据世界城镇化发展的普遍规律，我国仍处于城镇化率30%～70%的快速发展区间，在以城镇化作为经济社会成长引擎和动力源的大背景下， 我国城镇化进入了以提升质量为主的转型发展新阶段，推进新型城镇化，赋予“城镇化”全新的定位和内涵，即以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，促进产业发展、就业转移和人口集聚相统一，走以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的中国特色发展道路。张贡生和罗登义（2014）将新型城镇化的“新”总结为六个方面：一是新的目标：促进人的全面发展；二是新的理念：可持续发展或生态文明视角下的城乡一体化和区域协调发展；三是新的主体形态：城市群建设；四是新的战略：“两横三纵”式的空间布局；五是新的产业：信息化、战略性新兴产业、服务业、文化产业；六是新的道路：集约、智能、绿色、低碳。

　　（二）新型城镇化对金融支持的需求

　　1. 新型城镇化建设的资金需求。国家信息中心新型城镇化建设课题组（2014）根据以往年份城镇固定资产投资情况测算，我国城镇化率每提高1个百分点需要追加5.88万亿元的城镇固定资产投资，为了确保到2020年城镇化率达到60%的水平，从2014年起至少还应提高6.43个百分点，共需要增加约38万亿元的城镇固定资产投资。若根据农民市民化的成本进行测算，每一个农民转变为市民需要增加的城镇固定资产投资大约是13.38万元，到2020年实现60%的城市化率时，将有1.58亿人由农民变为市民，城镇化建设所需要的固定资产投资大约是21万亿元；已被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，每人按照平均10万元的公共服务支付成本计算，则需要20多万亿元的资金。基于上述两种测算方法，我国城镇化建设资金需要总量都在40万亿元左右。

　　2. 新型城镇化的金融服务需求。中国农业银行副行长楼文龙（2013）将新型城镇化对金融服务的需求概括为“新城区”金融需求、“新服务”金融需求、“新产业”金融需求、“新市民”金融需求、“新农业”金融需求、“新财政”金融需求等六个方面。中国银监会合作部课题组（2014）认为城镇化建设对金融支持需求集中在城镇基础设施建设、城镇产业经济建设、城镇社会事业建设、城镇生态环境建设、社会主义新农村建设等五大重点领域。基于《规划》精神，新型城镇化的金融服务应主要满足农业转移人口的市民化、城镇布局和形态的优化以及提高城市可持续发展能力和推动城乡发展一体化的需要。具体来说，农业转移人口市民化的金融服务需求主要包括：一是新增城区建设和旧城区、棚户区改造等基础设施类金融服务需求；二是进城农民在住房、消费、理财、创业等方面的金融服务需求；三是地方政府在城镇文化教育、医疗卫生、社会保障等公共事业建设中的金融服务需求。城镇布局和形态优化的金融服务需求主要包括：一是城市群中心城市、中小城市、小城镇及其之间的交通、通信、能源、供水、管网等基础设施类金融服务需求；二是城镇土地整理及其开发项目和城镇新社区建设、商品房开发、安置房建设等项目融资需求。提高城市可持续发展能力的金融服务需求主要包括：一是新型城镇化的产业支撑体系，尤其是新兴产业发展和传统产业改造升级及城镇产业园区、工业园区和物流园区建设等领域的金融服务需求；二是县域特色城镇的旅游、矿产、水电、商贸等优势资源开发的金融服务需求；三是城镇废水、废气、固体污染物等处理设施建设项目和城镇绿地、森林等生态景观工程建设的金融服务需求。推动城乡发展一体化的金融服务需求主要包括：一是发展现代农业的新型农业经营主体对金融服务的多样化需求；二是农民新型社区、宅基地复垦整理及农村土地整理等项目建设的金融服务需求。

　　二、金融支持新型城镇化的困境分析

　　（一）金融机构布局失衡，与城镇化金融需求的经济主体结构难匹配

　　理论上，金融机构发展与城镇化金融需求之间可以产生良好的互动效应。但是，我国长期的城乡二元结构导致县域农村金融支持的落后甚至缺失，大多数金融机构及其金融业务集中于大中城市，众多县域小城市、乡镇和农村地区的金融机构较少，部分农村地区甚至缺乏金融机构和金融服务。而且，掌握主要金融资源的大型金融机构较少在县域城乡设立分支机构和提供金融服务，政策性金融机构的职能定位缺失且作用发挥不充分，中小型金融机构发展并不均衡，导致我国金融机构布局失衡的原因既是金融业逐利本性的体现，也是多数县域经济结构不合理、产业经济实力弱、信贷风险分担机制缺失等金融生态环境不佳的结果（邱兆祥、安世友，2013）。可见，当前的金融机构布局难以满足城镇化发展对金融支持的需求。如基础设施建设是城镇化建设的重要方面，需要大量的信贷资金投入，但基础设施建设中诸如水、电、气供应和学校、医院、公共交通等产品因其公共性或者准公共性，与商业银行追求盈利的宗旨存在矛盾，导致这些项目并不符合商业银行的放贷要求（吴超、钟辉，2012），从而需要其他类型金融机构提供更为匹配的金融服务。

　　（二）金融业务创新不足，与城镇化的金融需求特点难对接

　　城镇化进程中对金融产品和服务的需求具有多样化、个性化的特点，当前以国有控股大型银行为核心、商业银行为主导的金融服务体系在与之有效对接上还存在困难（黄国平，2013）。在金融产品和服务创新层面上，农村金融产品创新不足，广大农村地区的金融服务大多局限于存贷款业务，服务对象基本仅限于那些有抵押品的或者拥有较高资本存量的农户及龙头企业。长期以来，城镇化建设资金主要来源于政府财政，但投入有限，且地方政府“土地财政+政府融资平台负债”的融资模式在机制上存在缺陷，随着城镇化加快发展和可用地资源的减少，现有融资模式将难以为继（中国银监会合作部课题组，2014）。当前，我国金融体系对城镇化的支持主要集中于基础设施建设领域，对社会事业和生态环境建设等领域的支持还比较薄弱，银行信贷为主的间接融资方式仍占主导地位，其他类型金融市场尚未发展成熟。单一的金融业务和金融工具无法满足城镇化的多样化需求，如服务基础设施建设的金融业务和金融工具还有债权融资、非银行业金融机构出资、企业直接投资等，现代农业产业链条、土地流转、居民消费、汇兑和理财等都需要形式多样的金融业务和金融工具。

　　（三）行业管理有待完善，金融支持城镇化建设面临制度障碍

　　我国现阶段所采取的分业经营模式， 在当前的金融发展阶段和监管水平下， 对保证金融安全和防范体系性金融风险是合理的。但是从支持城镇化的角度看，这种分业经营模式在一定程度上不仅抑制了金融机构参与城镇化建设的能力和动力，也不利于银行、证券、期货、保险等各类金融机构参与城镇化进程所必要的金融产品和市场创新，过于倚重传统的银行信贷手段，难以满足城镇化进程对金融服务的多样化需求。我国金融制度建设尚未完善，在某种程度上限制了金融自由化的发展。如利率制度，我国利率水平的决定权还未完全交付市场，利率水平被长期压低，使债权方不断地补贴债务方；如国有大型商业银行的信贷审批制度，国有大型商业银行的县域支行不具备信贷发放的审批权，降低了县域经济融资效率；如民营金融机构市场准入制度，从城镇化发展来看，民营金融机构可以扮演更为重要的角色，但社会资金推进城镇化建设的渠道不畅，存在“弹簧门”、“玻璃门”现象，民营金融机构没有得到合理发展。

　　（四）政府的角色不准、信息不透明，金融支持城镇化建设存在业务风险

　　城镇基础设施和公共事业是城镇化建设的重要项目，这些项目的承办单位主要是地方政府的相关主管部门。根据规定，地方政府不得向商业银行和中央银行借款，这些部门不具备融资主体的资格，虽然中央政府可以代发地方政府债，但在数量上难以满足地方政府融资需要。在此背景下，为了绕过法律规制，地方政府一般通过组建政府投融资平台来创新融资主体，商业银行再通过向政府投融资平台贷款方式介入此类项目。当前，某些地方政府融资平台已经出现规模增长过快、运作不够规范等问题，蕴含着较大的金融和投资风险。同时，现阶段，我国尚未建立公开透明和定期披露的财政体系和公共服务定价机制，地方政府财政预算缺乏透明度，大量预算外资金利用效率低下，城镇化的投融资决策和资金流向无法得到有效监督约束。地方政府信用评级体系也尚未建立，金融机构与政府的合作大多建立在政府承诺和隐性担保基础上，但难以了解项目真实经营情况，难以及时跟踪项目进展，金融风险定价机制无法发挥功效（中国银监会合作部课题组，2014）。

　　三、新型城镇化的金融支持体系创新

　　以加快中小城市和小城镇发展为目标的新型城镇化需要巨额资金投入和相关金融服务。当前，我国需要加强对新型城镇化的金融支持体系创新，努力提高金融服务新型城镇化建设的能力。

　　（一）优化商业性金融体系，提高金融服务城镇化的能力

　　一是继续构建差异化发展和特色化经营的银行体系。引导商业银行根据比较优势和经营发展战略，找准市场定位，采取不同的城镇化支持策略，减少同质无序竞争。大型商业银行应侧重大城市和中心城市的基础设施建设和产业升级，地方中小型银行应坚持面向社区公共服务和各类居民的消费升级需求，农村金融机构扎实做好县域和农村地区的“三农”金融服务。二是丰富信托融资、结构融资、私募基金、保险机构基础设施债权计划等其他市场化融资渠道。针对项目经营性、准经营性和非经营性不同特点，统筹采取特许权经营、BOT（建设—经营—转让）、资产证券化等融资模式，提高金融市场配置资源效率。三是增强资本市场支持城镇化能力。鼓励符合条件的城镇化龙头企业通过多层次资本市场直接融资，发展企业债券、市政建设债券等中长期债券市场，尽快推广中小企业集合融资券、中期票据等新型债务融资工具，探索发展股权投资基金等高风险投融资业务等，逐步改变长期以来城镇化建设过度依赖间接融资的融资格局。四是扩大保险保障覆盖范围。大力发展城市基础设施财产保险、公众责任险等险种，加快推动农业保险发展，增强城镇化对重大自然灾害的风险抵御能力。

　　（二）发挥政策性金融功能，加大对新型城镇化的金融支持

　　一是研究制定开发性金融条例或政策性金融条例，法定国家开发银行功能定位、业务范围和风险处置途径，重点支持地方必须启动但财力暂时不支的公益性项目。二是加快推进农业发展银行改革，对其近二十年的履职情况、资产风险现状尤其是对应粮食价值、内部管理、持续发展能力开展系统性评估，合理调整扩大农业发展银行业务范围，以形成与国家开发银行之间重点业务严格分离、战略性业务适度互补的格局。三是建立政策性金融业务范围联合核定机制， 由财政部牵头，发展改革委、人民银行、银监会等部门参加，对政策性银行履职情况定期开展评估，并根据国家有关经济社会发展战略，在有效处置原有风险基础上，动态调整政策性银行业务范围。

　　（三）完善相关金融制度，为城镇化金融服务定制优惠条件

　　一是将利率市场化改革与贴息政策并行，支持新型城镇化发展。利率市场化可以矫正金融的市场功能，在合理的利率水平下对城镇经济实施贴息政策，发挥贴息的最佳作用，真正做到对欠发达城镇的“反哺”。二是根据具体情况下放国有大型商业银行的信贷审批权。用“一刀切”的方式取消国有大型商业银行县域支行信贷审批权的做法不够灵活，每个城镇地区的经济发展状况不同，应该区别对待，可以考虑根据贷款规模和不良贷款比率的情况，下放贷款审批权。三是逐步放开民营金融市场，使民营资本有机会参与到新型城镇化的建设中来。要允许经济发达、金融需求旺盛的城镇自行组建民营金融机构， 使之成为城镇经济发展的支柱，填补国有银行的服务空白。四是完善与金融相关的法律制度。通过法律的完善来保护和开发城镇经济的潜在抵押担保资源，增加企业和农户的合法抵押、担保、信用增进等资源。

　　（四）强化金融监管，维护城镇化金融支持体系稳健运行

　　一是加强政策指导。金融监管部门应制定和完善各类金融支持新型城镇化的业务指引，鼓励金融创新，督促完善风险管理、激励约束办法，制定支持和鼓励金融机构支持中西部、中小城镇以及农村地区的倾斜政策，加大对薄弱地区和薄弱环节的金融资源配置力度。二是显著提高县域金融监管能力。随着城镇化的推进，各类资源要素将以县城和乡镇为核心进行聚集，县域金融总量规模将继续保持快速增长态势，应重点加强县域金融风险的监测、排查和处置工作，着力防控城镇化建设面临的资金链断裂风险、地方政府干预风险和支持新兴领域风险等。三是完善金融监管协调机制。加强各类金融机构支持城镇化的监管政策协调，防范风险交叉传染。

　　（五）推进相关领域改革，优化金融支持的生态环境

　　一是加快转变政府职能。将行政管理的全能型政府转变成为市场运作的有限型政府， 将介入经济活动过深的发展型政府转变成为面向公共利益的服务型政府，将公共服务、社会治理与政府职能转变有机结合推进。二是稳步推进农村产权制度改革。全面开展并尽快完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作以及包括农村宅基地在内的集体土地所有权和建设用地使用权的确权工作。三是加快资源和公共品价格改革。放宽准入，加强监管，吸引社会资本参与城市基础设施和公共服务设施建设和运营。四是完善财税体制。按照事权与财权总体匹配的原则，进一步理顺中央和地方政府之间事权和财权关系，加快培育相对稳定的地方税源，提高基层政府公共服务能力和偿债能力。五是创新基础设施投资项目管理方式。实行投资、建设、运营和监管分开，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化管理体制和运行机制。▲

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