对城镇化进程中土地管理制度改革的建议时间： 2017-03-19信息来源：叶剑平　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.06.005

　　根据统计数据，2014年我国的城镇化率已经达到54.77%，有将近7.5亿人生活在城镇。从发达国家的经验来看，我国正处于城镇化的加速发展阶段。李克强总理在2015年的《政府工作报告》中再次强调，“城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。”但在现行的土地管理制度下，土地资源的利用无论是在规模还是效率上，都难以与城镇化发展的质量相匹配，土地制度改革已经成为我国经济社会转型发展所亟待解决的关键问题之一。

　　新型城镇化进程中的三大问题

　　数据显示城镇化推进的步伐。一是城镇建设用地的规模持续扩张。这个扩张包含两部分：城市和建制镇。《2014中国国土资源公报》的数据显示，截至2013年，全国建设用地为3745.64万公顷，较2004年增长了18.72%，10年间我国建设用地年均增长近两个百分点。以城镇常住人口计算，目前我国城镇人均建设用地面积已经高达120平方米/人，远高于发达经济体。因此，未来即使每个建制镇人口增长1个百分点，现有的城镇化土地承载量也是足够的。

　　二是耕地总量增长但人均耕地面积过少。根据《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，我国实际耕地为20.27亿亩，比以往的18亿亩增加了2亿亩。但人均耕地仅为1.52亩，明显低于世界人均耕地3.38亩的平均水平。耕地和生态保护是关系到我们子孙后代生存和发展的大事，未来耕地保护制度必须坚持而且还要更加严格。

　　三是人口城镇化率持续提高。根据国家统计局的数据，2014年全国城镇常住人口为74916万人，占总人口比重为54.77%。与1994年房地产市场化改革起步时28.62%的城镇化率相比，20年间年均增长1.3个百分点。此外，还有不少流动人口是不完全城镇化或半城镇化的。

相关研究显示，世界各国的城市化率百分点与人均GDP的对数值的相关系数基本稳定在0.85的水平，而我国1978年～2012年城镇化率百分点与人均GDP对数值的相关系数高达0.99，这说明城镇化对我国经济发展的拉动作用极为显著。

　　四是住房市场进入基本平衡时代。统计数据显示，2012年底，我国城镇人均住房面积32.9平方米，农村人均住房面积为37.1平方米。而与此相应的国际平均水平是：中高收入国家为29.3平方米，高收入国家约46平方米。从数量来看，我国住房已经从原来的短缺时代进入了基本平衡时代。尽管从静态分析来看还存在结构不合理、分配不均等问题，但从物理形态上来说，已经是一个很了不起的成绩了。当然，这种状态是否公平有效，那是下一阶段的问题。总体来说，住房的存量从数量上已经能够支撑需求，从质量和空间布局还需要调整。

　　经济社会转型中的政府角色。转型是目前全国热议的话题。与企业不同，政府作为公共服务机构本身不应具有趋利性，但由于现实中政绩考核、地方竞争、招商引资等诱致性因素的存在，导致政府也存在逐利行为。李克强总理在《政府工作报告》中明确提出要“加大简政放权、放管结合改革力度”，并且强调“大道至简，有权不可任性”。以此为改革方向，未来中国的社会管理将逐渐从“人治”转向“法治”，从原来的单一管理转向多元管理，从原来的行政管理为主转为以法律为依据的治理。经济发展则应从粗放型转为集约型、从重视GDP规模转为重视经济增长内涵质量、从传统发展转为创新驱动。在微观层面上，现在鼓励“全民创业、万众创新”，而政府也要做好秩序维护的工作。这就好比动车之所以快，就是因为每一节车厢都有动力，这些动力如果都沿着一个方向前进的话，就会高速运行，如果方向是相反的话，那么动力越大，破坏力也就越大。高速行驶的条件除了动力外还需要铁轨及调度，前者好比市场，后者则是政府。

　　城乡二元土地制度。我国土地管理的问题集中在两方面：一是城乡土地二元制；二是土地资源非市场化配置。在过去30多年的发展中，政府通过制度垄断土地供应使得土地这一沉淀资产在变现过程中的资本增值得以迅速地投入到城市建设和经济建设中，尽管伴随着闲置、浪费、粗放式利用等问题，但这一方式在经济发展的初级阶段可以暂且认为是有效的。现在我国已经进入了稳增长、调结构的关键时期，面临着“中等收入陷阱”的突破难题。如果继续实行以前的土地制度，不仅不会助力经济转型，反而会产生负面效应。诸如征地拆迁矛盾、地方债务风险、房价居高不下、交通堵塞、环境污染等问题会愈加严重。

　　从市场经济的视角，人口、土地、资本这三大基本要素在城乡之间应该是自由流动的，尤其是在移动互联网时代，经济资源的双向和多向流动的效率会有更大的提升。但因为制度的不合理，导致我国现在城市和农村的经济资源流动是单向的，土地、资金、人才和技术基本都是单向地由农村流向城市。未来通过土地制度及相关配套制度的改革，应该使这些经济资源能在城乡之间实现双向的流动和互动。

　　对我国土地制度改革的建议

　　土地市场化应遵循先资产化后资本化的路径。一方面，土地意味着财富，土地的财产属性以土地的效率价值为目标，不少西方国家基于该理论将土地私有合法化。但这种做法具有极大的短视性，往往会导致土地的过度集中、人地矛盾突出甚至引发政治危机。另一方面，土地不仅是受人支配的物，更是人类所赖以生存的自然基础，土地所有权的制度设计与政治安全、经济安全，乃至社会公平公正和社会稳定都有着密切的联系。因此，土地也具有公共资源的属性。从经济学角度来看，土地是准公共物品，土地市场化应遵循先资产化后资本化的路径，在保证当代人和后代人对土地公平、可持续、有价值的利用的同时，实现土地资源的市场配置效率的最大化。

　　以长期化为目标改革和完善土地使用权。产权制度是市场经济健康发展的制度基础。在制度改革上，土地的使用权应从所有权中全部剥离出来，建立城乡统一的土地使用权市场，以激活农村的沉睡资本，促进经济潜力的释放，同时注意保持土地产权制度的长期稳定。放开使用权市场，让市场对土地使用权进行合理配置，以进一步提高其使用效率。与此同时，要提高政府的管理能力和管理手段，规范和服务好市场，改革和完善土地使用权，将权力下放市场，并建立防止土地暴利、垄断的机制。

　　政府应退出土地垄断一级市场。我国地价持续增长的一个根本原因就在于政府完全垄断了土地一级市场的供应，导致效率低下，使其始终处于供不应求的状态，进而持续拉高地价。涉及小地块、产业用地转用等土地，需要经历先收储后“入市”的程序，但由于收储成本或利益分配等问题又难以“入市”。未来政府应退出土地垄断经营的一级市场，更多地让市场发挥作用，提高土地配置效率、降低交易成本，使土地特别是存量用地与城市升级转型相匹配。除了公共利益用地需要征收外，其他用地一律让市场发挥作用，收益分配则通过所有者的收益（如基准地价的10%～25%）和增值税来调节。

　　界定好中央与地方政府的权限。中央、省级政府管宏观，市县负责规范和服务市场。中央及省级政府应通过制定空间规划制定城市边界和耕地、生态用地的保护红线，控制防范城市建设的无序蔓延和保证粮食安全、生态安全，同时致力于实现公共服务均等化；微观上应以放活为主，属地化管理，不要再插手指标控制之类具体事务。政府决策应致力于社会公平的维护、资源的保护、公共设施的配套以及市场秩序的维持，让市场充分发挥资源配置的作用。

　　（作者为中国人民大学公共管理学院土地管理系教授）