特色小镇土地政策分析及建议时间： 2017-05-14信息来源：余池明　作者：hjr_admin　责编：

DOI: 10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2017.04.007

　　据相关统计分析，特色小镇建成区面积呈东部沿海地区规模普遍较大、内陆地区规模普遍偏小的现象。其中，建成区规模最大的是天津市滨海新区中塘镇（56平方公里），最小的是北京市密云区古北口镇（0.24平方公里）。平均建成区规模为6.68平方公里。另据统计，全国91.0%建制镇的镇区人口在2万以内，80.93%建制镇的建成区面积在3平方公里以内。由此可以看出，全国第一批建成的特色小镇是整个建制镇中的佼佼者，平均建成区面积是普通镇的两倍。但即便如此，入选的特色小镇仍普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。例如：按照浙江特色小镇规划面积3平方公里、建设面积1平方公里计算，“十三五”期间，1000个国家级特色小镇就需要新增建设用地1000平方公里。因此，特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。

　　特色小镇的用地支持政策

　　中央层面

　　作为国家深入推进新型城镇化工作的组成部分，尽管部委指导文件并未对特色小镇的土地支持政策做具体的规定，但我们可以从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（以下简称《意见》）中看出特色小镇用地政策的空间。
如《意见》第6条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出4条解决路径：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。这里包含两方面内容：一方面是集体建设用地经过流转，经营者可以取得一定年限的使用权，另一方面是农民有偿自愿退出宅基地，退出后减少的农村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。

　　地方层面

　　各地关于特色小镇的用地政策，主要包括以下几种措施：

　　建设用地计划优先安排用地指标。重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持；河北省要求省内各地结合土地利用总体规划调整和城乡规划修编，将特色小镇建设用地纳入城镇建设用地扩展边界内。

　　奖励和惩罚用地指标。浙江省对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

　　城乡建设用地增减挂钩指标。湖北省2017年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标；陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇（街区）200亩城乡建设增减挂钩用地指标支持；贵州省形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后，节余部分进入市（州）公共资源交易平台公开交易；江西省规定增减挂钩的周转指标扣除农民安置用地以外，剩余指标的20%～50%留给特色小镇使用。

　　利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。福建、江西、山东、湖北、浙江等省都要求特色小镇的建设要优先利用低丘缓坡地、滩涂资源和存量建设用地；杭州市上城区通过仓库更新、厂房农居改造、历史建筑修缮和环境整治等方式打造了面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇。

　　工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。福建省规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发；四川省要求特色小镇建设要用好增减挂钩、土地综合整治、集体建设用地流转、工矿废弃地复垦整理、城镇低效用地再开发等土地政策。

　　过渡期按原用途使用土地。福建省规定，在符合相关规划的前提下，经市、县（区）政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、现代服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。

　　农村集体建设用地流转和租赁。内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点；广西、四川、甘肃等省（区）也都在探索集体建设用地流转利用方式；陕西省铜川市照金镇在照金牧场的建设中，利用撂荒地和产量不高的农用地，经过土地流转的方式建成生态牧场，成为各地游客休闲度假的重要游憩区。

　　解决特色小镇用地问题的政策建议

　　实现产城融合，产业发展为先。除大城市郊区的特色小镇之外，其他地区的特色小镇不应强调“非镇非区”模式。我国80%以上的建制镇的建成区面积都在3平方公里以内，规模相当小，特色小镇应当以建制镇建成区为依托适当拓展，避免脱离建制镇开辟新区域用于建设，从而减少对耕地的占用。同时特色小镇建设要以城镇为基础，承载产业发展，以产业为保障，建设基础设施，完善公共服务，吸引更多农业转移人口。要防止以特色小镇建设为名，违法违规搞圈地开发。在考核固定资产投资规模时，应不含商品住宅和商业综合体项目投资。对养老地产、旅游地产等房地产开发项目要从严审批。

　　坚持集约节约用地原则。据统计，第一批特色小镇中的127个镇人均建设用地面积为243.75平方米，用地指标偏高。考虑到特色小镇生态宜居性要求，人均建设用地指标应控制在120平方米～140平方米。在建设中，特色小镇用地应优先使用闲置土地，提高存量土地的使用效率，其工业用地投资强度应不低于省级经济技术开发区的投资强度，产业用地要采取招拍挂等市场化出让方式，公共设施建设在特许经营合同或者PPP协议中要对用地效率提出要求。

　　统筹城乡发展。鼓励地方以集体建设用地入股租赁等形式参与特色小镇项目，让当地农民分享特色小镇发展收益，保护其合法权益。同时，制定激励和约束制度，建立特色小镇用地长效机制。可借鉴浙江“创建制”（即用创建制代替传统的审批制，建立“明确目标、竞争入队、优胜劣汰、达标授牌”）的新机制，对完成规划目标的小镇进行奖励，对未完成规划目标的进行惩罚。这样有利于提高用地效率，遏制小镇建设多占地的冲动。

　　　〔作者供职于全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）〕