以规划修编为前提全面提升城镇化发展质量时间： 2019-10-24信息来源：区域经济评论 2019年第4期 作者：王小广 产健 责编：
摘要：中国城镇化走的是一条粗放式外延扩张道路，城市建设水平和城镇化质量均明显偏低，主要表现在因城市规划的不科学而导致城市结构的“先天不足”、半城市化问题突出（农民工市民化严重受阻）、城市集聚效应不强、综合服务能力偏弱等。当下，中国进入高质量发展新阶段，提升城市发展质量，成为未来城镇化和城市发展的关键。为此，必须改变城市的发展方式，通过对规划的修编以及制订科学的实施规划方案，对城市存量结构进行优化升级，提高城镇化和城市发展质量。
关键词：城市更新规划；高质量城镇化；供给侧结构性改革
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）04-0118-07 收稿日期：
作者简介：王小广，男，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副主任，研究员，博士生导师（北京 100091）；
产健，男，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院博士生（北京 100091）。
一、改革开放以来中国城镇化发展的显著特征
改革开放40年来，中国城镇化取得了举世瞩目的成就，可以用规模空前、史无前例来概括。中国城镇化在五个方面取得了显著的成就，呈现出五大特征。
1.城镇化水平大幅提高，实现了由农业社会向城市社会的根本转变
改革开放以来，中国城镇化进程呈现时间短、速度快、规模空前的特征。1978年中国城镇化率仅为17.92%，到2017年，这一数字已经突破50%，达到58.52%，年均提高1.04个百分点。从增长趋势看，参见图1，大致可以将中国城镇化分为两个阶段：第一阶段为1978—1996年，该时期城镇化率提高较慢，年均仅提高0.67个百分点。第二阶段为1996—2017年，城镇化速度明显加快，年均提高1.46个百分点，比第一阶段增速快一倍多。
城镇化水平大幅提高，是中国现代化进程取得重大突破、经济发展步入新阶段新时代的重要标志。根据美国社会学家阿·英克尔斯提出的现代化10条标准，城镇化率超过50%是迈入现代化的一个重要指标。中国早在2010年城镇化率就超过了50%，基本满足这一条件。到2015年，中国城镇化率再提升到56%，超过了世界平均城镇化率，比世界平均水平高1.2个百分点。这些都说明中国现代化进入到新的历史阶段。
然而，中国城镇化历程远没走完，还有很大的发展潜力。以发达国家平均80%左右的城镇化率来看，中国还有20个点左右的提升空间。目前中国的城镇化速度依然保持每年提升1.2个百分点左右，未来十多年还能稳定在每年提升１个百分点左右，潜力巨大。
2.促进了农村剩余劳动力大规模转移，显著提高了农村居民的生活水平
一是快速的城镇化使农村剩余劳动力得到极大利用。刘易斯在经典论文《劳动力无限供给条件下的经济发展》中指出，工业化就是不断吸收农业剩余劳动力，进而消除二元结构的过程。城市作为工业化的重要载体，为农业人口提供了大量的就业机会和场所。改革开放以来，中国农业人口和农业劳动力的比重均大幅下降。1978年全国9.6亿人口中有7.9亿农民，占比达到82%；2016年，总人口增加到13.7亿人，农村人口为6亿人，占总人口比重下降到一半以下。1978年全国4亿多从业人员中有农民2.8亿人，占70%，是典型的农业大国，而经过不到40年的发展，全国从业人员已经增加到7.7亿人，其中农村劳动力仅有2.2亿人，不仅出现了净减少，而且占比降到30%以下（2016年为27.7%）。
二是农民的净减少和大量农民外出务工显著提升了农村居民收入水平。2016年，中国农民人均纯收入为12363元，较1978年增长了91倍，年均名义增长为7.3个百分点，参见图2。从收入结构来看，非农收入（主要是务工性的工资收入）占比大幅提高，1978年工资性收入仅为88.3元，2016年达到5022元，名义增长了55.9倍，占农村居民可支配收入的比重超过40%，对农村居民人均纯收入增长的贡献率达到40.3%，成为提高农民收入的主渠道。
三是城镇化给农村居民生活及思维方式带来重大变化。首先，农村居民生活水平显著提高。2017年农村居民恩格尔系数为31.2%，较1978年下降了36.5个百分点。农村居民耐用品消费经历了巨大变化，2017年农村居民平均每百户有电视机120台，而1980年仅有0.4台。农村居民平均每百户拥有冰箱、洗衣机也分别由1989年的0.9台和8.2台增加到2017年的89.5台和84台。2017年农村居民平均每百户拥有移动电话246部，计算机29.2台，家用汽车19.3辆，与城镇居民差距明显缩小。其次，城乡社会的大规模融合以及基础教育的普及化促进了农民整体素质的大幅提高，逐步摆脱小农思想桎梏，市场观念、开放意识不断增强。
3.不断壮大的城市经济，是推动中国经济高速增长的重要引擎
2017年，中国国内生产总值按不变价格计算,比1978年增长33.5倍，年均增长9.5%，平均每8年翻一番，远高于同期世界经济2.9%左右的增长速度①。1988年，全国城市地区生产总值只有7025亿元，占全国GDP的一半左右，到2016年，这一比重已经上升到80%以上。其中，仅地级以上城市地区生产总值就达46.6万亿元，占全国GDP的比重为62.7%。正是因为城市经济的持续繁荣才造就了中国经济长期快速增长，而这一切都离不开规模空前的城镇化进程，城镇化主要在以下几个方面助推城市经济发展。
一是城镇消费长期保持高增长态势。2017年，中国城镇消费品零售额为314290亿元，是1978年的420倍，年均增长16.8%，城镇消费品零售额占社会消费品零售总额的比重由1978年的48%逐年提高至2017年85.8%②。消费结构加速转型，呈现出从一般生活必需品到耐用消费品，再到高端耐用消费品不断升级的特征。2017年城镇居民恩格尔系数为28.6%，比1978年下降28.9个百分点。居民消费开始由实物型向服务型转变。文化娱乐、休闲旅游、大众餐饮、教育培训、医疗卫生、健康养生等服务性消费成为新的消费热点，体验类消费快速发展。
二是城镇固定资产设施投资的规模和数量得到极大提升。2016年，城镇固定资产投资总额为596500亿元，占全社会固定资产投资总额98.4%，较1980年增长838倍。其中城市市政公用设施建设固定资产投资17460亿元，而1978年仅有12亿元。城市公共交通建设取得卓著成就。2016年末，中国城市道路长度达38.
三是房地产市场持续繁荣。快速的城镇化催生了旺盛的住房需求。1998—2017年中国房地产开发投资累计完成85万亿元，年均增长21.4%。2017年房地产开发投资占全部投资的比重为17.1%，比1997年提高4.4个百分点。城镇居民人均住房建筑面积从1978年的
4.城市集聚效应显著提高
城镇化发展达到一定阶段后，必然会产生强大的集聚效应，催生大城市化。大城市常常演化为区域性甚至国家性经济、创新中心，正是这些中心城市最终决定了国家核心竞争力水平。
按最新的城市划分标准，2017年常住人口超过1000万人的超大城市有北上广深4个，超过500万人的特大城市有13个之多。4个超大城市以4.6%的人口贡献了12.3%的GDP，如果再加上其他的13个特大城市，人口占比也不过10.8%，却惊人地创造了全国32.3%的经济总量。这些超大城市和特大城市是促进经济发展的核心力量，也是参与全球竞争的主力。
大城市化趋势之所以能产生如此巨大的经济发展推进力，主要是由于以下几点原因：
一是规模效应显著。城市规模越大，产业间的关联度越高，创新融合的能力就越强，并最终反映在城市竞争力上。2017年世界城市竞争力排行榜中，深圳首次进入全球经济竞争力10强城市，上海、北京、广州进入全球20强，有多达21个城市进入全球100强。
二是大幅增强了对周边的辐射能力。大量大城市的产生，产生了越来越明显的辐射效应，带动了环城市周边郊区和县域经济的协同发展。
三是促进新经济、新技术的突破。城市越大、城市发展水平越高，越有利于创新企业的发展。诸如阿里、腾讯、百度、滴滴等互联网巨头的崛起正说明了这一点。特别是在新经济的发展环境下，衍生出了大量新的商业形态发展，加快了中国新旧动能转换的进程。
5.迅速提高的城镇化也从根本上为解决三农问题创造了有利条件
长期以来，三农问题一直是国家发展中的突出问题，连续多年出现在中央一号文件中，然而由于发展阶段及体制机制障碍等原因，一直未能得到有效解决。一方面，劳动力的大量流失使得乡村加速衰落，农村经济缺乏活力。另一方面，农民工在城市中难以获得应有的社会地位和合理的收入，贫富差距越拉越大。城市房价高居不下又直接增加了农民工市民化的成本，引发农民工家庭普遍化的两地分居问题，并产生诸如留守儿童、空巢老人等严峻的农村社会问题。这一系列的矛盾很难依靠乡村自身的调整去根治，必须依赖于城市这一外部因素，从机制、制度、治理和产业等多个方面进行帮扶。
现在，我们迈入新的时代，具备了从根本上解决三农问题的基础。一方面城市的发展积累了大量的物质财富和发展资本，城市经济向农村经济的辐射能力显著增强。另一方面随着经济的发展，国家有更多的公共资源支持乡村振兴，具备在政策上支持“工业反哺农业，城市反哺农村”的能力。党的十九大提出的乡村振兴战略是从根本上解决三农问题的重大举措，标志中国城乡一体化进入新的阶段。
二、当前中国城镇化和城市高质量发展仍面临多重难题
过去40年，无论是从规模上讲还是从速度上看，中国城镇化的发展在世界上都是独一无二的，但快速的城镇化也面临许多难题，表现为普遍性城市规划的不合理和城市建设的粗放，从而引发大量城市建设和运营低质量、低效率问题。
1.城市规划的不科学使城市高质量发展的基础“先天不足”
在快速城镇化过程中，我们过分追求城市发展的短期扩张效应，而严重忽视城市规划的引领作用，导致城市建设和运营成本过高，资源浪费、效益低下。城镇化的本质是人口、社会生产力向城市转移和集中的过程，换句话说，城镇化是聚集各类要素，产生经济效益的过程。而城市规划作为城市发展谋篇布局的重要抓手，对城市运行效率的提高、集聚性的增强起到了至关重要的作用。国际上知名的大都市，纽约、芝加哥、东京、香港城市规划都表现出高度集约，结构紧凑且路网密集规整的特点。反观中国现有城市规划，普遍存在着目标短视化，房地产开发导向，追求短期经济和政绩效应等不科学的城市规划倾向，无视中国“绝对数量大、人均占有量少、分布不均衡、质量不高、耕地面积不足”的土地资源现状，大搞蔓延式开发。这种摊大饼式的规划导向，一方面造成资源的极大浪费，使得城市发展极不经济，另一方面也人为地放大了交通流，导致交通拥堵等严重城市病。
2.城市化过程中存在过度注重土地城镇化，而忽视人口城镇化的问题
人口和土地是城镇化过程中的两大核心部分。综观国际经验，合理可持续的城镇化一定是土地城镇化的速度等于或小于人口城镇化的速度，保持两者之间的合适的耦合关系将会大大有利于提升城镇化质量。长期以来，中国城镇化进程始终伴随着建成区面积的剧烈扩张。1981—2016年，全国范围内建成区面积从7438平方公里增加到54331平方公里，增长7.3倍，年均增长5.9%。同时间段内，市辖区人口（户籍人口）仅仅增长了2.8倍，从20171万人增加到56967万人，年均增长3%，土地扩张的速度几乎是人口增长速度的两倍，两者之间表现出极大的不同步，人口城镇化严重滞后于土地城镇化。土地城镇化过快意味着土地利用效率低，土地资源浪费，这是城市发展低效率的重要表现。另一方面忽视人的城镇化意味着大量的农民工无法市民化，使城镇化质量进一步下降。
3.普遍性“摊大饼式”城镇化导致城市整体集聚效应明显偏低
经济学中有一个“范围经济”的概念，指一个地区集中了某项产业的一系列研发、生产、销售等环节，使得各项活动费用的降低和经济效益的提高，并带来技术扩散和共享的效益，集聚性越强，这种效益越发明显，对周边辐射范围也更广、辐射功能则更强。而密度又是体现集聚效应的一个直观变量，某种程度上代表效率和价值水平。反映到城市发展中，城市结构的密度越高，集聚性就越强，规模效应和范围经济也就越明显，从而也更有利于提升经济发展的效率和竞争力。发达国家的经验是，城市密度呈边缘递减，中心区密度非常之高，纽约、东京的核心区
4.城市综合服务能力亟待提高
服务业水平的提升是一个国家发展阶段跃迁及结构优化的重要因素，是提升发展质量、衡量一国现代化水平的重要指标。发达国家的服务业在经济中的占比主要集中在70%—80%，众所周知的工业强国德国，服务业占比也超过68%，美、英、法、德等国的服务业占比则更是基本接近80%，而中国服务业占比在2017年也才刚刚过半，与发达国家相比差距明显。另外服务业结构不合理也直接影响着城市效率，中国除了少数几个超大城市，其他城市服务业结构还处于偏低水平，存在着现代服务业水平不够、生产性服务业在服务业中占比偏低等问题，金融服务、物流服务、人才服务等在很多地方还比较薄弱，服务能力难以适应高质量发展的需求。
三、提升城市发展品质的思路
当前中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市发展也进入新阶段，以外延快速扩张的传统城镇化方式已走到尽头，新时期加快提高城镇化和城市发展质量，必须主要依靠存量结构优化，提高城市品质。
一是更加重视城市科学规划的引领作用。促进城市高质量发展必须对过去的城市规划进行重大的调整和修订，制定更长远、更科学、更具约束力的新规划。中国过去的规划主要以GDP、城市建设、房地产等为导向，存在明显的短视化倾向，未来的城市规划必须摆脱GDP、城市建设和房地产的依赖，把着眼点放在优化城市结构，提升城市功能上，要考虑一百年、一千年城市的终极发展需要，体现千年大计。城市规划的科学性主要体现在一个城市能否坚持以人为本、以效益为优先的原则，反映城市发展的内在需求且不受发展阶段和环境变化影响的“本底规划”。“本底规划”是对城市发展起着最基本也是最重要作用的因素，进行一次性初始规划，最核心的是对城市交通进行长远规划，这就必须对现有的城市规划进行重大修编。科学的规划一旦确立，必须以法律的形式加以固定，强制执行，否则便起不到城市规划的长效引领作用。
二是强化问题导向，着力整治各种城市病。城市发展的低质量主要反映在城市结构不合理、功能不完善以及一些体制性障碍，其本质就是资源配置效率低下，城镇化和城市发展质量不高。解决交通严重拥堵、环境污染、集聚效应低、公共服务能力不足等问题，关键是依据新修编的城市规划制定出详细的城市更新规划，优化城市结构，提升城市功能。
三是深化城市的供给侧结构性改革。提高城市规划的科学化水平，解决城镇化和城市发展的低效率问题，面临许多体制性和机制性障碍，主要体现在供给端。如现有的户籍制度严重阻碍着农民工市民化进程，城市容积率的限制政策对城市空间布局的优化形成重大障碍。因此，必须坚持以人为本、效率优先的原则，深化城市供给侧结构性改革。
四、全面实施城市更新改造规划 提高城市的整体功能与效率
1.更新改造城市交通结构，提升城市“本底”的强大支撑功能
道路是城市运行的毛细血管，是保证城市运行高效率的基础。治理城市病，提高城市的综合承载能力，关键是对城市交通路网进行综合全面的改造。
一是优化城市地面路网结构，改“宽”“大”的路网结构为“毛细血管”丰富的细网型路网结构。总体思路是加密路网，建设大量的支路，即形成大量的“毛细血管”，提高道路的分流能力和纠错能力。具体的办法是：（1）疏通道路，尽可能减少断头路。拆除市区内的各类小区围墙，将内路实施改造，使内路与外路全方位转接；跨江跨河应加密桥梁，减少断头路。（2）对市中心交通路网实施全面改造，优化交通路网结构。一方面，对现在的整体结构难以改变的市区，要尽量减少采取拓宽马路的办法来解决交通问题，相反，要尽可能地增补支路，加密路网，形成丰富的道路“毛细血管”；另一方面，对需要成片拆迁改造的市区，要实施规整划一的等距离高密度的路网规划，摈弃过去的“先房后路”的规划和建设模式，改为“先路后房”的新规划和建设模式，使市区道路结构实现整体性优化，从而提高交通运行效率。（3）对新建城区特别是城市新区，要按科学的规划原理规划城市的住房和路网结构，从根本上解决交通拥堵问题。
二是就大城市而言，公交优先应由公共汽车优先转为地铁优先，以提高公共交通整体效率。一方面，要有计划、长期地增加城市中心区的地铁密度，努力做到大城市城区全域
三是大幅增加城市停车场的供给，并提高停车管理的精细化水平。建足够多的停车场是政府管理城市的重要职责。政府应主导规划建设大量的停车场，并将单位甚至校区的停车场纳入公共管理中，当务之急是要在城区内大量新建停车楼或多层活动停车场，使停车立体化。停车管理的精细化水平反映了一个城市的综合治理能力，哪些地方可以停车、什么时候可以停、什么时候不可以停、停多少时间、收费多少，这样的问题必须精细到每一个城市的小空间。
2.加密城市市区人口和住房密度，大幅提高城市的聚集效应
一是要优化城市人口布局结构，大幅度地节约“交通流”。即加密市中心人口密度，而不是分散市中心人口，彻底改变现有的以“穷人”为主的郊区化方式，让少数人（富人）流动，而让多数人不流动或少流动。具体的方式是放开房屋建设的容积率限制政策，在特大型城市，不仅要放开容积率限制，而且要在市中心区采取最低容积率或最低楼层数控制。如在二环至三环间，楼房高度不低于30层，三环至四环间楼房高度不能低于20层。实现推进市区的高密度化与郊区的相对稀疏化结合，从根本上优化大城市的居住结构。
二是对于市区内一些老的、成片的低密度住宅区，要预先做好区块的整体改造规划，成熟一块开发一块。特别要把棚户区改造、城中村改造等城市更新方案纳入城市长远规划和区块整体的实施规划中。实施区块整体规划主要应体现两个原则，第一，要坚持“先路后房”，按照城市交通的长远规划要求推进。第二，最大化提高城市市区特别是市中心区的住房密度。通过拆迁改造形成高密集的住宅。第三，保障性住宅应主要建在城市中心区，而不是郊外。
3.着力振兴街道经济，增强城市的基本服务功能和扩大就业容量
城市街道除了具有交通功能，还有最为重要的经济功能，是城市经济最有生命力的“细胞”，即大量不同功能的沿街商铺为居民和外来游客提供方便的服务，对居民生活和就业稳定起着十分重要的作用。但由于城市房价长期居高不下、网上购物的冲击以及城市街道环境治理的不周全，导致中国的许多城市街道经济衰落。对此我们建议要大力振兴街道经济，提升城市活力。一是做好长期性的城市更新规划，把振兴街道经济放在城市更新规划的最核心地位，使街道经济既保持传统魅力，又焕发生机。要在规整规范街道景观的基础上着力提高街道服务功能的多样化，提高集聚效率。二是制定保护传统商业特别是小商业的法律法规，扩大便民的中小商业的生存空间。鼓励增加24小时店及各种便民店，特别是地方政府要在房租上提供补贴支持书店、小型公益性博物馆等文化服务业发展。三是对街道摊贩实行有限制地开放政策。可以根据历史传统、地理文化优势等大力发展“夜市经济”和“跳蚤市场”，建立创意小摊贩市场，集中展示和售卖创意作品。
4.有序推进产业园区的空间布局调整，提高产业的综合竞争力
过去中国产业园区发展表现出同城市发展相似的扩张路径，呈现出产业同构、产业集聚效应不高的特征。城市产业园区外延式扩张的发展道路也已经走到了尽头，必须走存量调整优化的集约式道路。一是要修整园区土地和产业布局规划。着力改变一些产业园区大而空的空间形态，在科学规划的引领下，实现二次开发，特别是要加强优势产业向优势园区集中，延长产业链条，形成产业集群优势。二是促进产城融合。把产城融合发展与产业集中区布局纳入城市的长远整体发展规划，着力推进产业园区更新改造与城市服务设施的无缝对接，提高产业园区的整体发展效率。
5.加强城市教育医疗等公共服务的均等化，全面提升城市公共服务水平
一是发挥教育在提高城市品位和竞争力上的长期引导作用。一方面，推进基础教育在全国和城市内的均等化，全面提升基础教育质量，缓解高水平基础教育资源过度集中和偏少、而低水平教育比例过大的不合理教育格局。另一方面，全面提升高等教育素质，既要采取有效措施避免大学教育向少数特大城市集中，又要鼓励一般地级市采取灵活的方式建设具有特色、有竞争力的高水平大学，吸引人才，提高城市品位。二是全面提升医疗服务的共享水平。加强医联体和医共体建设，以机制创新促使医疗资源在全社会范围内充分共享，争取做到“小病不出县，大病不出市”。
五、加快推进城镇化的供给侧结构性改革
1.放开容积率限制和均匀化、高绿化率的要求，促进城市土地的集约化利用
导致中国城市市中心普遍存在密度偏低问题的一个重要原因是我们采取了国际上最严厉的容积率限制及追求均匀绿化率的目标。要提高城市交通效率，增强城市的综合承载能力，必须减少政府的过度干预，让市场在城市土地、住房和其他服务配置上起作用，关键是大幅放松城市容积率限制，修改相关法律。容积率限制的放松可以明显提高城市中心区的密度，有助于中国这样一个土地资源短缺严重的国家提高土地利用效率，解决城市病的困扰。同时，对城市市区绿化率的高比例、均匀化分布的要求也要做重大调整，建议用恢复城市中心区外围绿化带的做法和在郊区规划建设森林公园的办法取代对市中心区高比例绿化率的要求，并适当增加市中心区特色小型公园数量。
2.开放土地二级市场，形成多主体参与城市更新改造的新机制
中国的土地市场目前只有一级市场，没有二级市场，最近两年对土地二级市场有一点松动，但远远不够，特别是中国的土地一级市场只有政府一个主体，要提高土地资源效率、打破土地的单一主体的垄断，必须在土地二级市场上实现交易主体的多元化。要下决心放开土地二级市场，允许获得完全土地和住房产权的单位和个人对原有住房进行再开发。如对一些低密度、老旧的住宅区，可允许当地的全体居民根据规划要求，采取市场化的运作方式，对旧房实施整体改造。要制定和完善相应的法规和政策，正确引导民间资本流入城市更新项目。鼓励民营资本按照城市的长远规划要求，独立成片开发城市区域，形成类似于城市综合体的开发新模式。
3.放开户籍制度限制，加快农民工市民化进程
中国现有的户籍制度是导致城乡二元分割的主要原因，急需从政策上进行根本的变革，以从根本上解决农民工半市民化问题，提高城镇化质量。一是放开户籍制度限制，加快推进农民工市民化。中小城市和建制镇要全面放开落户限制。大城市要逐步降低农民工市民化的社保门槛，同时加快城乡和全国的社保统筹工作。二是要继续严控房地产泡沫，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加快建立“多主体供应、多渠道供给、租购并举的住房制度”，逐步将农民工纳入城市住房保障体系中。三是多举措并举创新农民工市民化成本筹措机制，并形成长期性成本分摊办法，缓解地方政府财政负担。
注释
①国家统计局：《波澜壮阔四十载民族复兴展新篇——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十一》，2018年。②国家统计局：《国内市场繁荣活跃消费结构转型升级——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之七》，2018年。③国家统计局：《城镇化水平显著提高城市面貌焕然一新——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十一》，2018年。
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Promoting the Quality of Urbanization Development in an All-round way on the Premise of Planning Revision
Wang Xiaoguang Chan Jian
Abstract: China