摘要：我国已进入城镇化工业化后半场，经济发展形态、质态和结构等均发生系统性深刻变化。重大生产力布局与人口流动、劳动生产率提高与人力资本提升、新技术新产业新业态新模式发展和城乡规划建设新动向均将深刻影响新型城镇化和产业结构升级。构建新型城镇化与产业结构升级联动作用机理模型，提出新型城镇化和产业结构升级联动存在供需平衡、投资联动和要素集散三大效应。以主要影响因素趋势性分析为导向，研究提出未来促进新型城镇化与产业结构升级的任务主要包括：加快新型城镇化与产业发展布局优化调整、系统性提升城镇宜居宜业程度、以地市中心城区和县城为主要载体推动城乡融合发展、促进智能城市与数字经济协同升级发展、因地制宜推动规划建设科学城及新应用场景等人口和经济集聚新载体、加强人力资本供给等。围绕引导人口和产业有序集聚、完善基础设施网络体系建设、推进重点城镇化区域安居乐业、实施劳动技能培训提升行动、鼓励民间资本参与新型城镇化和产业结构升级主战场、强化制度保障等方面提出实施一批重大改革举措建议。

关键词：新型城镇化；产业结构升级；相互关系；作用机理

面向未来，把握重大生产力布局与人口流动、劳动生产率提高与人力资本提升、产业变革和城乡规划建设等因素变化新动向，积极引导人口、经济要素有序高效集聚流动，夯实城镇化工业化新载体平台建设，积极促进新型城镇化与产业结构升级联动，同步推动新型城镇化与产业高质量发展，有利于进一步扩大内需。更好地保障人的发展需求，应该说，城镇化与产业结构升级联动、相互影响是一个伴随经济社会发展的持续动态过程。当前国内外发展环境正发生着深刻变化，我国城镇化与工业化也已进入新的发展阶段，聚焦新发展阶段新型城镇化与产业结构升级联动关系的讨论显然是老话题新研究。

　　一、问题提出

　　城镇化与工业化是人类经济社会发展的一个过程的两个方面，国内外学术界对于城镇化与工业化相互影响、相互促进的关系基本形成共识。其中，聚焦我国城镇化与工业化及产业结构升级关系的研究主要有以下几个方面。

　　1.城镇化与工业化的协同性。简新华、黄锟(2010)分析指出，世界工业化和城市化的历史表明，工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的促进器，两者存在相互制约、相互促进的关系，理想的城市化发展模式是工业化与城市化适度同步推进，二者协调发展，但在我国城镇化水平是滞后于工业化或非农化进程。“工业化与城市化协调发展研究”课题组(2002)通过国际比较和实证分析认为，中国城市化并没有严重滞后于工业化，城市化率的上升与工业产值比重上升的相关性较低，而与非农产业就业比重变化的相关性较强。

　　2.城镇化对于产业结构升级的影响。李长亮(2017)通过空间杜宾模型分析发现，新型城镇化对全国及各省区产业结构升级具有积极的促进作用。张宗益、伍焓熙(2015)构建新型城镇化综合指标体系，将新型城镇化划分为人口城镇化、社区城镇化、经济城镇化和环境城镇化，通过高斯混合模型估计分析东、中、西部地区城镇化对产业结构升级的影响，发现人口、经济城镇化正向推动地区产业结构升级，社会城镇化正推动中西部地区产业结构升级，环境城镇化正向推动东西部地区产业结构升级。葛金田、张小涵(2018)通过计量实证检验研究发现，新型城镇化对产业结构升级的影响具有区域差异性，东中部地区新型城镇化未明显促进产业结构升级，西部地区新型城镇化在推动产业结构升级方面的作用表现显著。

　　3.产业结构升级对城镇化的影响。杨丽莹(2019)从人口城镇化、经济城镇化等不同维度对我国新型城镇化的主成分影响因子进行分析，并基于VAR模型对其传导效应进行研究，结果显示，促进农业劳动力向第二产业和第三产业转移是新型城镇化的原动力。唐庆松、张廷海(2019)采用熵值法和Moore值法分别测算中国30个省、市、区(未包括西藏和中国香港、中国澳门、中国台湾地区)的新型城镇化发展水平和产业结构变迁，利用双向固定效应模型和全面FGLS估计模型对产业结构变迁对新型城镇化影响进行分析，发现产业结构变迁对新型城镇化水平有显著的促进作用，产业结构变迁可以推动新型城镇化水平的不断提高。吴穹、仲伟周、张跃胜(2018)基于2006-2015年的省区面板数据，构建了新型城镇化复合指标体系，选择空间滞后计量模型实证检验产业结构调整对新型城镇化的影响，结果表明，产业结构合理化与产业结构高级化对新型城镇化均有显著正向促进作用。魏后凯(2014)研究认为，加快城市产业转型是推进城市全面转型的关键环节，且对于不同规模的城市，由于发展条件和特点不同，应实行差异化的产业转型战略，从而推进新型城镇化进程。

　　4.城镇化与工业化、产业结构升级的相互作用关系。张燕(2015)通过机理分析认为，城镇化进程中产业结构遵循逐渐向高级化升级演进的基本规律，在特定的社会技术条件下，城镇化过程中的主导产业会发生更替，由此存在农业主导型、工业主导型和服务业主导型的不同城镇化阶段，并且从供需关系上看，城镇化创造和引领需求，工业化提供能够满足人口需求的各种供给，城镇化与工业化及产业结构升级就是需求与供给关系的演进变化。王芳、田明华、秦国伟(2020)基于2003-2017年中国30个省区(未包括西藏和中国香港、中国澳门、中国台湾地区)面板数据，建立面板向量自回归模型、耦合协调度模型、面板中介效应模型及面板门槛模型，实证研究新型城镇化与产业结构升级的耦合、协调和优化，研究发现，二者互为格兰杰因果，产业结构升级的影响力更大，二者耦合协调度处于中度失调至初级协调之间，地区差异显著，其中新型城镇化主要通过影响地区经济发展水平、物质资本、外商投资、对外开放程度等因素推动产业结构升级，产业结构升级通过作用于市场因素、人力资本、技术进步、金融支撑等因素带动新型城镇化发展。

　　5.新型城镇化与产业结构升级耦合协调评价。魏敏、胡振华(2019)构建了新型城镇化与产业结构演变耦合协调评价体系，对我国各省区两者之间耦合协调性进行了实证评价，研究发现，各省新型城镇化与产业结构演变耦合协调性总体较好，且存在明显区域差异，呈现从东至西递减现象。

    （二）新背景新命题

　　二、城镇化与产业结构升级联动的主要影响因素

    （一）生产力布局与人口流动变化趋势

　　在交通设施方面，改革开放以来从东部率先发展的区域差距持续拉大到近年来差距逐步缩小，中西部地区交通设施网络正日益得到改善，交通末梢状况正在改变，综合交通运输体系不断完善，为人口和经济要素交流提供了更加便利的条件。

从人口流动趋势看，人口向城市群等生产力布局的重点区域集聚和回流趋势并存。2010-2018年，19个城市群地区人口占全国总人口的比重从79.25%上升到80.11%此外，东部沿海“机器换人”背景下更多中低端就业人口返乡回流、“大城市病”加速人口向中小城市转移、东北等老工业基地及资源型城市劳动力阶段性外流、一些先进城市密集出台人才政策吸引更多高素质人才流入等趋势性特征明显。

　　从产业发展格局看，“东强西弱”发展态势明显。2018年东部地区规模以上工业企业营业收入和利润总额，是中部地区的1.68倍和1.69倍，是西部地区的4.37倍和3.81倍，是东地区的3.57倍和4.13倍。服务业东高西低且点上集聚显著，东部沿海地区、一线城市的服务业发展领先优势明显；从城市尺度来看，一半以上的服务业增加值集中在服务业发达的30个城市中。

从影响作用看，交通基础设施有利于引导吸引人口、经济要素流动，并在枢纽性城市和区域集聚，形成经济轴带和枢纽经济，人口流动的规模和指向直接关系城镇化的速度和格局，工业、服务业的集聚发展和转移扩散一定程度上决定着一个地区城镇化与产业结构转型升级实现联动的效率和质量。

　　从劳动生产率提升趋势看，近年来我国劳动生产率在迅速提高，但区域差异大。东部地区劳动生产率快速提高，2019年已经超过世界平均水平，依靠扩大劳动力数量和资本投入带动劳动生产率提升的传统工业化阶段基本结束（见图1）。中西部引导农业转移人口就地就近市民化，积极承接产业转移落地，正在加快在后发赶超中提升劳动生产率。东北老工业基地和资源型地区大规模调整人口经济布局。引导城镇紧凑发展，正积极遏制劳动生产率下滑。

　　从人力资本提升趋势看，高校调整学科布局和专业结构，教育培训对提升人力资本作用日益增强。数字技术有望重塑人力资源市场，就业弹性大幅增强。用工方式和雇佣关系呈多样化。人口老龄化倒逼我国加快调整就业和退休政策，通过加大教育投资来提高整体劳动者素质和劳动生产率，加快从数量型人口红利向质量型人口红利转型。此外，围绕人力资本的城市争夺更加激烈，高端人才向沿海发达地区集聚、向东部制造业大省集聚、向中心城市集聚的趋势不断强化。

从影响作用看，人才向中心城市和发达地区集中的趋势强化，产业因人布局，人力资本将决定产业结构升级方向，人力资本积累的程度直接影响东部沿海等发达地区产业结构的演进方向、速度和高级化程度。中西部地区劳动力数量和质量将直接决定承接沿海产业转移的规模。 

　　新技术具有创新指向特征往往更容易在创新基础较好、市场经济活跃的发达地区、中心城市或大城市首先取得突破和实现产业化应用，然后逐步向中等发达地区和欠发达地区或中小城市扩散发展。

　　新产业具有轻资产特征。智能机器人、智能网联无人机等新产业对固定资产、劳动力、土地等传统要素依赖度低，对人力资本、数据信息等新要素依赖度高。此外，产业生产组织变得更加灵活，呈现出“小型化、专业化、扁平化”等趋势。

　　新业态新模式更趋于多元化。共享平台可将全球各地生产者、消费者紧密联系在一起，各取所需、各有所得。新业态新模式营利环节不再局限于直接的生产、交换、分配、消费等环节，传统“一手交钱一手交货”的商业模式将逐渐被“免费服务赚客户＋增值服务赚利润”等新营利模式取代。

　　影响作用方面，新经济加速产业结构升级，不断催生新的行业部门和服务模式。新经济孕育的集中化特征加速农业人口进城，发展的分散化特征则可使部分乡村人口不需要进城即可找到合适的工作，使大城市的综合化功能和中小城市的专业化功能得到强化，并且有利于提升城市基础设施共享程度、提升城市劳动力市场的匹配度和加快产能置换。

　　国土空间规划体系逐步形成，生态优先成为城乡规划建设的前提，红线约束强化。宜居城市、智能城市、韧性城市等规划理念逐步付诸于规划实践，规划建设高质量的城市安全系统已经成为城乡规划的重点。

　　城乡建设将更加突出对城镇化和工业化的空间刚性管控约束；更加突出优化城市功能空间布局，推动人—产—城融合发展；更加突出存量管理，城镇化建设进入由粗放增长向以存量挖潜为主、促进土地集约节约利用的新阶段。依托数字技术提升城市治理化水平，已成为新型智慧城市建设的重要战略发展方向，越来越多的新技术应用到城市建设管理中。

　　城乡融合方面，城市居民对优质农产品、乡村生态和文化产品的需求快速增长，城市对乡村的带动作用越来越强。加快公共资源向乡村配置，城乡基本公共服务绝对差距逐年缩小，乡村生产生活条件加快改善，乡村的生态价值、文化价值等凸显。乡—城人口转移增长放缓，城乡人口互动加速，城乡之间进入要素双向流动、良性互动、加速融合的新阶段。

　　影响作用方面，加大生态空间供给将有效提升城市对人才和企业的吸引力，进而提升城市竞争力。职住匹配的高品质生产生活空间将成为城市功能提升和产业结构升级联动的重要牵引力。城市更新为新旧动能转换和产业空间升级改造注入生机。以智慧城市建设为代表的新技术应用将对城市治理和产业进行重塑再造。安全韧性成为新型城镇化和产业发展的基本要求。加快促进城乡融合发展的载体建设将成为新型城镇化和产业结构升级的新增长点。 

三、促进新型城镇化与产业结构升级联动的目标与实现路径

　　重大生产力布局与人口流动通过交通网络布局、产业区域差异化发展、人口和经济要素流动等方面驱动全国层面的城镇化与产业发展格局变化。劳动生产率提高与人力资本提升是人类社会发展的必然趋势，是推动城镇化工业化同步转型升级的重要动力。新科技革命与产业变革将催生形成更多新的城镇化与产业形态，为人口和经济要素集聚提供更多新的载体空间。城乡规划建设新理念新模式将促进重新审视塑造以人为本的发展空间。

　　新型城镇化与产业结构升级联动存在供需平衡、投资联动和要素集散三大效应(见图２)。首先，在供需关系上，城镇化创造和引领需求，工业化及产业转型升级满足人口需求不断增长的各种供给，城镇化和产业升级之间存在供需平衡效应。其次，从投资角度看，城镇化创造城市规划建设的投资需求，为提升城市承载力，需要不断增加对城市基础设施、公共服务和产业发展等领域的投资，新型城市规划建设理念和模式催生更多新的投资增长点，相应地产业转型升级有利于为城镇规划建设提供支撑保障。如，新型基础设施领域投资依赖于新一代信息技术及相关产业的发展，显然城镇化和产业升级之间存在投资联动效应。再者，从要素流动角度看，城镇化为人口和产业发展提供载体支撑，产业结构升级有利于加速产能置换，这个过程会促进人口和经济要素流动，从而不断提高城镇化的空间效率和品质，因此新型城镇化与产业结构升级之间存在要素集散效应。

　　从相互作用尺度看，新型城镇化与产业结构转型通过供需平衡效应、投资联动效益、要素集散效应等方面的相互作用影响，最终将在全国、区域和城市等不同尺度上进一步优化城镇体系结构和促进产业动能加速转换升级，从而更好地满足人的发展需求、引导人口和经济要素有序流动和高效配置、培育形成更多新的增长点，有力支撑现代经济体系建设，促进高质量发展。

　　1.结果导向：就业优先，引导人口和经济要素有序高效流动。充分的就业供给是保障人的发展需求，这是坚持结果导向。从全国层面看，要顺应人口回流和产业梯度转移趋势，有序引导部分人口和产业向中西部地区集聚，让中西部地区大多数人就地就近实现安居乐业。从城市层面看，有序控制大城市人口规模，积极引导大城市部分功能向中小城市疏解，保障市民就业机会。从城乡融合看，既要提供更多城镇就业岗位吸引人口向城镇转移落户，也要通过城市人才、技术和资本下乡，带动农村特色产业发展，为守在农村的农民提供更多可选择的就业机会。

　　2.目标导向：释放内需，协同拉动国内巨大的消费投资需求。扩大内需是今后一个时期我国战略选择，这是坚持目标导向。随着中心城市、都市圈和城市群的集聚效应不断释放，有利于推动更高水平的城市规划建设，从需求侧拉动产业转型升级。从产业转型升级看，以京津冀、长三角和粤港澳大湾区为动力源，东部地区产业加速提档升级，新兴产业加快发展，产业投资潜能进一步释放；中西部和东北地区随着人力资本的提升和承接东部沿海产业转移，产业投资潜力有待进一步挖掘。在新型城镇化与产业转型升级中，要挖掘释放我国内需市场，为形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局做出积极贡献。

　　3.问题导向：保障安全，增进城市安全与产业安全的联动性。各类安全风险日益暴露，保障安全就是坚持问题导向。一方面，依靠新型城镇化引致人力资本提升、知识积累和消费升级等，通过补齐产业链短板，将过度依赖国际市场的创新链产业链环节尽可能实现国产化，提高我国产业链的稳定性。另一方面，充分运用新理念新技术手段推动城市规划建设，倒逼有关业态和产业转型升级，积极用产业化手段推动智慧城市、精明城市、柔性城市和绿色城市建设，完善城市安全系统建设，增强城市的安全性。

　　布局上，因势利导促进新型城镇化与产业结构升级联动。增强中心城市和城市群承载能力，提高人口和经济要素的集聚效应。农产品主产区以保障粮食生产为首要，提升农业现代化水平，引导产业和人口合理聚集。生态功能区重在巩固生态功能，坚持面上保护、适度点状开发，促进绿水青山向金山银山转化。特殊类型地区要发挥地区比较优势和潜力，培育增强内生发展动力。

　　载体上，扎实建设新型城镇化与产业结构升级联动的载体。从全国尺度上，合理控制开发建设规模和强度，避免“过疏”“过密”问题。城市尺度看，老城、新城新区、特色小镇、楼宇经济、城市综合体、产业园区和新应用场景是城镇化、工业化的重要载体，要促进存量空间优化与提档升级，推动空间高质量发展。

　　主体上，政府规划引导和发挥市场主体作用有力结合。发挥政府在战略规划、政策引导、举措实施和环境创造等方面的调控作用，弥补市场机制的失灵和不足。着力吸引和培育更多企业主体参与城镇化建设和促进产业转型升级，激发市场经济活力和潜能，更多利用市场机制、市场手段解决发展中存在的问题。

　　机制上，实现城镇化需求侧倒逼产业结构调整、产业新供给引导需求升级的良性互动循环。同步畅通“需求创造供给、供给保障需求”的循环作用机制和“供给创造需求、需求消纳供给”的循环作用机制，确保城镇化进程中的需求升级得到满足，同时产品供给不断得到市场的消化吸收，更好地统筹需求侧和供给侧管理。

四、促进新型城镇化与产业结构升级联动的主要任务

　　1.以全国干线交通骨架为牵引增强“新两横三纵”城镇化格局的支撑力。在原有“两横三纵”城镇化格局基础上，结合当前重大区域战略实施，城镇化和区域经济布局调整，将西部陆海新通道替代包昆通道，形成“新两横三纵”城镇化格局，打造成为“十四五”时期集聚人口、经济要素的重要战略格局。

　　2.提升中心城市、都市圈和城市群的综合承载力。加快完善世界城市、国家中心城市和区域中心城市功能，增强高端生产要素和创新要素的集聚能力，强化要素配置能力，建设成为政治、金融、贸易、文化中心和信息、交通枢纽。以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为主要方向，着力培育发展一批经济联系紧密、空间组织紧凑、一体化程度高的现代化都市圈。加快长江三角洲、粤港澳大湾区和京津冀世界级城市群建设，打造成为高质量发展的动力源。加快成渝双城经济圈建设，加快形成支撑西部大开发新格局的重要引擎和新的动力源。加快长江中游城市群高质量跨越发展，建设带动我国西部和中部地区重要增长极。加快培育建设其余城市群，打造一批新的高质量发展动力源。

　　3.顺应产业梯度转移演进趋势促进工业化提档升级。因地制宜推进“再工业化”，东部沿海地区率先实现在更高技术条件下的工业化升级，重点发展战略性新兴产业；中西部地区依托资源能源优势条件促进实现就地产业化，逐渐改变过去长距离劳动力转移、能源资源运输配置的格局。发挥经济支撑带和交通通道的纽带作用，推进东部沿海一些依托原材料、劳动力和能源投入为主的基础性、传统性产业向中西部转移，加强南北经济协调联动。

　　1.促进产城融合发展。对有条件的功能区、园区等，通过完善城市服务经济和功能配套、优化空间布局等路径，推动实现产城融合发展。推动十九个国家级新区率先实现产城融合发展。积极推动老城与新城新区联动发展，推动老城区优质的公共服务资源和城市服务经济业态向新城新区外溢辐射。

　　2.加快实施城市更新。推动位于中心城区的老城区业态转型升级。适度引导老工业区、老城区用地改造为商业办公或居住功能，嵌入创新空间，促进研发生产、商务服务、生活休闲等多功能高度融合。加快老旧楼宇、工业遗存更新改造，加强历史文脉保护和风貌管理，有序发展文化创意产业。

　　３.建立高品质的城市生态系统。优化布局城市绿心、绿肺、绿环、绿廊，增强城市生态系统的整体性、连通性和综合效益，提升城市生态产品供给能力。加强城市河流、湿地、园林、绿地、山体等自然景观保护，构建敞开式生态空间、生态廊道和生态斑点，促进形成生态宜居的城市生态系统和小气候。加快在雄安新区等有条件地区率先探索零碳社区、无废城市，形成示范带动效应。积极打造城市中心区、近郊、远郊、乡村具备连续性的生态系统，增强城乡生态联系度。

　　４.建立健全城市安全系统。加强城市全周期管理，补齐城市治理薄弱环节、缺陷环节和断裂环节，把城市治理各环节铸造形成有机高效运行的完整链条，提高治理的系统性和可控性。将韧性城市理念通过城市规划落实到城市用地、基础设施建设、防灾设施建设、实施策略等方面，提升城市减灾防灾能力。

　　1.发挥中心城区以城带乡的重要作用。提升地级市中心城区的公共服务能力，为本地市民提供教育、医疗卫生、文化体育、生活消费、行政服务等服务需求。推动中心城区优质公共服务资源向全市域和乡村延伸覆盖。培育壮大企业市场主体，做大做强园区企业，增强经济发展支撑带动作用，积极吸纳就近从业人员。

　　2.将县城打造成为城乡融合的战略支点。以县城道路、供水、供电、通讯等基础设施及教育、文化、卫生、社会保障等公共服务体系建设为重点，提高县城的综合承载能力。完善县城的对外交通、商贸流通等功能，推动城乡要素在县城充分对接、优化配置。有序承接大城市产业转移，发展劳动密集型产业、特色优势产业和生活服务业，提高县城对农村转移人口的就业吸纳能力。

　　3.在城乡互动中拓展乡村发展空间。加强改革探索力度，推动乡村产业、人才、文化和生态全面振兴。建立产加销一体化服务体系，推进农村一二三产业融合发展。在江南水乡、华北平原、东南沿海等地划定一批永久农村地区，挖掘乡村功能和价值，保护好富有地域特色的“农村生命体”。建设一批农村产业融合园、田园综合体、种养殖基地和特色小(城)镇等功能平台。

　　1.积极构建城市数字产业体系。培育壮大大数据和物联网产业，超前布局新一代人工智能产业，加快发展新一代信息技术制造业，积极培育高端软件与信息技术服务业，完善数字产业体系，积极推进城市数字产业化。

　　2.提升城镇数字化水平。大力发展智能交通。智慧官网。智慧水务等应用，促进市政设施智慧化。推送现代现代信息技术与医疗、教育、养老等民生领域深度融合。加快促进部门之间、行业之间实现城市各类数据共享，建立健全数据辅助决策机制。率先推动在京津冀、长三角、大湾区等区域建设特色鲜明的智慧城市群。

　　3.促进智慧城市与数字经济联动发展。基于智慧城市建设体系尽快建设物联中国、数字中国、信息中国和智慧中国，加快构建完善5G等数字核心技术、新型基础设施、新应用生态完善的产业链，在全国范围内催生形成现代数字化产业体系，不仅促进实体经济升级，同时带动智慧城市提质。

　　1.合理布局一批创新引领、产教融合的科学城。在北京、上海、广州、南京、成都、重庆、武汉等科学教育资源丰富、创新创业活跃的大城市郊区，有序建设一批科学城，打造组群布局、生态宜居的创新策源地，有效疏解主城区人口、交通和产业等功能，积极推动产教融合，强化自主创新能力和就业岗位创造能力。

　　2.推动新型基础设施建设与应用场景深度融合。结合场景创新、模式创新，统筹推进新型基础设施建设和新经济互动发展，支持北京、上海、深圳、广州等发达城市率先围绕新技术应用规划建设一批应用场景，支持欠发达地区和城市，有序推动规划建设一批应用场景，积极推广应用新技术新业态新模式。

　　3.培育建设一批引领时尚的消费中心城市。支持引导基础条件好、消费潜力大、国际化水平高、地方意愿强的城市，建设综合性国际消费中心。鼓励各地发挥特色资源优势形成一批专业化、特色化、区域性消费中心城市，使其成为扩大引领消费、促进产业结构升级、拉动经济增长的新载体和引擎。

　　4.加快建设一批健康养老综合体。针对人口老龄化严重的城市和地区，在气候环境适宜、交通相对便捷的城市郊区、中心村等，加快布局一批集文化、娱乐、锻炼、疗养、照顾、陪伴等功能为一体的健康养老综合体，积极发展银发经济，引导部分人口和产业向城市郊区、县城、重点集镇适度集中。

　　1.促进全国城乡区域间人力资本自由流动和优势互补。打破行政垄断，消除区域壁垒，完善基本公共服务，促进人力资本在城乡、区域间流动。东部地区大力培育和引进数字经济、人工智能等前沿技术和先进制造业领域“高精尖”人才。中西部地区加快补齐教育短板，通过产业引人、留人和育人。东北地区围绕现代农业、装备制造等优势产业靶向培养和引进全国人才。

　　2.加强城市群范围内人才链与产业链、创新链有机衔接。中心城市大力引进和培育领军型创新创业团队，把人才的创造性劳动转化为现实生产力。城市群内的中小城市要发挥劳动力成本相对较低、土地资源相对丰富的优势，积极承接中心城市产业转移，引进和培养一批高技能人才。支持小城市和小城镇通过“星期日工程师”“常驻工程师”等实现对大城市人才的灵活引智。

　　3.推动有条件区域人力资本和公共服务一体化发展。在长三角、粤港澳大湾区、京津冀等区域推进区域公共服务体系共建共享，加强人力资源区域合作，畅通内部人才流动渠道，推动人才资源互认共享，探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能进能出的人才柔性流动机制，降低人才流动的经济成本。

五、对策建议

　　1.推动重大项目优先向战略区域和经济轴带布局。科技创新、重大产业项目、新型基础设施等优先向京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重大战略区域布局。一些跨区域重大交通、水利、能源和生态环保项目，优先向西部陆海新通道、沿海发展轴、陇海兰新发展轴、沿江发展轴和京哈京广轴带布局。

　　2.提高中心城市和城市群的人口和产业集聚力。以中心城市和城市群为重点，加强政策支持力度，利用好公共服务平台和技术学校，加强对农民工进行职业技能培训，鼓励企业加大技术培训力度。做大做强园区经济、积极发展服务经济，提供更多新增就业岗位，为新增农业转移人口提供充分的就业保障。

　　3.推动建设一批战略性腹地城市。研究推动建设一批产业配套能力好、承载空间大的城市成为战略性接续成长城市，国家在财税、土地、投融资上给予政策支持，助力这些城市建设成为新型城镇化和工业化发展的重要支撑，打造成为除东部沿海发达城市和省会等核心城市以外的第二梯队城市。

　　1.优先推进跨区域重大交通项目建设。加密京津冀、珠三角、长三角、成渝、长江和黄河流域等国家战略区域的骨干通道。打通跨区域瓶颈路断头路，促进重大战略区域之间、城市群之间互联互通，加快推进沿海高铁北段、津沈高铁、沿江高铁建设。增强产业转出地和承接地之间的交通运力衔接力度。

　　2.加快城市群、都市圈交通网络建设。加强干线高速铁路、干线普通铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通在城市群内部的融合发展，打造轨道上的都市圈和城市群。重视大数据、“互联网＋”、无人驾驶等新技术在交通领域的应用，提升城市交通运行效率，更好满足现代城市群同城化、都市圈通勤化需要。

　　3.加快完善新型基础设施建设。加快光纤网络、5G、工业互联网等与云计算、人工智能技术紧密结合的专用数字化基础设施建设。推动混合型和专用型基础设施互联互通，实现城市大数据与互联网、人工智能、移动支付、区块链以及云服务技术的融合。

　　1.加快构建支持中心城市和都市圈发展的政策体系。做好促进中心城市发展的顶层设计，架构由国际中心城市、国家中心城市和区域中心城市构成的中心城市体系。适当增加中心城市和都市圈土地供应。因地制宜加大财政资金投入，建立都市圈基础设施发展的成本分担机制和利益共享机制。

　　2.提升县城和小城镇发展水平满足就近就业安家需求。高标准建设一批产业集聚区，吸纳县域范围内人口就地就近就业。加强幼儿园、义务教育校舍建设，着力补齐学前和义务教育短板。完善县—乡—村三级公共卫生医疗体系建设，提升县城和重点镇的医疗卫生服务能力。支持具备条件的县有序撤县设市。有序推进全国镇区人口10万以上的非县级驻地特大镇设市。

　　3.以县城和重点镇为重点持续支持易地扶贫搬迁人口安居和配套产业园区建设。加大对易地扶贫搬迁人口的后续扶持力度，妥善解决搬迁群众的居住、就业、看病、上学等问题，推进搬迁贫困人口在城镇安居。配套建设一批产业园，采取优惠政策，大力引进农产品初加工和精深加工、劳动密集型制造业等产业，支持搬迁群众就业创业，确保搬迁群众生活有改善、发展有前景。

　　1.针对不同群体实施差异化技能培训。对农业转移人口加强适应性职业技能培训，有针对性地提升农民工的就业能力。实施大学毕业生成长计划，鼓励大学生到基层、农村就业创业。实施工科人才扩大计划，大力培养工程科技创新和产业创新人才。实施技术工人技能提升工程，统筹发展好职业院校教育和职业培训，构建技术工人技能形成体系，落实终身职业技能培训制度。

　　2.人才创新创业基地建设。打造专业化的创新创业孵化载体，积极搭建人才成长和事业发展平台。鼓励大型企业参与建设众创空间，培育以创客空间、创业咖啡、网上创新工厂等为代表的创业孵化新业态。加强产学研、创业园区、科技团队等人才平台建设，为创新创业人才等提供配套服务。

　　3.中小城市和县城人才吸引工程。补齐城市设施、公共服务短板，缩短同大城市差距，让青年人能在小城市喝得到咖啡、看得了话剧。努力将“流动人口”转化为“流动消费人口”，吸引大中城市人口到小城市进行消费。鼓励大城市落户高端人才，周一到周五在小城市、乡村从业工作。

　　1.进一步完善民间资本准入退出制度。落实市场准入负面清单制度，全面排查、清理各类性壁垒，鼓励民营企业进军战略性新兴产业，引导优势民营企业和社会资本参与新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设。加强企业信用体系建设，完善民间资本参与新型城镇化与产业升级项目的退出机制。

　　2.支持民营企业参与关键核心技术协同创新。鼓励民营企业参与国家重大科学技术项目攻关。支持各类创新主体聚焦工业母机、基础材料、高端芯片、基本算法等关键核心技术，深入开展协同自主创新。以北京、上海、广州、武汉、南京、西安、成都等城市为重点，加大国家重大科研基础设施和大型科研仪器设备面向社会开放力度，为民营企业提供更优质的科研、检测等服务。

　　3.持续优化民营企业发展环境。加强中小企业公共服务平台建设，为民营市场主体提供综合服务，便利民营企业投资兴业。加强政府与民营企业沟通与对接合作，通过政府特许经营、委托建设、购买服务等方式，有序引导有条件的民营市场主体参与城镇及产业园区开发建设。政府和行业组织在民营企业投资上加强战略引导和监管服务，在降低成本、创新投融资模式、创业投资引导和监督等方面给予系统性支持，切实提高民营企业实体经济投资的有效性和精准性，避免“一哄而上”引发的不良竞争和重复建设。

　　1.强化空间上的红线刚性约束。强化城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线的刚性约束作用。将生态安全、公共卫生安全、防灾减灾体系纳入“五级一类”的国土空间规划体系中。控制人口和建筑密度，建立规划“留白”机制，为应对城市未来发展的不确定性划定战略留白用地。

　　2.加强城镇化和产业用地分类管理管控。出台实施严格的落后产能淘汰及产业用地退出政策。对有重大科技创新项目、新兴产业项目和民生项目，优先给予用地指标。支持中心城区土地混合使用，探索各种土地混合利用类型。支持工业用地配套生产服务、行政办公、生活服务设施用地。

　　3.建立健全各类风险防范和预警机制。打通各部门、各地区、各行业的数据共享壁垒，整合公共安全要素实时空间信息、应急物流管理信息、城市健康等数据，建立地区和部门间数据互联互通、共享共用的公共安全数据库。在社会治理神经末梢加强风险快速识别、异常信息预警、体系快速响应能力建设。