新型城镇化拓展投资空间的趋势和潜力（上）时间： 2021-09-22信息来源： 国宏高端智库 2021-07-29 作者：徐文舸 赵惠 责编：qgy
十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。从国际看，当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头。从国内看，我国正转向高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，继续发展依然具有多方面优势和条件，我国发展仍然处于重要战略机遇期。在此背景下，作为最大的内需潜力所在，推进以人为核心的新型城镇化具有更为重要的现实意义。“十四五”将是推动新型城镇化实现更高质量发展的关键时期，要主动顺应发展趋势，积极拓展投资空间，努力走出一条具有中国特色的新型城镇化道路。
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我国新型城镇化的发展趋势
当前我国正处于新型城镇化深入发展的关键时期，准确把握“十四五”时期我国城镇化发展趋势，是科学认识新时代城镇化发展的基本前提，也是制定宏观经济政策的重要依据。
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城镇化率仍有较大提升空间
从国际经验看，城镇化增长符合S型曲线，其发展一般会经历初始、加速、减速和饱和四个阶段。其中，城镇化率达到20%之前属于初始阶段，加速阶段和减速阶段分别是城镇化率从20%快速增加至50%、从50%减速增加至70%的情形，城镇化率进入70%后缓慢发展的情形属于饱和阶段。欧美国家的城镇化率基本稳定在80%左右（见图1）。目前，我国城镇化水平不仅低于发达国家，而且仅相当于美国1930年和日本1965年的水平，日本在1975年已经基本结束城镇化进程，现在的城镇化率稳定在90%左右。相比而言，在未来较长一段时期，我国城镇化率距离80%至少还有20个百分点的增长空间。
图1 我国与发达国家城镇化率的比较（1960-2019年，%）
数据来源：世界银行
从国内不同区域看，城镇化率总体呈现东、中、西梯度递减分布的空间格局，区域间的城镇化发展水平并不均衡。经济相对发达的东部地区城镇化率整体高于中西部地区。2019年，我国东部地区城镇化率达到68.5%，而中部地区和西部地区的城镇化率分别只有56.8%和54.1%，不到全国平均水平（60.6%）。总体来看，东部地区像上海、北京、天津3地的城镇化率已经突破80%，广东、江苏、浙江3地的城镇化率也跃过70%的大关；而在中西部地区，河南、青海、广西等11地的城镇化率低于全国平均水平。这说明我国中西部地区的城镇化发展还不充分，未来具有较大的发展潜力。
从发展的质量看，我国户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率，农业转移人口市民化质量不高。2019年，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差16.2个百分点，对应着2.27亿在城市就业居住的农业转移人口尚未落户，再考虑到未来还有2亿多农业转移人口的城镇化问题，实际上将需要推动4亿～5亿人在城市落户成为新市民。大量农业转移人口尚未真正融入城市生活表现在很多方面。以教育为例，《2019年农民工监测调查报告》显示，50.9%的受访农民工反映随迁子女在城市上学面临本地升学难、费用高等突出问题。“进城农民”与“城里人”之间的不平等，促使城乡老二元结构转化为城镇内部户籍居民与流动人口的新二元分割。“十四五”时期，要围绕提高农业转移人口市民化质量，把提高户籍人口城镇化率放在更加重要的位置，通过持续加大各类优质公共服务供给，为更多流动人口在城镇落户创造条件，促进释放城镇化潜力。
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城镇化的年增长速度出现放缓
从国际经验看，当城镇化达到一定程度后，其发展速度都会有所放缓，直至趋于稳定，美国、日本、英国等发达国家的城镇人口年增长率现已基本处于平稳阶段。目前，我国正步入城镇化的减速增长阶段，城镇人口年增长率逐步回落。“十一五”时期年均提高1.34个百分点，“十二五”时期回落至年均提高1.25个百分点，进入“十三五”以来，城镇化率的年增长速度则继续回落，年均降低约0.05个百分点。
从国内发展实际看，进一步提升城镇化率将面临“两头挤压”的挑战。一头是沿海发达地区的城镇化率已处于稳定发展阶段，上海、北京等地未来继续提高城镇化率的空间已不大。另一头是东北、西北地区省份的城镇化率，受制于计划经济时期带来的重化工业占比过高的经济结构以及近年来羸弱的经济发展水平，当地人口出现大规模净流出，未来提升城镇化率将面临较大困难。
从农民进城情况看，外出农民工规模增速出现放缓，进城务工意愿也比之前有所下降。2011年以来全国外出农民工规模增速呈逐年回落态势，2018年增速已降至0.5%。同一时期，本地农民工数量的增速也快于外出农民工数量，在本地就业的农民工数量占农民工总数的比例从2011年的37.25%升至2018年的40.12%。当前，受住房、教育等公共服务保障不到位的影响，大量农业转移人口的市民化质量不高，难以真正融入城市生活。调查结果显示，2018年进城农民工中能申请租赁公租房或自购保障性住房的人数比例不足2%。相反，由于近年来乡村振兴、扶贫开发、鼓励农民工返乡创业就业等一系列利好政策的推动，留在家乡干事创业的人数开始增加。
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以城市群、都市圈等为主体构建区域发展新格局
从国际经验看，城市发展的一般规律是从单中心城市到多中心大都市区，再到城市群以及大都市带，最后到城市网络。城市规模分布符合齐普夫法则，单中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最优规模。在城市化率（国外一般把“城镇化”称为“城市化”）达到30%之前，城市规模和形态体系由单中心城市主导。城市化率从30%提升到50%的过程中，城市规模快速大型化、形态迅速多样化，以“大聚集、小分散”的都市区和城市群为主体的城市体系逐步形成。如，美国城市化率达到50%的时候，大西洋沿岸城市带开始形成，出现了多中心的大都市区；英国也在城市化率达到50%的时候，出现了大伦敦郊区化和以伦敦到利物浦为轴线的连绵城市带。目前，全球100万以上的城市人口占总人口的比重已升至42.2%，其中像欧盟有50%的人口分布于30个主要城市群。
未来我国新增城镇人口将主要集中在城市群与都市圈。从一定程度上讲，稳住城市群就是稳住了国家经济社会发展的大盘。截至目前，我国已有19个国家级城市群，其中超过10万平方公里的城市群有长江中游城市群、长江三角洲城市群、成渝城市群等。随着我国城镇化率超过60%，除农业转移人口外，从小城镇转移到大城市的人口群体也十分庞大，需要对城镇化的空间形态再优化、再组合。在这一过程中，都市圈无疑起到了非常重要的核心引领作用。当前，我国的城市群与都市圈仍处于发展的起步阶段，核心城市的承载力需进一步提升，中小城市的吸引力需进一步提高，小城镇的特色与差异化分工优势需进一步形成，城市群、都市圈的内部基础设施与要素联系需进一步加强。因此，城市群和都市圈的发展后劲足、未来空间大，将是城镇化投资建设的重点。
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城镇化进入绿色发展阶段
发达国家的城镇化进程始于18世纪的工业革命，直到上世纪70年代才基本完成。随着城镇化工业化进程的不断深入，生产活动对生态环境的破坏程度因经济规模快速增长而加剧，先后发生了一系列重大的公害事件。为缓解经济社会发展与生态环境之间日益加剧的矛盾，许多国家都不约而同地把绿色发展作为推动转型发展的重要举措。在推进城镇化的过程中，我国也面临极大的环境压力。由于过去缺乏科学的政绩观以及受土地财政的推动，不少地方不顾资源环境承载力，以粗放型外延式为主推进城市开发建设。有研究统计，全国共有654个城市先后提出737个新城新区，规划区总面积超过8.35万平方公里，几乎接近设市城市建成区总面积的2倍。随着城镇人口的增加，城市用水需求不断增长，再加上环境污染、低效利用和水资源空间错配等因素，使得国内部分城市的水资源短缺问题愈发严重，也成为制约未来推进城镇化建设的难题。此外，自2010年以来，我国成为全球最大的能源消费国和二氧化碳排放国，节能减排也成为未来城镇化进程中亟须破解的重要课题。
未来一段时期，资源环境约束使得政府和社会将会重新审视我国城镇化的目标和导向，不再只着眼于城镇化带来的经济与社会效益，而是要重视伴随城镇化过程而来的资源消耗、环境污染等影响因素。这将从根本上改变我国的城市发展理念，突出生态文明建设在城镇化发展中的重要地位，推动未来的城镇化向低碳、绿色、智慧、生态、宜居的方向发展。新型城镇化将把城市建设融入生态系统，从产业结构、能源结构、消费模式等方面将低碳环保的“绿色发展”理念根植其中，通过推行绿色生产、生活和消费方式，构建资源节约型环境友好型生态城镇、生态园区、生态企业与生态产业体系，最终在城市营造出产业发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。
（中国宏观经济研究院投资研究所 徐文舸 赵惠）