推进健康城镇化与中央地方关系的调整（上）时间： 2014-04-22信息来源：宣晓伟　作者：admin　责编：

 　　我国已有城镇化模式的根本特征是“人地分割”，“土地资源的大量占取和低效利用”和“大量农业转移人口无法融入城市”是其导致的突出矛盾。
　　
 　　中央经济工作会议明确提出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”，推进城镇化的关键在于“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。然而，我国过去的城镇化模式是一整套观念和制度安排下逐渐演进的产物，促成了一个自我维持、自我强化的利益格局，要加以改变绝非易事。如何汲取已有模式的经验教训，采取相应的措施，防止新一轮城镇化过程中的“圈地运动”，是当前迫切需要解决的问题。
　　
　　已有城镇化模式的基本框架：观念、制度和利益格局
　　
　　“人地分割”是我国已有城镇化模式的根本特征，已有城镇化模式是一整套观念、制度安排下逐渐演进的产物。
　　
　　——已有城镇化模式的根本特征是“人地分割”
　　
　　从理论上看，城镇化是一个人口密度不断提高的区域的扩大过程。这个过程产生的根本原因是经济集聚带来的人口集聚和城市范围扩张。因此，“农民转为市民、农村土地转为城市土地”是一个硬币的两面，在城镇化过程中人和地性质的转变是密不可分的。
　　
　　但在我国已有城镇化模式中，通过一系列的制度安排把“人”和“地”不同程度地分割开来（即经济集聚明显高于人口集聚，土地的城镇化明显快于人口的城镇化），由此导致了在我国土地资源非常稀缺的条件下，很多城市人均建成区面积过大、土地利用效率不高的奇特现象。这种“要地不要人”的城镇化模式，一方面有效调动了地方政府推进城市建设的积极性，使得许多城市面貌日新月异；另一方面，也造成了农村和农业在城镇化推进过程中难以得到有效的带动，尤其是农民在土地拆迁过程中并未获得应有的补偿，“人地分割”的城镇化在某种程度上加剧了“城乡二元”的格局。与此同时，数目庞大的农民工群体长期在城市打工，却难以被城市接纳。可以看到，“土地资源的大量占取和低效利用”和“大量农业转移人口无法融入城市”，是已有“人地分割”城镇化模式必然导致的突出矛盾，也是推进健康城镇化所必须解决的核心问题。
　　
　　——已有城镇化模式的观念、制度和利益格局
　　
　　任何一套城镇化模式都是在特定的内外环境下产生的，要想真正推动已有“人地分割”城镇化模式的改变，首先需要厘清这套模式的基本运行逻辑。在既有的城镇化模式下，观念为制度安排和利益格局提供合理性和正当性论述，而制度安排和利益格局又反过来维护和加强对其有利的观念系统。观念、制度和利益三者互相影响、互相制约，共同支撑着已有模式的运转。
　　
　　1．“身份等级”观念是已有城镇化模式的核心理念。“身份等级”观念是指按照不同的出生地将人区分为隐含的等级，并采用一套严格的制度（主要是户籍和公共服务等）将其体现和固化。就已有城镇化模式看，“身份等级”观念主要包括两个方面：分别是“城乡二元”和“区域有别”。
　　
　　“城乡二元”是指在城市和农村之间存在着巨大的身份和福利待遇差异。“城乡二元”制度并非与生俱来，而是新中国成立以来在经济社会发展水平较低（尤其是农业生产力水平低）的条件下，积极快速推进工业化不得不采取的措施。然而，制度一旦建立，必然会在人们的观念上刻下深深的烙印，且对以后的制度演进构成深远的影响。当前在涉及相关问题上（尤其是土地）难以真正有效维护农民和农村的权益，与“城乡二元”身份等级观念有着密切的联系。
　　
　　“区域有别”则是出生在不同地区的人存在着明显的身份差异和基本公共服务的待遇差异。改革开放以来，随着中央向地方财政分权的逐步推进，地方百姓的福利待遇水平越来越与当地的经济发展水平密切相关。所以，地方经济发展水平的高低也日益成为了决定身份等级差异的重要因素。发达地区农村居民的待遇水平，很有可能高于欠发达地区的城市。
　　
　　“城乡二元”和“区域有别”形成的身份等级观念，互相结合在一起，将全体中国人分割为一个个“似乎生来就应待遇各不相同”的群体。表面上看，身份等级观念似乎早已不合时宜、也已经很难在公共政策领域得到公开地支持。然而，它却在深层次影响着人们的行为模式，并成为各种“阶段决定论、现实能力论和政策可操作性”的观念支撑，对城镇化已有的各种制度安排施加重要影响。它是我国已有城镇化模式最根本的观念支撑，也是推进健康城镇化的最基本障碍之一。
　　
　　2．“以地谋发展”下的利益分配格局。
　　
　　已有城镇化模式下利益分配格局的核心，则在于土地用途转换过程中的增值收益如何产生、分配和维持。城镇化过程中土地用途的转换之所以能够产生增值，是由于土地在参与不同产业中的要素回报不同。从价值产生的方面来看，我国已有城镇化模式与其他国家没有质的不同，其突出的特征是在大量土地占用和低成本农民工参与下，这种价值的产生显得推动力更强和速度更快。因此，已有城镇化模式在价值产生上充分体现出了其强大有效的一面。
　　
　　与其他国家城镇化模式有根本不同的是，政府尤其是各级地方政府在我国已有城镇化推进过程中扮演着至关重要的决定性作用，逐步探索出了一条“以地谋发展”的道路。大多数国家的城镇化过程，政府也是不可或缺的，要在其中发挥引导和规划等重要作用。但在我国的城镇化中，政府的作用远远超越其他的国家，其推进过程基本上是由各级地方政府来主导。政府在利益分配格局中扮演着重要的中间商的角色。地方政府根据在土地市场上的垄断地位，一方面低价从农民手中获得土地；另一方面将其高价卖给房地产商等。与此同时，政府又不同于一般的中间商，它还承担着发展城市、推动经济、提供公共服务等各种任务。出让土地所获收益还用于基础设施建设、工业园区开发、招商引资等等。而近年来在中央政府的催督下，又将土地出让收入部分用于农田水利、教育等公共支出。
　　
　　从2008—2010年的数据看，地方政府用于获得土地出让收入的各项成本占到了总收入的55％左右，其中最大的成本来源于征地拆迁费用，占到土地出让总收入的36％左右。政府土地出让收益（即总收入扣除成本的净收益）大约占到出让总收入的45％左右。然后政府将土地出让收益用于各种各样的支出，其中城市建设支出是最大的支出项，占到收益总支出的60％左右，占土地出让总收入的26％左右。从数据上看，政府进行土地收购出让的最大用途是用于城市的建设开发。
　　
　　简而言之，已有城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，越有可能一方面通过压低地价来吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，以此带动地方产业和经济发展，与此同时又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设；另一方面又能充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以最大化自身的土地收益。而地价房价的上升反过来又强化了地方政府征地搞建设的激励。

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