推进健康城镇化与中央地方关系的调整（下）时间： 2014-04-22信息来源：宣晓伟 作者：admin 责编：
在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整，由“事权共担”转向“分层分类责权关系”；并逐渐实现在城镇化进程中由“身份等级”观念转向“人人平等”观念；由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”；由“土地财政”逐渐转向“房产财政”。从而转变已有城镇化模式，有效推进健康城镇化。
已有城镇化模式的形成和评价
已有城镇化模式是一整套观念、制度安排下逐渐演进的产物。
——已有城镇化模式是在相关制度安排下不断演进的结果
已有“人地分割”的城镇模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。
改革开放以来，中央逐渐向地方放权，实行“分灶吃饭”，从而充分调动了地方的发展积极性。 1993年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方在此基础上形成了“地方负责”的公共服务支出责任格局（尽管中央财政通过转移支付等手段，为地方尤其是经济落后地区承担了相当比例的公共服务支出，但支出的主要责任仍然在地方政府）。由此导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大。同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。
在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要结果：一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势。因此，依靠大肆圈地的方式，一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业以带动地方经济；另一方面，靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设，就成为了地方政府在既有制度安排下的不二法门。尽管土地制度、户籍制度也在这种“以地谋发展”模式的形成中功不可没，但这种方式的最初和最根本的原动力之一还是来自于中央和地方关系安排下地方政府之间的激烈竞争、以及地方政府所面临公共服务的沉重负担。二是“要地不要人”，即愿意要农村的土地，但却不愿意要来自农村的农民工。在“分灶吃饭”和“地方政府负责本地公共服务”的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。在户籍制度的支持和强化下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力，另一方面，又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。
——已有城镇化模式取得了明显的成效，但却难以持续
当前，已有城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在以下三方面。
1．土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源是有限的。土地财政不可能永远持续下去，是必然要终结的。
事实上，在一些卖地开展较早的沿海发达城市，其土地财政已显颓势。例如深圳是最早开展国土有偿使用权拍卖的城市，土地财政曾在其城市发展中扮演重要作用，但随着可卖土地的逐渐减少，目前深圳土地出让收入占政府收入的比重已日益降低。2011年，深圳财政收入超过1300亿元，而土地出让收入已不足100亿元。
2．土地征收成本不断攀升，地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降，地方债务风险明显增加。根据财政部公布的数据计算，2011年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约70％。实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押从银行借贷（即所谓的土地资本化）来开展城市建设，不少地方债务平台的运作主要依靠土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。
3．社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式形成的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口（包括农民工）成为了过去城镇化过程中的牺牲者。与此同时，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会不同群体间的财富差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子 （本质上是土地）在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。已有城镇化模式的继续扩张很有可能成为传统发展方式中最先引发危机的因素，其原因不外乎以下几种：土地财政的不可持续（引发地方债务、银行坏账等一系列危机）、房地产畸形膨胀而最终泡沫破灭、城市内新二元结构矛盾的尖锐冲突（引发社会动荡和不稳定）。
以调整中央和地方关系为主要着力点，推进健康城镇化
当前，需要在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整。
——由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位
“人人平等”是指在机会上的平等，关键是在权利上的平等。而首先要落实的是在享受基本公共服务权利上的平等，不应该因为一个人是出生在农村还是城市、是出生在上海还是贵州，就天生在基本公共服务权利上存在不平等，在所享受的基本公共服务水平上存在着巨大的差异。在当前城乡之间、不同地区之间基本公共服务水平存在很大差异的现实条件下，要实现在相应权利上“人人平等”，必然涉及到相关主体（中央政府与地方政府之间、不同地方之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间等）的利益巨大调整，需要相应制度的创新和深刻变革，以及理性的计算和谨慎的实行，绝不可以一蹴而就。然而，要推进健康的城镇化，首先必须树立起“人人平等”观念，这已是时代趋势，不可阻挡。只有顺应这个趋势，才能在继续推进中国城镇化过程中做到事半功倍，真正发挥出城镇化对经济社会发展的带动作用。
——中央与地方由 “事权共担”转向“分类分层责权关系”
要改变已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要调整中央地方的关系。从推进公共服务均等化的角度来看，则是必须建立起中央和地方“分类分层”公共服务的责权关系，即将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。以社会保障为例，中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度（考虑到不同地区等具体情况，这个额度会略有不同，但大致水平相当），这个保障系统是由中央政府出钱、出人来维持，每个人都是直接与中央政府的保障系统产生联系，这个最为基本的个人社保关系是可随身携带、全国通行的。对其他的基本公共服务情况的处置将更为复杂（例如教育、医疗等），但原则仍然是相同的。只要是中国的公民，他所享有的最基本的公共服务权利是一样的，无论在哪里所享受的水平也是大体相当的，而且这个责任只能也必须是由中央政府来承担（即使中央政府委托地方政府来操作，但根本责任仍是中央的）。二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。各地均可以按照自身的实力和愿望在中央提供的最基本公共服务上提高水平或拓展范围，但当地与外来人口衔接的部分是需要由中央最后加以审核，不能由各地自行其是。
——由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”
已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程。这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将推进城镇化由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下土地市场的普通交易行为，实现集体所有与国有土地平等进入市场，扩展土地市场的交易空间和市场。从长期看，要明确规定地方政府在土地市场上行为界限，只有那些涉及公共性土地（基础设施建设等）的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。
地方政府在从一级土地市场适当退出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。目前来看尽管地方政府对各种规划都很重视，许多地方都不惜花费重金，请国际著名机构和专家进行制定。但与此同时，规划的严肃性、稳定性和约束力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强。如何加强规划的法律效力，保证其落实到位将是推进健康城镇化中必须解决的关键问题。
——从现代化转型角度推进中央和地方关系再调整
可以看到，已有城镇化模式的产生是在相关制度安排下不断演进的产物，其中中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动和重要原因之一。 1993年的分税制改革只是走出了中央和地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央和地方关系的调整远未到位。目前地方许多事项过度依靠中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时，各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限。从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。在现代国家框架下，必须实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，就必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面。
与此同时，现代国家的合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的基本权利，而执行契约的根本责任在于中央政府。这也就是推进城镇化过程中，为什么要强调中央政府来承担“人人平等”那部分最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，中国的现代化转型才得以推进，健康城镇化才有前提。
总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势，顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。
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