“产业＋政策”：成就新型城镇化襄垣范式？时间： 2014-04-22信息来源：曹英 崔哲　作者：admin　责编：

     山西省襄垣县，地处晋东南地区山西长治境内的资源型县域，面积1178平方公里，拥有28万人口，2012年地区生产总值226．7亿元，财政总收入40．2亿元。

    很多去过襄垣的人都会羡慕当地人的幸福指数，作为一个以煤而兴的县域，襄垣的城市建设的确让人感到惊讶：人工湖边的热闹景象、错落有致的建筑、热火朝天的工业园区都让人感受到一种蓬勃旺盛的生命力。

    然而，说到城市建设与发展，襄垣县委书记田志明却告诉记者，“襄垣的城乡差距仍然很大，城乡发展的失衡状态没有得到根本改善，农村面貌落后，农业产业化仍在起步阶段，农民增收渠道不畅，与县城的繁荣形成了很大反差。”

    2012年，我国城镇化率达到52．57％，山西城镇化率51．26％，襄垣为39％。襄垣的城市功能已经日臻完善，经济发展正日益繁荣，在城镇化方兴未艾的整体背景中，襄垣的城镇化建设走到了一个节点。

    充分调研 确立发展格局与路径

    2012年9月，襄垣县四套班子成员围绕城镇化推进工作开展了为期三个月的调研和讨论，通过走访乡镇农村、山庄窝铺，他们得到了一组数据：全县原有自然村1088个，由于地处偏远，已有105个自然村消失，剩余983个自然村中百人以下的占419个，公共服务和社会保障处于起步阶段；近七成的村子除财政转移支付外村集体无任何收入，半数以上青壮年劳力携妻带子外出打工；全县有70个采空村、183个压煤村耕地塌陷、道路损毁，生产、生活受到严重影响。

    “这些问题已经成为襄垣县域经济发展的最大瓶颈，进入城镇、改善生活环境、改变生产方式已经成为襄垣经济发展的必然要求和广大农民群众的迫切愿望。”田志明告诉记者，根据他们前期调研的初步统计，襄垣县百人以下的自然村中有一多半农户愿意搬进县城，近三分之一农户愿意搬到乡镇或中心村。

    经过充分调研摸底后，襄垣县讨论确定了该县城镇化发展的路径：三到五年内高标准完成新城镇新农村、移民安置区、城中村改造和配套基础设施建设，构建 “一城、三区、五镇、百村”的城镇化发展格局，以县城建成区为中心扩大面积，进一步完善功能、集聚人口，以三个重点区域为承载平台，以五个重点镇为统筹城乡的节点，同时通过搬迁、改造、撤并等渠道将现有983个自然村逐步集聚为100个左右中心村。而着力解决采空村、压煤村、偏远村的整体搬迁构成了襄垣城镇化发展的当务之急。

    政策驱动 让农民自愿下山出沟

    明确了基本路径和当前的工作重点后，襄垣县的城镇化建设开始加速推进，在襄垣县古韩镇打造的新型社区东山庄园，该镇副书记赵艳斌向本报记者阐释称，“农民进城的愿望固然迫切，但让农民下山出沟离开原来的土地必然会产生很多顾虑，而城镇化能否稳步推进的关键是农民的自愿原则，这就需要给农民实实在在的优惠和利益，打消其顾虑。”

    事实上，赵艳斌的阐述也的确不是空洞的口号。东山庄园距离襄垣县城3里地，一期工程占地200亩，通过和开发商合作，以让利于开发商的方式来筹集资金，主要解决该镇百人以下自然村的搬迁安置，除住宅外还规划了幼儿园、卫生所、文化广场、商业街等配套设施，目前已进入了建设阶段。

    为了让农民就业不离家、失地不失利，东山庄园在建设中规划了干果经济林园区、绿色庄园园区，引进了康润农林牧科技有限公司等农业企业，解决了未来农民就近工作的问题；同时通过土地的集中流转和经营保证农民的土地收益，保障农民生活。

    古韩镇的移民搬迁可谓拥有统筹的规划和具体的措施，但面对城镇化建设这一巨大工程，如何真正让农民真正搬得起、过得好，仅凭其自身实力显然无法完成，其规划建设的底气和整体工程的推进很大程度上得益于襄垣县出台的一系列优惠政策。

    “襄垣县采空塌陷等涉企村庄的移民搬迁，旧宅以评估价货币补偿，新房按标准分配兑算的方法，标准面积范围内由涉及企业负担购房费用，百人以下村庄进城移民每户补助10万元，目前移民搬迁以后农民的土地不收回，可以继续耕种，同时每个乡镇都将组建一个专业化公司解决融资、建设、农民社保、土地流转经营等相关问题。”襄垣县委办公室主任崔玉彪告诉记者，为切实保护农民的利益，调动农民的积极性，襄垣县目前已经出台了七项城镇化建设配套政策，还包括农民工和进城农民购房贷款贴息政策、中心村建设标准化政策、进城农民就业及技能培训政策等。

    产城融合 打造新型城镇化典范

    古韩镇并非襄垣城镇化建设的一个特例，记者在襄垣走访的夏店镇、北底乡小堡底村，其整体规划、工程推进和后期保障也都有可圈可点之处。作为统筹城乡的节点，中心集镇和中心村承载了襄垣移民搬迁的部分压力，然而对于许多农民来说，下山出沟的目的地并不是中心镇和中心村，而是襄垣县城。根据襄垣县的初步测算，未来三到五年完成移民搬迁，襄垣县进城农民在10万人左右。襄垣是否做好了准备？

    对此，田志明的回答是，城镇化应当和地区的经济发展水平相适应，新型城镇化应着重解决城镇化建设中一些不协调的问题，襄垣县在推进城镇化建设的过程中也在试图积极把握其发展的节奏，一方面通过政策驱动，另一方面，也是更关键的，是通过产城融合。

    襄垣县着力构建的城镇化格局以 “一城”为中心，“三区”为承载。“三区”即为河东新区和王桥、富阳两个工业园区，而之所以将两个工业园区纳入城镇化的格局之中，就是希望通过产城融合来推进城镇化建设，以河东新区集聚人口，以工业园区消纳就业，实现整体推进、协调发展。

    事实上，王桥、富阳两个工业园区建设也是襄垣县实现转型跨越发展的重要抓手。襄垣是山西典型的资源型县域，经济总量的80％靠煤炭支撑，崔玉彪告诉记者，襄垣县正依托煤炭资源和当地工业基础，将打造新能源新材料基地作为战略目标，主攻以精细煤化工为基础的新能源新材料产业和低碳、环保、高附加值的高新技术产业，启动了总投资900多亿元的十大转型标杆项目，目前一部分已经投产运行，全部建成投产后，可实现年产值1800亿元，直接带动6万农民工就业，加上相关服务业的发展，基本可以消化农民进城的就业压力。

    “城镇化为产业发展创造平台，产业发展则为城镇化提供动力支撑，从这个意义上讲，襄垣县的转型跨越发展和新型城镇化的推进也是相辅相成的，襄垣城镇化建设的目标不能缺失产业发展这一前提，而我们要全力打造的就是承载着襄垣范式的‘中国新能源新材料基地和新城镇新农村典范县’。”田志明说。

    赢在执行力

    就城镇化的目标而言，襄垣的理想可谓是丰满的，但面对城镇化这一复杂而系统的工程，财政支持、土地红线、户籍改革等备受热议的难点也客观存在。作为一个城镇化率还相对较低的中部内陆县域，这些问题在眼下的襄垣似乎尚未凸显，但襄垣县未雨绸缪，目前已经开展了一些富于参考价值的具体工作。

    在资金筹措方面，襄垣县积极组织项目推介会，邀请上级主管部门和资金管理公司，对襄垣的项目进行集中推介。据襄垣金融办主任连建斌介绍，今年4月，襄垣县还与山西省灵石县、武乡县在全国率先组建了三支城镇化建设私募基金并成立了基金管理公司，一方面以直接投资的方式助力城镇化建设，另一方面发挥金融资本的撬动作用，调动本地资源，促进资源资本化。

    为解决项目建设用地的紧张状况，襄垣县建立了县乡两级土地收储平台，制定了土地收储出让和集体土地预收储制度，实行“复垦一块、收储一块、安置一块、开发一块”。以村镇建设公司为平台，平衡乡镇建设用地指标，实行“搬迁一块、复垦一块、盘活一块、建设一块”。据襄垣国土局局长苗红斌介绍，2012年襄垣县共复垦土地3010亩，2013年计划复垦土地2000亩。

    在户籍管理方面，襄垣县政研中心协同有关单位，以走访、座谈、问卷的方式对农民“农转非”的顾虑进行了调研。襄垣县政研中心主任郄军表示，概括来说目前农民的顾虑主要集中在六个方面：担心失去土地；担心就业问题；担心失去已经享有的优惠政策；担心财产流失；担心政治待遇缺失；担心相关问题的解决半途而废、无人管理。他认为，转户籍并不困难，关键在于能否让农民得到实惠，同时在户籍制度改革方面，建议国家对中小城镇的户籍完全放开。

    按照襄垣县的规划，到2015年，该县新城镇新农村人口集聚率将力争达到70％以上，初步建成布局合理、就业充分、社保健全，承载着襄垣范式的 “中国新城镇新农村典范”。而在襄垣调研的过程中，当地的一些干部也向记者表示，有产业支撑，有政策带动，这一目标的实现离他们不会太远。

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