重启设市意义重大 设市标准宜规范、简单、透明时间： 2014-04-22信息来源：陈婧　作者：admin　责编：

 

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

    对此，中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民近日在接受中国经济时报记者专访时表示，十八届三中全会重启设市工作，意义极其重大。她认为，从城市化健康发展的需要看，建设部和民政部应该联合颁布文件，明确大镇扩权的相关规定。此外，还应当设立适合中国新型城镇化的新设市标准。

    “设市”是一切城市规范、健康发展的起点

    中国经济时报：我国从1998年起就停止了大规模“县改市”的做法。你认为，此次中央在三中全会重提“县改市”以及赋予大镇相应的管理权有何含义？其重要性是什么？

    叶裕民：从积极的角度理解《决定》关于设市的内容，可以得到两层含义：第一，中国即将解冻自1998年以来长期冻结设市的行政审批工作。第二，新的设市行政审批有两个路径：一是延续已有的“撤县设市”，即“县改市”；二是“切块设市”，即“撤镇设市”，或者叫“镇改市”。但是，“切块设市”不一定是“县管市”，可以直接撤镇设立县级市。

    另一方面，对于后者，由于这里表达的不够明确，也可以理解为不一定设市，可能仅仅是给予这些镇以县级或者副县级管理权限，具有较大的灵活性。

    “设市”是一切城市规范、健康发展的起点，设市管理是城市化的基础性管理工作，中国设市工作停滞长达15年，严重滞后于城市化发展的需要，限制了大量建制镇的发展。中国从1998年到2012年城镇化水平由25．8％提高到52．6％，城镇人口由3．0亿增加到7．1亿，但是我们的城市个数由668个减少到657个，这是世界城市发展史上从没有出现过的违背发展规律的管理轨迹，是中国上层建筑滞后于生产力发展的典型表现。

    十八届三中全会重启设市工作，绝对谈不上“及时”，但是意义极其重大。主要表现为三个方面：

    第一，中国终于真实地了解和统计“中国有多少城市”这一基本国情。当前的统计数据告诉我们，中国有657个城市。但是，中国具有实质“城市”意义的建制镇已经达到近千个。高速城市化时期，不能及时将达到城市条件的镇发展为城市，使得我们国情不清，又怎么谈得上科学管理城市？

    第二，一旦达到条件的镇都可以科学地设为城市，中国中小城市个数将大规模增长，中国的城镇体系结构比较合理的现实将得以呈现。目前，统计呈现出来的中国城镇体系结构很不合理，中小城市比例太低，但这不是事实。中国大量的已经达到城市规模的建制镇缺乏 “城市户口”，不被统计为城市，这样的统计结果扭曲了中国城市化的现实。只有真实了解中国的城镇体系及其空间分布，才有可能做出科学的国土空间发展规划，进而推进新型城镇化健康发展。

    第三，将拆除横拦在建制镇与城市之间的高墙，为中国千余个大镇跨入健康城市化发展打开了大门，他们都是中国未来新型城镇化的主要空间载体。

    建议达到5万常住人口的建制镇可统一设立县级市

    中国经济时报：《决定》中提到，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，你认为具体应当如何操作？

    叶裕民：《决定》对如何赋予大镇管理权，以及赋予大镇什么样的管理权，没有做明确表达，给地方政府操作留下很大空间。

    现代公共管理的基本特征是规范、透明。我认为，从城市化健康发展的需要看，建设部和民政部应该联合颁布文件，明确大镇扩权的相关规定，包括扩权条件，以及扩权的权限。第一，扩权条件应该简单、明确、统一，审批过程透明、高效；第二，扩权的权限也应该统一、明确。

    我建议，常住人口达到5万人的建制镇可以统一设立县级市，纳入比较成熟的县级市管理框架。

    中国大致有1000个左右5万人以上的大镇，需要发展为城市。面对大规模的改革与发展需要，最好的管理原则就是简单、明确、公正、统一，最大幅度地减少管理部门暗箱操作的空间，减少博弈，降低行政成本，提高城市化发展效率和质量。

    设市标准宜规范、简单、透明

    中国经济时报：《决定》提出“完善设市标准”是否意味着新的设市标准即将出台？你认为应当如何完善现行的设市标准？

    叶裕民：我国于1998年停滞执行的设市标准确实有重大问题，主要表现为三个方面：设市标准过于复杂，设市的人口标准过高，全国各地的设市标准不统一。

    因此，这次重启设市制度，不能沿用原有标准。我的观点是：统一“切块设市”，不再“撤县设市”，并设立适合中国新型城镇化的新设市标准，其方向是：简化设市标准，只需要设立人口的单一指标即可；降低设市标准，常住人口达到5万的镇即可设市；统一设市标准，全国各地只有一个标准。

    城市和镇最大的差别是功能的差别，城市是非农产业聚集地，镇是农村地区的综合服务中心，这本是常识。但是，中国长期混淆城市和镇的差别，带来大量无谓的争论。

    区别于农村，城市的本质特征是聚集，以及由聚集引发的社会创新。设市的目的是为达到一定规模，具备公共投资基础规模经济效应的空间提供规范良好的公共服务，促进产业和人口的进一步有序聚集，国家可以充分实现聚集的经济效应和社会效应，直至城市化完成。当一个镇聚集到5万人时，一定意味着已经有大量非农产业聚集，承认这些居民点为“城市”，进一步通过城市规划，引导其合理利用空间，配置公共基础设施，是完善发展环境，改善居民生活质量的有效措施。中国设市改革需要回归常态，将达到一定人口规模的镇设为城市。

     中国经济时报：三中全会重提 “县改市”，是否会引发申请设市热潮？需注意哪些问题？

    叶裕民：设市热潮没有什么坏处，这些成熟的镇早都该设市了。设市不是中央政府对镇的施舍，而是根据客观规律赋予他们应该有的权限，是为这些城镇数亿人的生产和生活提供基本的条件。

    当然，在具体操作过程中，也可能会引发设市过度的问题。我建议采取如下两个措施：

    第一，设市条件规范、简单和透明，使得那些达不到条件的镇没有投机的机会，管理阶层也没有暗箱操作的机会，这是促进改革有序进行的前提。

    第二，2015年以前申请的镇的人口统计以第六次人口普查数据为准，避免各镇为增加人口出现各类不合理行政行为。

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