切实解决城镇化加速推进中的问题时间： 2014-04-22信息来源：伍振军　作者：admin　责编：

 

    中央做出积极稳妥推进城镇化战略部署后，为了解地方的做法与进展，我们到江苏省盐城市进行了调研，发现城镇化推进力度很大，但问题也不少，亟待创新制度予以解决。

    盐城市城镇化加速推进的做法与效果

    2011年，盐城市城镇化率只有54％，比江苏省平均水平约低8个百分点。近几年，盐城市主要采取三种途径加快推进城镇化，并取得了较好成效。

    1．旧城改造。随着市区范围不断扩大，盐城市的城中村、旧城等区域增加，土地利用存在粗放、浪费现象。为了推进旧城改造，盐城市以土地开发的一部分收益，平衡项目区土地征用、房屋拆迁、安置房建设、公共基础设施建设等费用，效果较好。盐城市亭湖区大洋街道旧城改造后，常住居民人口从3万余人提高到10万人，提高了人均建设用地密度，促进了土地高效利用。村民及集体组织也从旧城改造中受益，村民获得的安置用房可以上市，资产大幅度增加，村集体资产也大幅增值；参与旧城改造的企业可实现3％－6％的盈利；政府税收增加，大洋街道旧城改造过程中，地方实现了一定的财税收入。

    2．新城建设。盐城市推进城南新区、经济开发区等新城建设，主要做法是以土地出让、抵押获取资金，推进公共基础设施建设。截至2012年11月，盐城市城南新区完成投资300多亿元。盐城市经济开发区每年通过土地出让和抵押获得城市建设资金。目前开发区已经完成投资110亿元，并计划在今后5年内投资800亿元。

    3．重点乡镇城镇化。为了解决本地人口城镇化问题，盐城市选择了50个规模较大、发展潜力较好的建制镇，作为城镇化的试点镇重点推进。2010年，盐城市用于这些建制镇建设的资金达到近70亿元。盐城市把专项城镇建设资金、各类扶持项目和专项补助资金向重点镇倾斜；将部分县级工商管理、行政审批和社会管理权限向重点镇延伸；对进城农民进行就业创业培训、发放小额贷款等，有效推动农民进镇。

    存在的问题

    1．城镇人口密度下降，人口城镇化动力不足。从近十年数据看，盐城市人口城镇化速度慢于城市建设速度。2002年盐城市中心城区人均建设用地97．3平方米，2010年提高到121．4平方米，提高了四分之一，人口密度明显下降。事实上，人口城镇化速度赶不上城市建设速度，也是江苏省乃至我国城镇化普遍面临的问题，2003年至2012年，江苏省县城人口增长了50．3％，而建成区增长了75．6％，建成区快了25．3个百分点；根据国土资源部的测算，从2000年到2010年，我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1．85倍。盐城市2011年约有100万人外出到苏州、上海等发达地区打工，常住人口不断减少，城镇化动力严重不足。盐城市城南新区计划建设102平方公里，计划容纳100万人，目前新区学校、医院、体育中心等公共服务设施已经基本建好，但只有30万居民。

    从调研看，服务业发展不足是盐城市人口城镇化速度慢于城市建设速度的重要原因。2011年盐城市服务业产值占比为37．8％，远低于江苏省42．6％及全国43．1％的水平。2011年盐城市第三产业就业133．1万人，只占37．2％，远远低于服务业发展较快的地区。

    2．城镇建设融资渠道单一，过于依赖土地出让和抵押。第一，旧城改造资金需求巨大。据匡算，旧城改造需要数亿元的启动资金，若无投融资创新，社会资本进不来，改造也难以进行。

    第二，公共基础设施建设需要大量资金投入，而政府财力有限，难以推进。盐城东台市参与建设江苏省重点临海高级公路等重点交通基础设施工程，预计未来五年需投入70亿元，而江苏省仅能补助25亿元，其余45亿元需东台市自筹解决。

    第三，重点镇城镇建设资金缺乏。盐城大丰市新丰镇年财政一般预算收入5500万元左右，经济实力在市内排名靠前，但近两年该镇城镇建设需要投入4亿元，资金缺口巨大。为了解决资金瓶颈，部分镇政府开始寻求其他的资金来源。射阳县某镇政府由于建设资金不足，采取下派任务的方式，以高达14．4％年息，向机关、事业单位等所有干部职工集资。

    第四，土地出让和抵押仍是主要融资途径。2011年盐城市市级政府投融资平台负债占市级政府总体负债的70％。若无配套政策，一旦土地政策收紧，地方政府将面临资金链断裂危险。

    3．土地出让成本迅速上升，城市化成本抬高。2008年盐城市市级土地出让成本只占土地出让价款的38％；而到2011年，市级土地出让成本占土地出让价款的比例大幅度提高到85％。根据对盐城市经济开发区的调查，仅土地拆迁、补偿费用就已经占到土地出让金的50％以上。

    政策建议

    1．创新人口管理与服务政策。一是鼓励中小城市在深化户籍改革方面先行先试，健全城镇社会保障、住房保障、子女就学等公共服务体系，让符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。

    二是支持后发地区加快发展现代服务业、新兴产业、特色高效农业，增强二三产业持续吸纳农村剩余劳动力的能力。

    三是发展职业教育，提高进城农村转移劳动力的技能，解决劳动力供需结构性矛盾，促进农村劳动力合理有序转移。

    2．促进城市土地利用从增量向存量转变。一是支持开发低效利用土地。支持有条件的地区加快城中村、旧城改造工作。要尽快建立低效土地开发再利用配套制度，保证农民与村集体能够合理分享土地增值收益。

    二是尽快转变依靠土地财政推进的粗放式城镇化发展模式。建议在提高征地补偿标准的基础上，构建以人均建设用地、人口密度、地方总负债等指标为主的监测体系，来衡量城镇化质量。

    3．创新城市建设投融资机制。一是鼓励“公共基础设施＋物业”捆绑融资方式。建议国家出台指导意见，支持地方政府在推进重点公益性工程建设过程中，与金融机构采用“公共基础设施＋物业”捆绑融资方式，以周边商业物业开发收益来平衡公共设施建设支出。

    二是支持负债处于安全线内地方政府拓宽直接融资渠道。建议根据地级市经济总量大小，地区总负债情况，核定所在地区政府投融资平台企业债券发行规模。

    三是支持民间资本参与城镇化进程。出台指导意见，建立相应的激励和补贴机制，拉动民间资本进入市政公共设施建设与运营领域。

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