如何为新型城镇化提供制度性融资保障时间： 2014-04-22信息来源：时红秀 作者：admin 责编：
一、我国新型城镇化面临的城市投融资问题日益严重
深化资本市场改革，培育和建立市政债券市场体系，为我国新型城镇化提供稳定、可持续资金来源，潜力巨大，而且可行，应该尽早着手。
按照十八届三中全会部署，下一步需要将现有进城农村人口（15863万）纳入城市公共服务体系。有关人士以2011年不变价格进行过计算，这项投入估计需要1．81万亿元。此外，未来20年我国城镇化率从目前的52．6％提高到75％，则还有6亿人口从乡村向城镇集聚，这意味着城镇平均每年至少要再接纳3000万乡村人口。另据测算，每增加一个城市人口，需要城市开发和基础设施建设（俗称“城建开发”，下同）投资全国平均达9万元人民币。大城市则更多，其中北京、上海达12万—15万元；成都、南京达8万—10万元。这就是说，按照当前价格计算，每年3000万新增人口进城，即使不考虑各种社会保障和公共服务，仅基础设施投资全国每年就需要2．7万亿元人民币。要知道我国财政收入2012年为11．7万亿元，上述开支将超过每年财政收入的1／4。况且今后要推进新型城市化，无论是城建开发的标准还是对新增城镇人口的公共服务标准，都会更高，这将导致政府每年面临更大的投资压力。
可是到目前为止，我国城市化投资主要依靠两大资金来源：一个是财政投资，一个是银行贷款。目前看来，这种格局既不合理，也不可持续。开辟新的融资渠道刻不容缓。研究发现，深化资本市场改革，培育和建立市政债券市场体系，为我国新型城镇化提供稳定、可持续资金来源，潜力巨大，而且可行，应该尽早着手。
二、财政投资和银行信贷融资模式难以为继
中国快速推进的城镇化，迄今为止，要么依靠财政资金，要么依靠银行资金，还没有一个稳定、持续提供融资的制度保障。
长期以来，地方政府搞城建开发依靠“土地财政”。所谓“土地财政”，就是政府围绕城市土地这种资产进行的一系列融资举措，归纳起来，不外乎“卖地收入”、“附地收入”和“押地收入”三种。其中，“卖地收入”是土地出让金；“附地收入”是在土地开发和工程建设过程中的各项税费；“押地收入”是通过融资平台以土地为抵押进行的信贷融资。2012年上述三种政府土地收入分别达到2．69万亿、1．79万亿（其中中央和地方共享部分为7900亿，属于地方部分为1万亿）和1．27万亿。这种融资方式，一方面因拆迁补偿纠纷和地方设法推高土地价格而广受诟病，另一方面因拆迁补偿成本越来越高，宏观调控下信贷限制越来越严厉，地方仍入不敷出，感到支出压力太大。
有人把地方政府的 “土地财政”归因于1994年以来实行的分税制，认为收入上移、支出下移造成了地方财政紧张，地方政府搞土地财政是无奈之举。这是没有道理的。其实从近年来的数据看，经过中央对地方（广口径的）财政转移支付后，全国财政支出中地方政府支出已达85％。在这种情况下，地方政府每年还要通过土地财政筹资。换句话说，即使中央政府今后把本级支出部分转移给地方，仍远远不能“解”地方政府城建开发资金之“渴”。
另一方面，从银行角度看，根据国家审计署公布的截至2010年年底的数据，地方融资平台融资来源中，商业银行贷款占到79．01％。大量的银行资金“错配”到城建开发这种长期项目中，造成整个银行体系巨大的风险和隐患。自从近两年监管部门严格限制后，很多商业银行通过各种非银行金融机构理财合作方式，将“表内业务表外化”来规避监管。由此形成的各种“影子银行”，看似是当前体制和监管政策下的“创新”，结果一方面提高了城镇投资的融资成本，有的高于同期基准利率30％甚至翻倍，另一方面仍未改变以银行信贷资金支撑城建开发的事实，只是加大了监管部门风险识别的难度，银行体系的隐患更加严重。
即使如国家开发银行这样的政策性银行，面对数以万亿计、动辄期限长达几十年的城建开发项目，应对局部或一时之需或许可以，长期持续则很难，因为其资金来源也受到很大限制。作为政策性银行，国家开发银行长期以来一直依靠发行债券来融资。截至2012年年末，其债务余额近8万亿元，占GDP的16％，与国家财政部发行的国债（7．8万亿元）相当。这种融资的背后，与财政部发债一样依靠和运用了国家信用（IMF就是这样计算的）。其实，一度流行的商业银行与各地政府的 “银政联盟”、“打捆贷款”，本来就是从1998年国开行与安徽省的“银政合作”开始的。进一步讲，本质上，只要存在“国有银行不能倒闭”的制度性保证，任何银行的债务最终依赖于国家信用，只不过是这种信用在国家财政部之外又分设了更多支配者而已。
问题的症结就在于，中国快速推进的城镇化，迄今为止，要么依靠财政资金，要么依靠银行资金，还没有一个稳定、持续提供融资的制度保障。
三、适应新型城镇化需求，开辟制度化融资渠道
在我国，通过培育和发展市政债券为城镇化提供资金，潜力十分巨大。
从成功实现城市化的发达国家经验看，对于城建开发，没有哪个国家把担子全压在当代纳税人身上，或者压在银行身上。理论上，城建开发具有“当代投入大、跨代受益久”的特点，这就迫切需要进行恰当的金融安排。也正因如此，以市政债券为主的资本市场融资模式在发达市场经济国家应运而生。以美国为例，经过200多年的发展，市政债券融资成为支撑美国城建开发和公用事业运营的主要资金来源。在8万多个地方政府中，约有5．5万个发行市政债券。2012年市政债融资额达到2．84万亿美元，相当于美国GDP的18％。其中期限20年以上者达50％，5年以上者更达到90％。这些资金主要投向了机场、港口、高速公路网、电力系统、供水或排污系统、公园和旅游景点等建设项目，有的还用于为低收入家庭提供的补贴住宅、公立学校、医院及会议中心建设，以及废品和污染控制、自然资源恢复等。此外，作为美国资本市场的一部分，市政债券增加了金融品种，拓宽了居民的理财投资渠道。美国个人投资者持有市政债券的35％左右。市政债券成为包括基础养老金在内的众多基金的重要投资品种。
在我国，通过培育和发展市政债券为城镇化提供资金，潜力十分巨大。我国目前的城投债，从发行主体和资金用途来看，类似于西方国家的市政债券。按照审计署公布的数据，截至2010年年底，地方融资平台来自城投债的资金占其资金来源的仅7％多一点。现在主要问题，一是以行政审批为主，缺乏规范的市场化发行、交易、清偿机制。二是市场分割，如金融债由人民银行分管，公司债券由证监会分管，城投企业债券由国家发改委分管，缺乏统一的市场化监管。这种局面严重制约了包括债券市场在内的资本市场的发育和发展，也限制了城建投资的融资空间，而且城投债期限也较短，以5至7年为主。这样的城投债，对我国城镇化的资金需求很难起到支撑作用。
四、澄清认识误区，避免争议，大胆改革
发行特定收益类市政债券并不属于法律禁止范围，因此这方面的改革可以大胆推行。
在这方面，还存在一个如何看待允许地方政府债务发行的问题。我国现行的《预算法》（第3条和第28条）对地方政府发债有禁止性规定，现行《担保法》（第8条）对地方政府担保行为也有禁止性规定。是否需要修改法律，放开地方政府发债权，争议较多。与大多数政治上的单一制国家类似，我国中央政府对地方政府承担着“隐含的”最终担保义务，也就是说不存在地方政府破产的法理基础。换句话说，若允许地方政府以公共信用为基础发行债务，相当于中央统一财政权力的分解。因此，是否修改法律放开地方发债权，尽管已经进行多年试点，就其潜在影响而言，存在争议是可以理解的。
不过，在修改现行法律的争议之前，有必要澄清认识上的一个误区。在市政债中，一般责任债券 （GeneralObligationBonds）和特定收益债券（SpecificRevenueBonds）有着严格的区分。前者以政府公共信用和预算收入为基础。这种债务发行即使在经济上发达、政治上联邦制的国家都受到严格限制。例如在美国，多数州禁止这种债务发行，有19个州规定若发行这种债券，需经本州全民公决。后者则以指定范围的地方税费、指定项目的资产及其收益为基础。这是发达国家常见的市政债，因为不涉及或较少涉及政府公共信用，完全以特定范围地方税费和项目资产及其收益为抵押，接近于私人部门的资产抵押债券，因而在发达国家很普遍。仍以美国为例，2013年1至9月份，市政债券中一般责任债券占20％，而收益债券则达到75％。也就是说，我国现行《预算法》、《担保法》限制的，只是属于一般责任债券的市政债发行。发行特定收益类市政债券并不属于法律禁止范围，因此不涉及上述争议，这方面的改革可以大胆推行。
五、深化资本市场改革，加快构建市政债券融资体系
加快培育债券市场体系，重点是适应现代资本市场要求，建立和完善相应的监管框架。
为此，需要深化资本市场改革，加快培育债券市场体系，重点是适应现代资本市场要求，建立和完善相应的监管框架。具体步骤建议如下：
1．对目前由发改委等部门为主审批的城投债、由证监部门为主审批的公司债、人民银行为主审批的金融债券市场进行整合，建立统一透明的登记、核准和发行流程。
2．尽快转变监管机构的职能和监管方式，减少以至取消准入环节审批，大幅度提高发行、交易、兑付、清偿等环节的监测和执法能力。
3．加快建立债券评估、信息披露、行业自律、规则实施等机制，形成透明、灵活而又富有投资吸引力的市政债券市场体系。
4．加快立法和修法进程，完善法律法规，使市政债券发行、交易、抵押、兑付、保险以及税收优惠等都有配套政策和法律依据。
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