新型城镇化建设的制度创新：综合动因与体系架构时间： 2015-07-28信息来源：陈玉梅 吕萍 作者：wl_admin 责编：
【摘要】新型城镇化是不同于传统城镇化模式的以人为中心的城镇化发展道路，其顺利推进需要一系列完善的制度支撑。但是，我国新型城镇化建设还面临诸多制度性障碍，涉及土地流转、户籍、就业、社会保障、行政管理、产业政策等多方面。新型城镇化建设制度创新的总体架构是“三线、双环、多元”，即以政府、企业与民众三大主体为主线，内环制度创新与外环制度创新相结合，推动制度创新多元化。从我国的实际情况来看，当前新型城镇化建设制度创新的核心内容和任务是建立规范的多级土地流转市场体系、统一流动的户籍制度、城乡统筹的劳动就业制度、城乡一体化的社会保障体系，并且牢牢把握体制改革这一着力点。
【关键词】新型城镇化;制度创新;体制改革
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的“新”是由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市公共服务、文化内涵等为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。①1949～1978年，我国城镇化水平年均增长0.28个百分点，比同期世界平均增长速度低0.4个百分点;改革开放以来，城镇化发展速度显著加快，城镇化水平由1979年的19.0%上升至2013年53.7%，预计到2020年城镇化水平将达到60%。党的十八届三中全会指出，要完善城镇化健康发展体制机制，为新型城镇化建设提供了行动纲领。然而，目前我国城镇化建设还面临诸多制度性障碍，必须顺应新型城镇化的发展趋势和内在要求，着力探索更为合理的制度创新体系架构，从而为新型城镇化的顺利推进提供完善的制度保障。
一、制度创新：加快新型城镇化建设的必然选择
(一)制度创新是加快新型城镇化建设的客观要求
1.制度创新是保证新型城镇化建设进程中各项制度协调发展的需要
城镇化作为伴随社会经济发展和结构变迁出现的客观规律，不以人的意志为转移，但是城镇化建设的质量与速度取决于制度创新，这种制度创新是由制度均衡→制度非均衡→制度创新→制度均衡→制度非均衡→……制度不断演化创新的内在规律决定的。在推进农民市民化过程中，进城农民工数量逐渐增加，但由于制度安排缺乏综合性和全局性的“顶层设计”，土地、就业、教育、社会保障等配套制度与户籍制度改革不同步，导致农村剩余劳动力进城享受不到市民待遇，影响农民工进城的积极性。因此，新型城镇化建设必须通过制度创新才能顺利进行。
2.制度创新是新型城镇化建设进程中城乡统筹发展的需要
亚当·斯密在强调分工能给人们带来效率时，忽视了分工的协调成本问题。制度是人们在社会分工与协作过程中经过多次博弈而达成的一系列契约的总和，科斯已经验证制度能够降低市场交易费用。制度创新可以通过降低经济活动中的不确定性、抑制经济主体的机会主义倾向、提供稳定的预期等降低交易费用。因此，在新型城镇化建设进程中，制度创新能够通过减少信息成本和不确定性降低人类加快城镇化建设所付出的交易费用，把阻碍城乡合作的因素减少到最低限度，为实现城乡统筹创造条件。
3.制度创新是保证新型城镇化建设进程中资源环境可持续发展的需要
制度创新可以按照城镇化建设的规范，把经济主体对自身利益最大化的追求限制在一定的范围内，并相应抑制经济主体在城镇化进程中可能发生的浪费资源、污染环境等机会主义行为倾向。如通过排他性的产权制度创新可以使外部经济效用内部化，规范行为主体相互之间的关系，使经济主体承担或享受自身经济活动所引起的成本或收益，减少城镇化建设中阻碍合作的因素，为新型城镇化建设进程中达到人与自然的和谐发展创造条件。
(二)制度创新推动新型城镇化建设的基础条件日趋成熟
1.国家政策为制度创新推动新型城镇化建设提供了行动指南
多年来，国家制定了一系列推进城镇化建设的政策。十八大报告指出，中国走新型城镇化的发展道路，必须不断进行制度创新，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。十八届三中全会明确指出，要完善城镇化健康发展的体制机制，最大限度释放改革红利。《国家新型城镇化规划(2014～2020)》提出改革完善城镇化发展体制机制的一系列措施，要求统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节的体制机制改革。这些政策为新型城镇化建设的制度创新提供了坚实的政策基础。
2.学界研究成果为制度创新推动新型城镇化建设提供了智力支持
国内外学者从多角度、多层面开展城镇化制度方面的研究。国外学者认为重工业优先发展战略和城乡二元结构是中国城镇化发展缓慢的原因，户籍制度与计划经济下的统购统销制度、人民公社制度、社会保障制度共同阻碍了中国城镇化进程。②国内学者主要基于城镇化建设制度创新的作用与内容两方面开展研究，前者认为，制度创新是释放城镇化推进空间的重要途径，土地制度、户籍制度和社会保障制度是影响城镇化建设最直接的制度，并主张根据需要适时调整相应制度安排，保障城镇化健康发展③;后者认为，城镇化建设制度创新在以土地制度、户籍制度与社会保障制度为重点的基础上，还要积极完善财政管理体制，健全公共服务体制，创新城镇管理体制等④。上述丰富的研究成果为新型城镇化建设的制度创新提供了智力支持。
二、新型城镇化建设的制度性障碍及成因：以东北地区为例
随着改革不断深化，城乡分割的二元经济结构开始发生改变，但是一些制度的不完善和创新程度不够仍然成为新型城镇化建设的障碍。其中，现行土地制度造成土地经营规模较小，传统小农生产模式的分散性阻碍农业劳动生产率的提高⑤，农民视土地为“社会保障”，“恋土”“惜土”现象普遍存在;城乡分割的户籍管理制度，超出户籍管理的范围，限制了人力资源在城乡间自由流动，农民工难以获得“市民”身份;就业制度中不同程度地实行地方保护主义和劳动力市场封闭政策，城镇原有较低素质的劳动力与新进城的农民工争抢简单、低端工作岗位，影响农村剩余劳动力向城镇顺利流动。
东北地区既是我国老工业基地，又是商品粮基地，城镇化建设起步也较早，长期高于全国平均水平10个百分点以上。但是进入21世纪以来，东北地区城镇化速度远落后于全国，尤其是吉林、黑龙江年均增速仅相当于全国平均水平的1/10左右。辽宁具有东部城镇化发展的特点，吉林与黑龙江拥有中西部城镇化发展的特征，因此，探讨东北地区新型城镇化建设的制度性障碍具有典型的代表性，可为分析我国新型城镇化建设的制度瓶颈提供依据。
(一)新型城镇化建设面临的制度性障碍
1.固化的土地流转制度制约农村剩余劳动力有效转移。东北地区人均耕地较多，让农民放弃土地使用权难度较大，土地不能形成适度规模经营，农业劳动生产率与土地利用效率低下，制约了农村剩余劳动力有效转移。农村集体土地向城镇土地转换过程中，缺乏对土地征用范围的明确规定及对土地出让收益分配的制度约束，低价征用土地不仅成为政府追求政绩的重要途径，而且也增加了农民市民化成本。
2.城乡分割的户籍制度制约城镇经济规模增长。东北地区已经放宽中、小城市落户条件，但是户籍制度依然对进城农民的就业、医疗、养老等社会福利有较大限制，农民即使进入城市，也无法享受到城镇居民应有的“待遇”，导致城市对农民的吸引力不足。户籍制度限制城镇人口的适度增长，导致城镇集聚经济难以实现;同时农民收入增长乏力，对城市消费品有效需求不足，不利于城镇经济规模增长。
3.歧视性的就业制度造成城乡分割。东北地区受计划经济体制影响较大，传统就业观念和就业制度束缚严重;农民文化素质较低，择业能力较差，加上城镇歧视性政策的限制，农民进城难以就业，影响农村剩余劳动力自由流动。吉林农民工初中及以下文化程度占70%以上，仅有10%的农民工有实用技能，且大多集中在技术含量不高的二级劳动力市场，如矿山、建筑、传统服务业等领域。由于用工服务信息缺失，导致农村劳动力盲目流动，不利于劳动力资源的优化配置，城乡二元结构逐渐强化。
4.不健全的社会保障制度阻滞城镇化进程。东北地区经济发展水平相对较低，城乡二元结构尚未破解，农民进入城镇仍面临社会保障覆盖面窄、服务水平低、社会保障基金不足等问题。特别是流动人口参保率低，吉林流动人口在户籍所在地不参保，在流入地的参保率也低于全国平均水平。东北属于资源密集型地区，生态环境污染严重，职业病(如矽肺病)发病率较高，医疗保障制度不健全，不利于资源型城市转型发展。
5.政企合一的行政管理制度造成城镇差异化不足。东北地区大多数城镇是国家为建设老工业基地和商品粮基地发展起来的，政府职能与责任不相称，事权大于财权，政府对资源的控制能力过强，政企合一的行政管理制度根深蒂固，限制生产要素合理流动和资源优化配置，造成城镇规模盲目扩张，城镇建设缺少文化底蕴和差异化定位，扼制了东北地区城镇协同发展效应的发挥。
6.产业政策不合理导致城镇综合承载能力薄弱。东北地区重工业优先发展的政策使工业结构畸形发展，第二产业尤其是重化工业比重过大，轻工业和服务业等劳动密集型产业比重偏低，存在结构的“过度工业化”，产业集聚效益不高，城镇化缺少经济支撑，水、电、气地下管网和道路交通等基础设施建设不足，文化、教育、体育、卫生等公共服务建设欠账较多，城镇综合承载能力和辐射带动能力很弱。
(二)新型城镇化制度性障碍的原因
1.经济结构与资源环境对城镇化的约束。东北地区重化工主导的经济结构没有根本转型。一方面，经济发展长期依赖第二产业，第二产业占GDP的50%以上，而轻工业不发达，既制约产业结构优化，又影响就业岗位增加，导致城市对农民工转变为市民的拉力不足。同时，东北地区地多人少，农民小富即安，创新意识不强，农村对农民转变为市民的推力不足。另一方面，东北地区属资源密集型区域，高能耗行业投资比重偏高，制约经济发展方式转变，不利于城镇化水平的提高。
2.市场机制对城镇化发展的主推力不足。东北地区城镇化是高度行政干预的政府主导型城镇化，城镇发展规模与布局、城镇化建设与管理均以政府主导和投入为主，导致城镇化动力不足、可持续性差。改革开放前，政府主导严重背离工业化和城镇化发展规律，城镇化发展呈现出较大波动;改革开放后，市场机制对城镇化的推动作用明显，政府对城镇化的影响逐步从主导向引导转变，但东北地区城镇化过程仍然没有摆脱强有力的政府干预，市场机制对城镇化发展的主推力有待加强。
3.城乡分割与“四化”联动机制缺失。一是工业化与城镇化不同步。东北地区城镇化与工业化水平不相适应，工业结构不尽合理，对城镇化支撑力弱。同时，城镇化发展质量低，影响工业经济聚集优势发挥和规模效益提高，导致产业结构升级缓慢。二是城镇化与农业现代化不协调。城镇化质量不高，大城市不能有效吸纳农村剩余劳动力;农村分散粗放型的生产方式阻滞农业劳动生产率提高，导致农业现代化进程迟缓。三是工业反哺农业力度不够。工业产品大多是初级产品，附加值较低，自然资源的过量开采导致资源供给出现危机，工业发展面临资源精深加工和延长产业链的困境。东北地区在全国工业地位下降，难以通过工业反哺农业来加快城镇化发展进程。
4.传统观念对城镇化发展的消极作用。笔者在东北地区的调查发现，主张依靠土地种植养活家人的农民占97.3%，农民“恋土”、“惜土”，将进城打工视为畏途;75.0%的农民持不出租或观望态度，仍想维持单门独户、零星种植的格局。农村剩余劳动力不能有序转移，土地不能形成规模经营，农业劳动生产率低下，农民增收缓慢，这种落后的小农意识严重阻碍了城镇化进程。
三、新型城镇化建设制度创新的体系架构：“三线、双环、多元”的制度创新体系
通过对城镇化发展的制度阻碍的分析可知，我国要加快城镇化建设进程，必须进行制度创新与体制改革，这是新型城镇化建设的重要突破口。新型城镇化建设制度创新的总体架构是“三线、双环、多元”，其中，“三线”，即政府、企业与民众三大主体为主线;“双环”，即内环制度创新与外环制度创新相结合;“多元”，即制度创新多元化。“三线、双环、多元”的制度创新体系要求政府、企业与民众三大主体并行，以内环制度创新为核心，内外双轮驱动，制度创新多元化(见图1)。
“三线、双环、多元”制度创新体系的核心是内外环制度创新。内、外环制度创新分别是新型城镇化建设的基础条件与支撑保障，内外环协调共同促进农民市民化进程。“三线、双环、多元”制度创新体系的基础是制度创新多元化。在内环制度创新中，土地制度创新的重点是促进农地合理流转，提高农地资源利用率，在保证国家粮食安全的前提下，促使农村剩余劳动力“离开土地”;户籍制度创新的重点是创造人口自由流动的制度环境，分阶段有步骤地实行城乡户籍一体化管理，逐步建立起以居住地划分的城镇人口与农村人口，促使“离开土地”的农民“进入城市”;就业制度创新的重点是建立对进城农民的职业技能培训制度，加快劳动用工制度和公共就业服务制度创新，建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系，促使“进入城市”的农民“留在城市”;社会保障制度创新的重点是坚持以人为本的原则，以农村社会保障制度创新为重点，建立全面覆盖的社会保障制度，逐步消除进城农民的后顾之忧，打破城乡分割的坚冰壁垒，加快农民市民化进程。
(一)土地制度创新：建立规范的多级土地市场体系
1.以市场化为方向，推动土地征用制度创新。土地征用涉及农民承包地和宅基地，我国应积极推动土地征用制度创新。一是加强承包土地产权制度建设，给予失地农民合理补偿。在土地征用过程中，应以市场化为方向，以控制征地规模为原则，规范征地拆迁程序，完善征地拆迁补偿标准和安置办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。二是逐步缩小经营性建设用地征地范围和规模。严格界定公益性和经营性建设用地，探索推进经营性项目用地退出征地范围，完善并落实被征地农民的社会保障政策。宅基地的处理可考虑与农民进城后购买住房相结合，可以推广黑龙江吉星岗镇对宅基地“以旧换新”⑥的成功尝试。
2.以提高农业劳动生产率为目标，促进土地流转制度创新。土地流转制度能够统筹配置城镇化快速发展时期的用地，解决日益凸显的土地供需矛盾。一是加快集体土地使用权登记颁证。保证农民享有土地承包经营权和集体建设用地使用权，赋予集体土地使用权完整的财产权，为发育土地使用权交易市场打下基础，推进农村土地市场化进程。二是鼓励进城农民的土地使用权有偿流转。鼓励进城农民将原承包土地的使用权以异地转包、出租转让、投资入股开发等方式有偿转让，既可作为农民进城定居、社会保障基金或创业的启动资金，又有利于进城农民承包的土地逐步向种田大户、家庭农场、专业合作社以及龙头企业集中，调整零散地块，促进土地的规模化经营，提高农业劳动生产率，确保东北地区为保障国家粮食安全做出新的贡献。
3.以土地利用总体规划为依据，强化集约用地制度创新。在土地制度创新中，既要保证农民享有土地承包经营权和集体建设用地使用权，又要保障土地的集约利用。一是完善各级土地利用总体规划，强化集约用地制度创新。把城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模和人均城镇工矿用地列为约束性指标，各级政府应将强化集约用地制度纳入土地利用总体规划和城乡总体规划。⑦二是坚持科学合理利用农村土地制度，有效提高城镇土地利用率。加大闲置土地处置力度，盘活现有农村土地资源;加大城镇地上地下空间开发利用，提高城镇土地开发利用强度。三是加快统一城乡建设用地市场，为城乡经济发展提供更加广阔的空间。积极推进旧城旧村改造，重点改造棚户区、城乡结合部，盘活存量建设用地，利用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村集体建设用地、复垦用地整合到新城，为新城建设提供较大的开发区域。
(二)户籍制度创新：建立统一的、流动的户籍制度
1.进一步调整户口迁移政策，实行新型户籍制度。改革户籍管理制度，逐步统一东北地区城乡户口登记管理制度。十八届三中全会指出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。一是放宽和降低农业转移人口落户的条件。我国应将人口管理模式逐步由以户籍管理为主过渡到以居住证管理为主，以合法稳定住所(含租赁)、居住年限、城镇社会保险参保年限、就业年限等为基准条件，因地制宜地实行差别化落户制度。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模;根据资源环境承载力，通过合理的差别化落户政策，推进符合条件的农业转移劳动力落户，统筹居住管理和公共服务供给。二是推进人口管理制度改革。在加快改革户籍制度的同时，全面推行流动人口居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，健全人口信息管理制度，加快推进跨省域人口相关信息整合和共享，合理引导人口有序迁移和适度集聚。
2.逐步剥离户籍制度的附加功能，促使农村居民享有与城镇居民同等的待遇。进行城乡户籍制度改革，消除人为城乡分割的行政藩篱，逐步剥离户籍制度的附加功能，促进人口有序流动，让农民享有与城镇居民相同的待遇。一是逐步取消户口具有的待遇和等级差别等特殊功能，还原户籍人口登记管理功能。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，对农村转移劳动力在就业、社会保障、子女教育、住房保障等方面与城镇居民一视同仁，加快推进基本公共服务均等化，切实保障农村居民与城镇居民享有同等权益，逐步取消城乡之间利益分配的差距。二是建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。政府应承担农村转移人口市民化在教育、就业、养老、医疗卫生、保障性住房、职业技能培训以及市政设施等方面的公共成本;企业应落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用;农民工应积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。
(三)就业制度创新：建立城乡统筹的劳动就业制度
1.建立对进城农民的职业技能培训制度，提高进城农民的就业竞争力。一是加强农民工职业技能培训。我国农村劳动力资源丰富，但具有高中以上文化程度的劳动力不多，应加强培训，使农民工得到技术培训和岗位定向培训。可以借鉴天津的做法，针对不同层次的培训对象进行职业技能培训，实施“职业培训包”⑧政策试点，尽快使进城农民尤其是青壮年农民掌握在城镇生存的技能，提升农民工就业竞争力。二是鼓励各类职业院校和培训机构开展技术培训。各级政府通过增加财政投入，把农村劳动力培训纳入财政预算，同时整合职业教育和培训资源，鼓励各类职业院校和培训机构积极开展装备制造、交通、汽车、建筑等职业教育和技能培训。推进职业技能实训基地建设，鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业能力证书，并按规定给予职业技能鉴定补贴。
2.加快劳动用工制度创新，为城乡劳动者搭建公平的就业平台。一是逐步形成城乡劳动者自主择业、平等创业就业的制度。取消对进城农民工创业就业的各种歧视性规定，加快建立城乡统一的劳动力市场，实行城乡平等的用工政策。城乡劳动用工政策只能以技能作为选择条件，不能以户籍身份作为限制条件，就业岗位均要对全社会开放，在统一开放的劳动力市场竞争上岗。⑨二是实行就业信息公开制度。建立就业信息市场，为城乡劳动者搭建公平的就业平台，构建农村劳动力就业需求服务网络，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询，逐步实现农民工与城镇居民享有同等待遇。
3.加快就业服务制度创新，建立覆盖城乡的就业服务体系。一是加强统筹城乡就业服务体系建设。为农民工提供人性化的就业服务，各级财政应设立专项资金扶持农民工就业和创业，有关部门要加强创业培训与服务;鼓励金融系统拓展融资渠道，实施小额担保贷款、税费减免等扶持政策;鼓励引导自主创办小微企业，引导农村劳动力合理有序流动。二是健全农民工劳动用工、劳动保护等方面的权益保障机制。加强农民工劳动保障监察、劳动争议调解仲裁和法律援助，取缔非法职业中介机构，规范企业招用工行为，健全劳动用工与保护等方面的权益保障机制。
(四)社会保障制度创新：构建城乡一体化的社会保障体系
1.完善失地农民社会保障制度，有效化解因征地引发的各种社会矛盾。一是创新失地农民社会保障制度，解决由此产生的社会矛盾。借鉴东南沿海部分地区的经验，完善并落实被征地农民的社会保障政策，如浙江嘉兴以“土地换社保”为主要内容的土地征用与补偿安置的“嘉兴模式”，广东集体建设土地入市强调收益向农民倾斜的方式，还有一些地方以土地征用所得的资金建立失地农民社会保障的方式。二是加大失地农民社会保障体系建设的力度。应根据实际情况对失地农民制定以最低生活保障(即期生活保障)和养老保险(远期生活保障)为突破口的保障制度，继而扩大到工伤保险和生育保险等险种。
2.完善进城农民工社会保障制度，提高进城农民工参加各类保险的比例。十八届三中全会指出，要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，完善进城的农民工城镇住房和社会保障制度。一是实现农民工与城镇职工平等享受相应的社会保障。最基本的就是为进城农民提供养老保险、医疗保险、失业保险等各种最低生活保障，实现农民工与城镇职工平等参加工伤保险、失业保险、生育保险并享受相应待遇。二是建立特殊地区医疗保险体制。东北地区处于高寒地区，心脑血管疾病、呼吸道疾病、风湿疾病等居全国首位，国家应考虑设立专项资金用于建立高寒气候、地方病与职业病高发地区的医疗保险体制。三是提高进城农民工参加各类保险的比例，逐步把生活困难的农民工家庭纳入社会保险补贴范围。在农村参加的养老保险和医疗保险应该规范接入城镇社保体系，全面实施社会保障“一卡通”，实现农民工社会保障关系全接续。健全社会保障法律法规，提升现有法规的立法层次和约束力，为农民工社会保障制度的建立提供法律依据。
3.完善农村社会保障制度，逐步提高全职农民的保障水平。社会保障应社会化与全民化，在继续完善进城农民工社会保障制度的同时，应健全全职农民的社会保障制度，保证全职农民能安心地从事农业生产，从而确保国家的粮食安全。农村社会保障制度包括农村农民养老保险、农村合作医疗、“五保”制度和农村最低生活保障制度四个方面。⑩我国应积极探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，研究出台鼓励农村居民续缴养老保险费的政策法规，逐步提高缴纳档次;提高农村居民缴费补贴标准和待遇水平，完善农村社会保险与社会救助制度，保证城乡居民享受同等待遇。
(五)体制改革：推进新型城镇化建设制度创新的着力点
1.以加大资金支持力度为目标，推进城镇建设的财政金融体制改革。城镇建设的最大瓶颈是资金缺乏，应推进城镇建设的财政金融体制改革，拓宽融资渠道，提高资金使用效益。一是加大财政资金对城镇化的投入支持力度。发挥财政政策的导向作用，营造公平的发展环境。加大对重点领域、重点项目的支持力度，完善相关财政政策，解决就业、教育、医疗、养老等城乡均等待遇问题。二是加快建立规范透明的城市建设投融资机制。坚持“谁投资，谁受益”的原则，实现以政府为主导、企业及个人等社会各方面积极参与的投融资主体多元化，以特许经营权转让的BOT方式、TOT方式和PPP方式等多种渠道吸引社会资本参与城市建设。?三是构建多元化、多渠道的城镇化金融支撑体系。依托地方性金融机构，借力国家政策资金支持，吸引社会和民间资本投入城镇化建设。加强农村金融网点建设，鼓励设立更多的村镇银行和其他新型金融机构，鼓励金融机构在城镇化建设中加大农村住房产权、土地承包权等抵押贷款业务。
2.以实现城乡一元化管理为重点，完善行政管理体制。探索城乡融合的新型城镇行政管理体制，加快建立城乡一元化管理体制。一是精简行政层级和机构。通过适度调整行政区划规模与层次，最终达到精简机构、节约管理成本、提高行政效率的目的，真正形成“公共服务型”政府。二是理顺小城镇行政管理制度。明确划分小城镇政府与上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的财政分配关系，保证城镇发展所需的充足资金。三是进一步转变城市管理理念。引入市场竞争机制，降低城市管理成本，打破区域和行业垄断，提高城市管理标准和效率;整合城市管理网络信息资源，统筹考虑各个区域的功能定位，凸显个性与特色，发挥整体效应，在区划和职能上加快对接。
3.以调整产业结构为方向，加快城镇产业政策创新。产业政策是推进城镇化的重要支撑，应进一步调整和优化产业结构，大力发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业。一是加强产业发展规划引导。准确选择区域主导产业，对主导产业加以重点扶植、优先发展;合理调整区域内产业结构和布局，实现以产带城、产城融合发展。二是实施产业聚集政策。在城镇产业发展定位上，应体现特色，避免产业的雷同和产品的低水平恶性竞争。三是发挥我国劳动力资源丰富的优势，大力发展劳动密集型产业，特别是资本或技术与劳动密集相结合的制造业，解决农村富余劳动力转移到城镇的就业问题。通过产业间联动，发展具有比较优势和巨大潜力的农产品加工业、旅游业以及各种生活性服务业等劳动密集型产业。
4.以居住环境保护为内容，建立城镇宜居环境制度。在加快城镇化建设过程中，应坚持以人为本，切实建立优化人居环境和城镇生态的各种制度，并进行相应的立法。一是企业的生产经营方式要由“末端治理”转向清洁生产。在大城市和旅游城市严格控制新上高能耗、高水耗和污染严重的项目及产业，积极发展清洁工业。二是控制城镇污染(水污染、大气污染、噪声污染)，强化城镇环境污染综合治理。淘汰落后的生产工艺、设备和产品，有效控制污染物排放总量。三是加强城镇环保基础设施建设。设立专项资金，增加对公共服务的投入，增强和完善城镇的绿化系统和环卫设施等，提高城镇的综合承载力，防治城镇的空气、土壤、水源、噪声污染，走绿色城镇化发展道路，创造适宜生活的城镇空间。四是完善资源开发补偿制度，引导和规范各类经济主体合理开发资源，承担资源开发成本、生态环境保护与恢复的责任，不断提高区域可持续发展能力。对资源已经或濒临枯竭的城镇，国家应给予必要的资金和政策支持，解决计划经济时期该补偿而未补偿的历史遗留问题。
注释：
①新玉言：《新型城镇化理论发展与前景透析》，国家行政学院出版社2013年版，第41页。
③叶裕民：《中国城市化的制度障碍与制度创新》，《中国人民大学学报》2001年第5期。
④刘平量、曾赛丰：《城市化：制度创新与道路选择》，湖南人民出版社2006年版，第24～25页。
⑤江莹：《关于中国城市化政策制度的研究》，《理论月刊》2003年第5期。
⑥宅基地“以旧换新”指对退出原宅基地的农民在城镇购房所需税费应适当减免或在购房时给予优惠政策。
⑦曹淑晶：《完善我国节约集约用地制度的思考》，《山东财政学院学报》2010年第2期。
⑧企业根据生产实际和需求，实行政府购买培训成果机制，参加职业培训的人员按照市场需求程度，分别给予50%至100%的培训费和鉴定费补贴。
⑨张沛：《中国城镇化的理论与实践——西部地区发展研究与探索》，东南大学出版社2009年版，第76页。
⑩王克忠等：《论中国特色城镇化道路》，复旦大学出版社2009年版，第121页。
?张永贵：《加快城镇化的战略选择》，中国计划出版社2005年版，第67～68页。