透析城镇化模式之变时间： 2015-09-10信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    随着推土机向18亿亩耕地红线逼近，中国城镇化的增量空间已十分有限。2013年中央城镇化工作会议强调耕地红线一定要守住，要根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定。去年7月，住建部和国土资源部共同确定了包括北京、上海、广州在内的14个城市开展划定城市开发边界的试点工作。上个月，国土资源部有关人士透露，试点工作将于今年完成，以后全国600多个城市也将划定开发边界。

　　“建设用地规模必须只减不增、必须负增长。”2014年，上海市提出将此前规划确定的2020年的阶段控制目标确定为未来建设用地的“终极规模”。其背后，是上海建设用地总规模已超过全市陆域面积的40%，明显高于全球不少国际大都市。与之相似，北京平原地区的开发强度已接近50%。

　　“下一步该怎么弄，我们还真有些吃不准。”某大城市发展和改革委员会的一位官员对《瞭望》新闻周刊记者说，“我们是发展和改革委员会，可是，发展的空间没了，怎么办?”

　　严峻的土地供应形势，已倒逼中国的城镇化不能再走增量扩张的老路，从“增量城市”转向“存量城市”是必然的选择，这将对城镇化既有模式形成全方位冲击。

　　城镇化战略工具调整

　　中国这一轮快速城镇化发轫于1988年宪法修正案：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。此后，受1992年邓小平南方讲话推动、1994年分税制改革挤压、1998年住房制度改革刺激，“土地财政”得以建立，地方政府公共财政获解燃眉之急。

　　1988年宪法修正案的背景是，1954年之后，中国建立了高度集中的计划经济体制，与此相适应，1954年经中央人民政府政务院批复，企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时，不必再向政府缴纳租金或使用费。此后，土地失去商品属性，也不存在土地市场，政府部门的公共服务投入虽然增值了土地，但它只为土地使用者免费享用(只有少数私有房地产主缴纳城市房地产税)，唯一可返还财政的方式是，国有企业上缴利润，但这入不敷出。

　　土地的无偿、无限期使用，以及高积累、高投资的经济模式，抽空了城市财政，使公共服务与社会福利陷入短缺，城镇化失去动力。这一情况在1988年宪法修正案出台之后发生变化，此后建立的国有土地有偿、有限期使用制度，催生了存量拆迁、增量征地，以土地出让为核心的土地财政模式，中国的城镇化由此进入快速增长的轨道。

　　1994年分税制改革之后，地方财政收入增长速度远不足以支持基础设施建设等方面的巨大投入需求，靠做大经济规模获得的增值税是其经常性收入的主项，却是国税与地税分享，国税还分走了大头。在这样的情况下，向土地要财政成为地方政府“不二之选”。2013年“营改增”范围推广到全国试行，原属地税的营业税全部表现为增值税，地方收入相应减少，这又加大了地方政府对土地财政的依赖。

　　可是，土地财政正在失去传统政策工具的支撑。在存量拆迁方面，2011年，《城市房屋拆迁管理条例》废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行，后者确立了市场价格补偿原则;在增量征地方面，以征地制度改革为核心的土地管理法的修改也在进行之中。

　　2008年，十七届三中全会提出，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

　　在此背景之下，征地制度改革被提上日程，土地管理法第四十七条成为焦点，该条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿;土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。长期以来，这一规定备受诟病，其按照原用途补偿的原则，被认为不利于农民分享城镇化成果，加大了城乡二元差距。

　　2013年1月，十一届全国人大常委会第三十次会议初审了土地管理法修正案草案，后者对第四十七条提出修改意见，明确了公平补偿的基本原则，保障被征地农民的权益是其核心思想，补偿内容由三项增加为五项，并加强对政府征地行为的约束。审议中，常委会组成人员对修正案草案中关于征地补偿标准的设定仍存在不同意见。

　　2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

　　《决定》还提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益。

　　以上表述，对土地制度改革提出了新要求，涉及土地权利制度与土地市场制度，而这正是土地征收制度改革的基础。这意味着对土地管理法的系统修改势在必行。

　　可以预期的是，同权同价原则的确立，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的市场价格补偿原则一样，将加大土地财政的成本，缩减地方政府土地出让收益。在这样的情况下，增量土地供应又被严格控制，地方财政必面对复杂局面。

　　能否转入不动产税模式

　　土地财政模式深刻暴露了地方政府无法正常回收公共服务投入的“老、大、难”问题。

　　改革开放之后，伴随着房地产市场的发育，特别是1998年住房制度改革实现存量公房私有化之后，住房的财产权属性显现，其在社会财富的二次分配中扮演着越来越重要的角色。

　　《人民日报》今年1月披露，过去10年的数据分析表明，中国的财产差距扩大速度远远要超过收入差距扩大的速度，个人财富积累速度非常快。在过去大约10年的时间内，人均财富的年均增长率达到22%，特别是房产价值的年均增长率达到了25%。

　　房产价值的快速增长，受益于政府部门大规模的公共服务投入，后者沉淀为不动产的市场价值，并自动转化为不动产所有者的财产性收入，形成“公共服务投入→不动产增值→不动产所有者的财产性收入增加”的分配模式。

　　北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》显示，2012年中国家庭净财产的基尼系数达到0.73，财产不平等程度近年来呈现升高态势，明显高于收入不平等。从2006年开始，城镇内部的贫富差距拉大，由于资本存量不公带来财富增量不公，比如房地产价格的快速上涨，使房产快速增值。

　　城镇化的本质是公共服务的延伸和优化，对其所推升的不动产价值所带来的不动产所有者财产性收入的增加，如无返还公共财政的制度设计，不但会导致分配的失衡，还将使公共财政难以为继。在这方面，国际通行的做法是开征不动产税(亦称房地产税)，即以不动产的评估价值为税基，按固定税率定期征收。

　　在美国，地方财产税(课税对象是纳税人所拥有的不动产和动产，其中房地产类不动产是主要税基)占地方财政总收入的29%左右，占地方税收总收入的75%左右。财产税以财产的评估价值为计税依据，其评估价值一般为市价的30%至70%，名义税率为3%至10%，实际税负为1%至4%。财产税按季度、半年或年征收，全部收入用于中小学教育、治安、供电、环保等公共服务，由此形成“公共服务投入→不动产增值→不动产税增加→更多的公共服务投入”之良性循环。本文来源：瞭望观察网

　　新中国成立后，城市政府进行房地产总登记，对公逆产予以清管，对房地产私有者发放房地产所有证，并按区位条件、交易价格等，确定标准房价、标准地价、标准房地价，每年分期按固定税率征收，返还公共财政。可是，此项税收，在计划经济时代，伴随着私有房地产被不断“充公”，税源缩减，1982年宪法规定“城市的土地属于国家所有”之后，不再向中国公民开征。

　　1988年宪法修正案通过之后，征地拆迁、出让国有土地使用权，成为地方政府回收公共服务的直接方式。然而，低价征收、高价出让的土地财政模式，难以顾及社会财富的公平分配，并衍生“拆迁经济”：“大规模拆迁→获得土地并制造购房需求→推动房地产开发→再拆更多的房”。其背后，是财富向强者集中，激化了社会矛盾。这正是《城市房屋拆迁管理条例》废止、《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行、土地管理法进入修改程序之背景。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》所确立的市场价格补偿原则，土地管理法修改所依据的同权同价原则，又将问题导入另一个层面：难道公共服务投入所带来的社会增值，就应该由被征收者当然占有?

　　顶层设计已无法绕过，不动产税改革成为焦点。如果开征了不动产税，公共服务投入能够通过税收返还，地方政府就没有必要依赖土地财政，缩小征地范围才能落实;被征收者因其缴纳了不动产税，才能正当获得相当于甚至高于市场价格的补偿。

　　2003年，十六届三中全会提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”2013年，十八届三中全会提出：“加快房地产税立法并适时推进改革。”2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出：“完善地方税体系。培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。加快房地产税立法并适时推进改革。”中国的城镇化能否由土地财政模式转入不动产税模式，成为一大悬念。

　　目前，关于不动产税改革，社会各界的认识还存在差异。主张开征者的观点包括，房地产税有利于抑制对于住房的市场炒作和炒作引起的泡沫化倾向，保障房地产市场的健康发展和房价的沉稳，却较少关于此项税改所涉及的公私利益关系及其社会伦理的讨论。而只有理解了开征不动产税的正义性，社会共识才能形成。

　　现行土地使用制度如何与不动产税改革对接也是一大问题。有限期的土地使用制度，使不动产的价值如同一条抛物线——经前半程价值攀升之后，在后半程将随着使用限期的缩减而迅速跌落。这将给不动产价值评估及不动产税征收带来困难，并衍生一系列金融问题。

　　有专家建议，开征不动产税，就应该给予缴税者无限期的土地使用权。事实上，也只有无限期的土地使用权才能真正积淀公共服务带来的社会增值。有人担心，这是不是在搞土地私有制?可是，细加探究，因公共利益之需可以征收土地、土地增值通过不动产税缴纳归公、实行严格的土地用途及规划管制(即开发权的国有化)，已能充分保障土地的国有性质。

　　社会增值如何分配

　　中国的住房政策在2003年经历了一次调整。这一年发布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，将1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》所提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，改变为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。此后，居民对住房的刚性需求被推向商品房市场，房价不断高涨，与多数家庭的购买力形成矛盾。

　　2011年，全国城镇保障性住房覆盖率仅为7%，面对日益激化的住房矛盾，住建部宣布：未来五年，中国计划新建保障性住房3600万套。可是，形势不容乐观——保障房建设地方配套资金不足，即使完成了任务，全国城镇保障性住房的覆盖率也只有20%，依然无法改变“多数家庭购买或承租普通商品住房”的情形。

　　对于那些负债买房的居民，“突如其来”的不动产税会不会使他们雪上加霜?要避免出现这样的问题，过渡性的政策设计十分关键。建筑界人士呼吁多年的“先租后售”保障房建设方案，可望为不动产税的开征提供一个安全运行的平台。该建议的主旨是，借鉴1998年住房制度改革经验，最大规模利用金融资本，以成本价向银行抵押贷款，以“先租后售”的方式，实现保障性住房的广覆盖。本文来源：瞭望观察网

　　如能确定未能享受1998年房改福利的居民，均有权利参照当年的房改政策，以成本价购买一定面积的保障性住房，则那些被迫负债买房实现刚需的居民，就能将其房改权利折算成相应的额度，获得不动产税减免。这样，不动产税的开征就能赢得一个合理的缓冲空间，彰显公平正义。

　　“拥有不动产的家庭，都可以通过不动产升值，自动分享财富的增长。”“先租后售”保障房建设方案的提出者、中国城市科学研究会常务理事赵燕菁，对本刊记者说，“1998年房改，涉及的人口不超过8000万。而广覆盖设计的积累人口将达到数亿。这样，原来只有少数体制内的城市居民享受过的福利，就能够扩大到全体国民。其宏观经济效果将远超1998年房改给其后十余年经济带来的巨大推力。”

　　具体而言，假设50平方米保障房的全成本是20万元(土地成本2000元/平方米，建安成本2000元/平方米)，一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时，只需补上差额，就可获得完整产权。理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以公积金和政府/企业的补助(可分别用来贴息和支付物业费)，即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅——只要没有购买商品房，每个家庭都可以享受一次成本价保障房。

　　此类政策设计，关系保障房资金来源及其良性运转问题，关系社会福祉及城镇化带来的巨大社会增值如何分配的问题，这是新型城镇化面对的重大战略课题。

　　2013年中国城镇户均住房已达到1套，但与此同时，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。其背后，是住房的供给与财富的分配出现失衡。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出：“目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”，“城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患”。

　　如何在充足的流动性与巨大的社会需求之间搭设桥梁，让流动性最大规模地灌溉社会福利，并形成新的经济增长动力?如何建立现代财政制度，通过不动产税改革，使地方政府获得稳定而正常的收入渠道，摆脱对土地财政的依赖，专注于公共服务的供应?这一系列问题的破解，事关国家治理能力的现代化，这也是新型城镇化必须应对的挑战。



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立