我国城镇化发展的历史与未来趋势时间： 2015-09-16信息来源：　作者：wl_admin　责编：

一、城镇化发展的历史阶段

　　纵观60余年来的城市化发展进程，我国城市化水平由1949年7.3%提高至2014年的54.77%，大致可以划分为以下几个阶段。

　　城镇化起步发展阶段(1949-1957)。1949年，新中国刚成立时，全国仅有城市132个，城市市区人口 3949万人，城市市区人口占全国总人口比重7.3%。到1957年末，我国城市发展到176个，比1949年增长33.3%，平均每年增长10%;城市市区人口增加到7077.27万人，比1949年增长79.2%，平均每年增长19.9%。城市市区人口占全国人口的比重提高到10.9%，比1949年增加3.6个百分点。

　　城镇化波动发展阶段(1958—1965)。三年“大跃进”后，我国城市数量由1957年176个增加到1961年的208个，增长18.2%;城市人口由7077.27万人增加到10132.47万人，增长43.2%;城市市区人口占全国总人口比重由10.9%提高到15.4%。1962年开始的国民经济调整时期，又被迫撤销了一大批城市，到1965年，全国拥有城市168个，比1961年减少40个，下降20%;城市市区人口由1961年的10132.47万人下降到8857.62万人，下降12.6%;城市市区人口的比重由15.4%下降至12.2%。

　　城镇化停滞发展阶段(1966-1978)。1966年开始的文化大革命，使得我国国民经济长期徘徊不前，相应的城市发展也十分缓慢，城市化进程受阻。1966年到1978年十二年间，全国仅增加城市26个，平均每年只增加2个，1978年城镇人口(居住在城镇地区半年及以上的人口)为17245万人，城市化率(城镇人口占全国总人口的比重)17.92%。

　　城镇化高速发展阶段(1979-1991)。党的十一届三中全会以来，特别是进入90年代以后，小城镇发展战略的实施、经济开发区的普遍建立以及乡镇企业的兴起，带动了城市化水平的高速发展。1979到1991年的十二年间，全国共新增加城市286个，相当于前三十年增加数的4.7倍，平均每年新增15个城市。到1991年末，城镇人口增加到31203万人，比1978年增长80.9%，平均每年增长5.8%。城市化率达到26.94%，比1978年提高9个百分点。

　　城镇化平稳发展阶段(1992至今)。党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的总目标，城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到前所未有的认识和重视。2002年11月党的十六大明确提出“要逐步提高城市化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城市化道路”，从此，揭开了我国城镇建设发展的新篇章，城市化与城市发展空前活跃。到2014年底，全国城市化率提高到54.77%，比1991年提高17.83个百分点。

　　二、城镇化发展历史的主要特征

　　(一)城镇化与工业化发展差距缩小。城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果，工业化通过拉动就业、增加收入、改变土地形态等方式影响城镇化，两者具有极强的关联性。很长一段时间，我国的城镇化远远滞后于工业化。近些年，各大中城市加大工业园区建设，注重产业发展，工业化率与城镇化率差距在逐渐缩小，数据显示，2011年全国城镇化率为51.27%，工业化率为46.8%，二者之差在5%以内，小于1990年10.3个百分点的差距。

　　(二)城镇体系日益完善，布局日趋合理。改革开放以来，我国城镇体系日益完善，初步形成了“城市+建制镇”的框架体系以及辽中南、京津冀、长三角、珠三角四个成熟的城镇群的格局。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观角度看，我国城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。

　　(三)人口流动的促进作用增强。伴随着户籍制度的改革和农村剩余劳力的大量产生，我国人口迁移呈现出量大面广的特点，对当前正以较快速度向前推进的城镇化进程起到了促进作用。从全国情况来看，东部地区特别是东南沿海地区是国内人口流入最多的地区，由于经济发展较快，吸引了大量外来务工人口，在一定程度上促进了这些地区的城镇化，使之成为当前人口城镇化水平最高和近年来城镇化进程推进最快的地区。

　　(四)城镇建设成效明显。当前，我国城市建成区面积逐步扩大，住房条件、城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。2010年我国城市建成区面积达4.1万平方公里，比1981年增加了3.4万平方公里;城市人均住房建筑面积达27.1平方米，比1978年增加了20.4平方米;城市用水普及率达93.8%，城市燃气普及率87.4%，分别比1981年分别增加了40.1个百分点和75.8个百分点。

　　三、当前我国城镇化发展面临的突出问题

　　(一)片面注重城市规模的扩张。目前，我国很多地区对城镇化的本质和内涵认识不到位、不全面，重视城市自身而忽视区域协调，关注城市建设而忽略产业拉动，重工业发展轻第三产业，重外延拓展轻内涵提高，注重扩大规模而轻视有效管理和资源保护，重视改善形象忽视完善功能等问题较普遍。一些地方热衷于大规模的城市建设，大拆大建，把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本就业及社会保障需求，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。

　　(二)大城市与中小城市“两极分化”严重。目前，我国城市化存在严重的“两极化”倾向，大城市的数量和比重不断增加，人口和空间规模急剧膨胀，有的甚至出现了城市病;中小城市比重甚至数量在减少，一些小城市和小城镇出现相对衰落，城镇人口规模分布有向“倒金字塔形”转变的危险。从2006年到2011年，城市新增城区人口的84%是依靠50万以上大城市吸纳的，其中400万以上人口的巨型城市占到61.1%，而小城市则在萎缩。造成这种“两极化”的原因有多方面，包括资源配置的行政中心偏向、市场作用的极化效应、进城农民的迁移意愿，以及政府调控手段的缺乏等等。

　　(三)城市环境污染日益突出、生态服务功能日趋弱化。城镇基础设施供应以及资源、环境等无法适应和匹配。目前，我国大部分城市缺水，大部分饮用水源受到污染。垃圾围城现象突出，无害化处理率很低。虽然各级政府在给排水、环保等城市基础设施方面的投资逐年增加，但资源和环境供应保障的缺口并没有相应地缩小。生态脆弱区域对都市区和产业人口密集区域发展所造成的影响越来越突出。产业和城市集聚区域的发展需要依靠更大范围内的生态服务功能的支撑。因此，城镇化的发展规模受到生态和环境承载力的制约。

　　(四)城乡二元结构阻碍了城镇化发展进程。首先，长期以来，我国人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了我国特有的城乡分割的二元体制，严重阻碍了城镇化的发展。其次，我国在城市和农村实行不同的土地政策。农村实行家庭联产承包责任制，土地归集体所有，具有本地户籍的农民才有使用权，且农户不能将土地自由转让，农民的土地权益无法得到实现。再者，如今的社会保障政策不能完全覆盖农村，农村居民的养老、医疗、失业等保障体系尚未完全建立起来。

　　(五)城镇化与农业转移人口市民化不同步。农业转移人口规模大，市民化程度低、成本高，面临的障碍多，这是我国城市化的最大特色。2012年，统计在城镇常住人口中的农业转移人口总量大约为2.34亿人，约占全国城镇总人口的1/3。而目前我国农业转移人口市民化程度仅有40%左右，预计至2030年前，全国大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量部分约1.9亿人，增量部分约2亿人。

　　四、未来我国城镇化发展的基本方向

　　我国人多地少，耕地资源有限，人均资源占有量少，城乡区域差异大，农民市民化程度低、成本高，面临的障碍多，这是我国的基本国情特点。因此，推进新型城镇化建设，必须立足国情，以科学发展观为指引，推动城镇化由追求数量向追求质量转变、由粗放型向集约型转变、由城乡分割型向融合共享型转变、由不可持续向可持续发展转变，实现更高质量的健康城镇化目标。

　　一是走渐进式城镇化之路。应当根据资源环境承载能力、城镇公共设施容量、人口吸纳能力和政府财力等，科学确定城镇化的规模，合理把握城镇化的速度和节奏，在确保质量的前提下采取渐进式方式积极稳妥地推进。城镇化的规模和速度必须保持适度，必须与经济发展水平相适应，与工业化阶段和产业支撑能力相适应，与城镇人口和就业吸纳能力相适应，与城镇公共服务设施容量相适应，与区域资源环境承载能力相适应。

　　二是走集约型城镇化之路。应当大力推广城市节能、节材、节水和节地技术，提倡节能节地型建筑，培育节约型生产、生活方式和消费模式，建立高效集约节约利用资源的长效机制，减少城镇化过程中的资源消耗，提高城镇资源配置效率。要科学确定各类城镇建设密度，研究制定各项集约指标和建设标准，充分挖掘城镇土地潜力，集约节约利用土地，促使城镇从粗放发展向集约发展转变，防止城市过度蔓延和无序发展。

　　三是走多样化城镇化之路。坚持大中小城市和小城镇协调发展，综合考虑城镇承载能力和人口吸纳能力，合理引导农业人口有序转移，推动形成合理分工、协调发展、等级有序的城镇化规模格局。促进大城市产业转型和功能提升，调整优化空间结构，提高其综合承载能力;加强中小城市和小城镇基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断扩大就业机会，使之成为就近就地城镇化的重要载体。

　　四是走可持续城镇化之路。坚持生态环境保护优先，充分利用自然山体、河流、湖泊、森林、农田等，构建开放的城镇生态廊道和生态网络，积极推广节能环保、绿色低碳技术，加快构筑绿色生产和消费体系。科学确定开发强度，划定生态红线，合理布局生产空间、生活空间和生态空间，建设可持续宜居的美丽城镇，创造一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境。

　　五是走智慧型城镇化之路。坚持城市建设与智慧系统建设相结合的基本理念，积极推动城镇化与信息化深度融合，加快智慧城市、智慧社区、智慧园区建设，完善智慧型产业体系和交通体系，强化城市智慧管理，依靠智能技术和智慧管理破解“城市病”。要加强顶层设计，制定统一规范和标准，充分发挥社会和民间资本作用，防止各地盲目跟风、贪大求全，大搞形象工程。

　　六是走和谐型城镇化之路。要积极推进各项民生工程建设，加强城市危旧房、城中村、棚户区和边缘区改造，进一步完善城镇安全和社会保障体系，高度关注城市各类弱势群体，制定统一的城市贫困标准和反贫困政策，积极推进和谐拆迁，妥善解决好失地农民就业安置和社会保障问题，有效破解农村留守儿童、留守妇女和留守老人难题，逐步消除城乡和城市内部双重二元结构，构建一个以平等、公正、共享为特征，不同群体和睦共处、相互包容的新型城镇化格局。





 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立