【关键词】新型城镇化;“重大轻小、重城轻乡”;城乡一体化发展

　　随着人类经济社会不断向前发展，人口及非农产业不断向城市聚集，人及其经济活动向各级城市聚集的过程就是城镇化。目前全世界50%以上的人口实现城市居住及就业，世界城镇化、城镇世界化已成为全球一体化的重要特征。改革开放30多年来，我国城镇化水平持续提高，截至2012年，我国城镇化率达到52.6%，有力地支撑了我国经济的高速增长。当前，面对世界金融危机的持续影响及国内产能严重过剩等问题，城镇化是拉动内需的最大潜力，是我国经济持续发展的强大动力。因此，切实按照新型城镇化的要求，构建以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为网络，大中小协调发展的城镇体系，是我国现代化建设的重要任务。

　　一、新型城镇化的政策轨迹

　　从2002年党的十六大首次提出走中国特色的城镇化道路以来，城镇化一直都是我国经济社会发展的重要内容。

　　(一)走新型城镇化道路，必须深刻理解新型城镇化的内在要求

　　现阶段，我国已经进入城镇化的中期阶段，传统的以经济发展为中心目标、以外向型工业化为中心动力、以地方政府为主导、以土地为主要内容、以规模扩张为发展方式、以物质资本大量投入为驱动要素的城镇化模式已不可持续。新型城镇化与传统城镇化最大的不同在于，新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化和乡村城镇化相辅相成。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和城乡协调发展，最终实现“人的无差别发展”。此外，新型城镇化还将解决“双二元结构”(城乡之间和城市内部的二元结构)。城市规模向两头延伸，除了注重大城市和特大城市之外，还要注重中小城市和小城镇的协调发展，构筑科学合理的城镇体系，注重乡村城市进程等。

　　(二)走新型城镇化道路，必须牢牢把握新型城镇化的政策轨迹

　　2002年党的十六大报告首次提出了中国特色的城镇化发展道路。2007年党的十七大报告对中国特色的城镇化道路进行了详细的阐释。中央领导对新型城镇化给予最明确的说法始于2007年，温家宝同志在苏南调研时提出，中国不仅要走新型工业化道路，也要走新型城镇化道路。新一届政府对于新型城镇化给予了高度重视。李克强同志多次强调，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡到城的转变。在如何实现新型城镇化方面，李克强同志在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班上的讲话中提到了五点：一是要努力消除城镇内部的二元结构;二是城镇化要促进创新和升级，提升工业生产效率，为服务业发展打开空间;三是城镇化意味着农业人门不断进入城市，粮食安全必须保障，所以离不开农业现代化;四是加快城镇化离不开房地产行业的平稳健康发展;五是要重视中小城市和小城镇建设，重视培育新的城市群。

　　2012年，党的十八大报告把推进新型城镇化作为推进经济结构战略性调整和转变发展方式的重点之一，明确提出“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”①。这些论述归纳起来有两个基本要点：一是在强调城市群合理规模和布局的同时，更加强调增强中小城市和小城镇的多重功能;二是强调城乡一体化，注重乡村城镇化建设。这既是对新型城镇化提出的总体要求，又是对中国特色的新型城镇化内涵和推进路径的诠释和指引。基于这一认识，推进新型城镇化健康良性发展，必须深刻认识和反思城镇化过程中，普遍存在的“重大轻小、重城轻乡”的形成机制及其负面效应，着力规避新型城镇化推进过程中的路径依赖，立足于人口大国、发展中大国的基本国情及户籍城镇化率低、农村人口基数大的现实基础，在推进新型城镇化过程中，更加注重中小城市及小城镇发展，更加注重乡村城镇化进程，真正回归到大中小城市协调发展、城乡互动共荣发展、全民共享现代化成果这一符合中国特色的新型城镇化道路上来。

　　二、城镇化进程中的“两重两轻”倾向

　　近年来，我国城镇化进程中出现了重大轻小、重城轻乡的“两重两轻”倾向。

　　(一)重大轻小

　　我国城镇化进程大致可分为两个发展阶段。1978年改革开放之前，城镇化进程总体迟缓，大城市更是因一户难求处于抑制发展状态。改革开放之后，伴随工业化进程的加快推进，城镇化进程也随之加快。城镇化率由1978年的17.9%提升到2012年的52.6%②，年均增长1个百分点。特别是近十年来，在政府主导模式下，我国的城镇化快车一直行使在越来越重视大城市特别是特大城市这一惯性轨道上。从政府配置资源来看，国家设立的各种重点开发区主要布局在大城市和特大城市;国家下达的建设用地指标和农村土地整治复垦节约的农村建设用地指标，优先满足省会城市;工业园区主要布局在省会城市;土地一级开发和基础设施建设等重大项目优先布局省会城市;社会建设及公共服务资源省会城市高标准优先配置;优惠政策等制度性资源也主要配置在省会城市。[1]

　　近几年来，大城市特别是特大城市空间拓展呈现出快速甚至无限制推进态势。从四个直辖市来看，北京12年左右建成四、五、六环，七环也即将建成，建成区面积由2001年的500多平方公里增加到2012年的1300平方公里;天津2006年设立国家级滨海新区，仅新区幅员面积就达2200多平方公里，新增规划城市建设面积510平方公里;2009年上海南浦区并入浦东，仅浦东新区幅员面积就由530平方公里增加到1200平方公里，规划城市建设面积720平方公里，新增城市面积近500平方公里;重庆2010年设立两江新区，仅新区幅员面积就达1200平方公里，规划城市建设面积550平方公里，新增城市面积400平方公里③。从其他省份来看，近年来，都在不遗余力地争抢所谓的“区域增长极”、“国家级开发区”、“先行试验区”、“国家中心城市”、“国际大都市”等头衔，并以此为由扩大省内大城市特别是省会城市规模。据粗略估计，近几年大城市和特大城市规模扩张在30%～50%不等，用日新月异来形容大城市特别是特大城市的空间规模拓展恰如其分。

　　然而，与大城市和特大城市日新月异形成强烈反差的是，中小城市被严重边缘化，小城镇几乎停滞不前。这在没有赶上第一轮改革开放和乡镇企业发展红利的中西部后发地区表现得尤为突出。以重庆为例，一是中小城市发展滞后，近十年来，许多县城特别是两翼地区建成区规模长期在10平方公里、人口在10万人左右徘徊。二是小城镇规模偏小，镇均建成区面积长期在1平方公里、镇均人口在1万人左右徘徊。三是中小城市特别是小城镇市政基础设施建设严重滞后，80%以上新增的基础设施集中在城市和县城，小城镇的道路硬化率低，道路排水管道铺设率低，污水处理设施不足，垃圾无害化处理低④。四是公共服务产品供给数量不足、质量低。无论是科技文化体育还是教育、卫生等，设施落后、服务水平低下，不能满足镇域居民基本公共服务需求。五是多数小城镇缺乏产业支撑，除为数极少的示范镇、重点中心镇之外，绝大多数小城镇产业规模小、层级低，无力支撑镇域经济社会发展及就业，对镇域的引领带动功能缺失。

　　(二)重城轻乡

　　重城轻乡是指在城市与乡村的空间开发和资源配置上，重城镇轻乡村。主要表现在以下几个方面：一是乡村基础设施建设严重滞后。从重庆的情况看，2010年，燃气普及率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率三项指标，县城及以上城市分别为90.3%、88.86%、97.01%;建制镇分别为51.86%、10.31%、26.88%;乡镇分别为17.89%、0.50%、5.07%、8.54%⑤。二是农村公共服务发展严重滞后。基础教育校舍及设施不足与危房比例大、师资力量薄弱并存;乡镇卫生院业务用房、基本医疗设备欠账大，许多乡镇卫生院缺B超、X光机、心电机、检验等设备，医护队伍业务素质低、农村卫生室标准低、基本功能残缺不全;农村养老保险覆盖面窄且保费收入不到城市低保的50%⑥。三是农村新型社区即农民新村建设滞后，建设数量少与功能不配套同时并存。在建设过程中，往往只考虑农民的居住功能，而对必要的市政环卫功能和非农产业发展载体功能重视不够。

　　三、“两重两轻”形成机制及负面效应

　　“两重两轻”有认识原因，但更主要的是机制原因。从认识层面来看，世界的广泛共识是，城镇化有两重含义，一是城市人口对农村人口的替代。这个意义上的城镇化进程通常用城镇化率来体现。二是乡村城镇化。城市的现代文明包括现代交通、水电气讯、教育卫生文化科技等社会事业及公共服务等向农村延伸，最终实现城乡公共服务均等化、城乡居民生活同质化。城镇化的难点恰恰在于乡村城镇化，所以乡村城镇化是判断城镇化实现程度最重要的标志。近年来不仅在理论层面较少研究乡村城镇化问题，在实践层面亦即政府的规划、公文上更是鲜有提及。

　　(一)“两重两轻”的形成机制

　　从形成机制上看，“两重两轻”主要是“土地财政”和“GDP至上”两重非理性的机制交互作用的结果。

　　1.土地财政是政府(地方政府)选择“两重两轻’路径的动力机制

　　中央推行分税制后，总体上中央和地方的财政收入由“三七开”变成“七三开”，而中央财政支出和地方财政支出格局并没有因分税制而发生大的变化。这造成地方政府可支配的财政收入份额大为减少，但地方经济发展、基础设施建设和社会发展支出不仅没有相应减少，许多方面反而呈刚性增加。因此，地方政府不约而同地选择“以地生财”来补充建设资金缺口。大城市的土地级差地租远高于中小城市和小城镇，同一面积的经营用地，大城市的出让价格要高于中小城市的数倍甚至数十倍。[2]近几年频频出现所谓的“地王”，无一不在大城市和特大城市产生。近十年来，我国大部分省份土地出让收入一直占地方财政收入的50%左右，如果把没有计入地方财政收入的政府融投资平台隐性的土地收入计算在内，这一比例还要高。强大的利益驱动，使得通过对大城市的不断扩张以获得巨额的土地出让收入，成为地方政府的不二选择。

　　2.GDP至上的政绩考核，导致地方政府行为扭曲

　　长期以来，对政府政绩评估考核指标主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标。在政府主导模式下，一方面，地方政府不惜牺牲环境、社会福利来增加GDP。另一方面，在很多时候和场合，政府的宏观目标往往让位于企业目标，公共利益、社会利益最大化让位于经济利益(GDP)最大化。从资源配置效率来看，城市大于农村，大城市大于中小城市。比如偏远地区投入3元可能产出1元，而城市投入1元可能产出3元，这是经济规律作用的必然结果。正是GDP至上的发展理念和考核机制，成为地方政府选择“两重两轻”城镇化路径的另一个强大驱动力。

　　(二)“两重两轻”的负面效应

　　机制扭曲必然导致城镇化目标偏离，“两重两轻”带来一系列负面效应具有必然性，且日益凸显。

　　1.“大城市病”开始出现且会日益加剧

　　因为城市规模过大、资源承载力不足而导致的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难、贫富悬殊等“大城市病”在我国一些大城市开始显现。但这仅仅是开始，从许多地区的城市规划来看，目前，按照我国100万～300万人口为大城市、300万～1000万人口为特大城市、1000万人口以上为巨大型城市的划分标准⑦，我国绝大部分省会城市及少数区域中心城市按照特大城市在规划，为数众多的地区级城市或次区域中心城市按照大城市在规划;四个直辖市按照巨大型城市在规划。这三个层级的城市目前都处于外延扩张阶段，除极少数特大以上大城市建成区面积及聚集人口接近规划目标之外，绝大多数城市从建成区面积、聚集人口指标考察，目前平均大致完成了规划目标的60%左右。因此，如果土地财政、政绩考核等扭曲了的机制得不到纠偏，“两重两轻”得不到有效遏制，后果将更为严峻。

　　2.马太效应持续并有放大趋势

　　强者恒强、弱者恒弱的马太效应在经济领域的众多方面都有所体现。具体到城镇化过程中的城乡关系来看，体现为城市越来越强，农村越来越弱。这除了体现在前面列举的农村基础设施、社会建设、公共服务供给、新农村建设滞后这些方面之外，还体现在城乡经济发展水平及城乡居民收入差距仍然过大。

　　现阶段，我国城乡关系中呈现的马太效应作用机制较为复杂，归结起来有三方面的作用力：

　　一是市场机制的作用力。市场配置资源遵循效率优先原则。在这个机制作用下，优良资源总是向效率较高的区域和部门集聚，在城乡空间格局中，具体表现为农村的优良资源。包括本就十分紧缺的资金、人才、土地、高端消费等流向城市。这种机制作用使得农村经济发展的核心要素大量流失，结果必然是城乡差距越来越大，体现为产业空心化、劳动力空心化，城乡居民收入差距不断拉大。

　　二是中央政府宏观调控力。中央调控的方向主要是对市场配置失衡进行纠偏，如针对区域、城乡发展差距拉大提出区域协调发展、城乡一体化发展等战略。针对农村“三农”问题日益严重，出台减免农业税、粮食直补等政策，并连续出台多个“一号文件”，从发展现代农业、加快农村基础设施建设、增加农民财产性收益、加快新农村建设等方面扶持农村发展。从实施效果来看，这些政策有一定成效但不明显。如2008年前后，全国城乡居民收入差距一度高达4:1左右，近5年在国家一系列调控政策干预下虽有所缩小，但仍然高达3.1:1。特别是中西部地区，城乡居民收入差距高于全国平均水平，农村产业空心化、劳动力空心化、基础设施、公共服务滞后的格局几乎没什么实质性改观。除人口大国、农民基数大这一基本国情客观上摊薄了宏观政策效应之外，从主观上看，主要原因是地方政府“两重两轻”非理性的城镇化道路对中央政府的宏观调控形成抵减效应。

　　三是地方政府调控力。地方政府作为中央政府的下辖机构，理应坚持贯彻执行中央的政策方针，但土地财政、GDP至上的政绩考核机制，使得地方政府规避或扭曲国家调控政策，仅仅关注经济效益，而对公共利益和社会利益关注不够。现阶段，在建设用地、金融调控、房地产调控等方面，地方政府经济人的行为模式对中央政府宏观调控政策的抵减效应表现得尤其明显。如果地方政府的“抵减或梗阻效应”问题不引起高度重视，“两重两轻”不着力纠偏，城乡马太效应将会持续并有放大趋势。

　　3.城镇体系不协调，人口城镇化较难有序推进

　　重大轻小、重城轻乡的直接后果，就是中小城市、小城镇被边缘化，导致整个城镇体系缺乏面域支撑，城镇体系不协调，面域功能缺失，城镇体系聚集整合资源的综合功能大打折扣。本来，处于城镇体系金字塔底部、为数最多的中小城市和小城镇在人口城镇化过程中，具有进入门槛低、居住及生活成本低、转岗就业易、政府安置成本低、吸纳数量大等优势，在人口梯次转移过程中，理应成为农村转移人口的主要承载空间。但由于“两重两轻”带来的中小城市及小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能脆弱，既缺乏就业承载力又缺乏公共服务吸引力，绝大多数农民工选择了大城市和特大城市。由于大城市和特大城市进入门槛高、生活成本高、政府安置成本大，大量就业层次低、收入水平低的农民工较难融入城市，长期处于不城不乡的“两栖”状态。现阶段，我国常住人口城镇化率达到52.6%，但户籍城镇化率只有36%，约有2.6亿农民工还处于“两栖”状态。这在世界城镇化过进程中是一种比较罕见的现象。从客观上看，这种现象的存在与人口大国的基本国情有关;但从主观上看，“两重两轻”的城镇化路径对农民工梯次有序转移及人口城镇化进程起到了阻滞作用，是大量农民工“两栖”现象长期存在的重要原因。

　　四、规避“两重两轻”的路径依赖、推进新型城镇化的对策建议

　　我国是一个人口大国、农民人口基数大，即使将来城镇人口达到70%左右，还有近5亿左右人口要永久居住在农村，这是我国的基本国情。党的十八大报告对中国特色的新型城镇化的总体要求和内涵界定就是从这一基本国情出发的。因此，推进新型城镇化健康良性发展，必须规避“两重两轻”的路径依赖。总体上说，应真正回归到大中小城市协调发展、城乡互动共荣发展、全民共享现代化成果这一符合中国特色的新型城镇化道路上来。在土地财政短期内难以撼动、地方政府大城市扩张在短期难以遏制的前提下，应通过相关制度及政策创新寻求外围突破，切实按照党的十八大报告的要求，更加兼顾中小城市及小城镇发展，更加注重乡村城镇化的推进。

　　(一)进一步完善土地宏观调控的“杠杆”作用

　　“两重两轻”现象的背后，实质都是围绕“土地”在做文章。土地作为城市和产业发展的空间载体，不仅具有生产要素功能，还具有财政功能和金融功能。在我国现行二元的土地制度框架下，财政功能和金融功能尤其突出，地方政府财政收入依赖土地、地方政府投融平台依赖土地。正是基于土地功能的多重性和极端重要性，2004年，党中央、国务院针对经济运行中出现的新情况、新问题，正式把土地管理纳入宏观调控范畴。这对于保证耕地红线、遏制工业园区、小产权房违规违法占用耕地、保障国家重大基础设施及产业用地起到了积极作用。但是，由于目前土地调控总体上还处于对建设用地的总量控制阶段(近两年国家为抑制房价出台了房地产用地结构调控除外)，即通过土地规划对各省(区、市)下达5年建设用地指标和年度计划，建设用地指标在城乡之间、在大中小及小城镇各级城市(镇)之间如何安排，完全由地方政府决定。正是土地调控的粗放才使得“两重两轻”的行为取向得以实现。因此，切实遏制“两重两轻”势头，控制大城市无序扩张，切实增强中小城市和小城镇功能，应进一步完善和细化土地调控手段。不仅要控制各省(区、市)建设用地总量，而且要控制建设用地在城乡之间、各级城市(镇)之间的用地比例。[3]不仅要对计划内指标进行空间控制，还要对各省(区、市)因土地整治复垦节约出来的计划外农村建设用地指标进行空间比例控制。对计划外建设用地指标应更加严格控制，一是在量上明确规定主要留在小城镇或农村，用于发展非农产业或公共服务;二是在土地收益上尽量控制，即城市规划区之外的农村建设用地指标进入城市后，其增值收益应主要用于农村，尽量淡化土地的财政和融资功能，否则会形成地方政府新的土地财政依赖，导致农村土地整治复垦失序。据调查，制约中小城市、小城镇发展的首要条件就是缺乏建设用地，没有建设用地实际上意味着没有发展权，如同釜底抽薪。因此，在地方政府行为扭曲的制度环境下，必须从国家宏观调控层面进行纠偏，只有这样才能切实保障中小城市及小城镇的发展权利。

　　(二)推进农村建设用地制度改革，建立农村土地实物交易市场

　　对于因集中居住节约的宅基地和转户空置的宅基地需要就地流转而不需要进行指标(地票)交易的，应尽快建立农村建设用地实物交易市场。纳入实物市场交易的农村建设用地是指不跨区域流转，就地(一般在县级或镇级行政辖区范围内)用于居住或产业发展，其流通方式适宜采用实物交易，即按宗地挂牌交易。在农村建设用地市场建立之前，开展农村宅基地置换改革试点，即鼓励有条件的农民在自愿的前提下，把宅基地按照一定比例就近置换到县城或小城镇，不通过征转程序自动转化为城市建设用地，置换的农户是建设用地的产权人。土地产权人可按照所在城镇相关规划独立或合作建设自住房并配套一定的商业门面。家庭人口多、宅基地面积大的农户，也可以搞商品房开发。配套户籍改革，并把转户作为前置条件，即通过置换进城的农户必须由农村户籍转为城市户籍，同时同等享受城镇居民的公共服务待遇。

　　(三)盘活农村建设用地，建立城乡统筹发展基金

　　无论是发展中小城市及小城镇，还是推进乡村城镇化进程，都需要巨额资金投入，其中，基础设施、社会事业及公共服务应纳入公共财政预算。无论是中央政府和地方政府，在短时期内财力都难以承担。这里认为，通过盘活农村建设用地实现增值收益增量，并通过调节收益增量的配置格局来解决财政资金问题时机已逐步成熟。据调查，中西部地处山区、丘陵地区，以自然村落为主的广大农村人均建设用地较大、空置率高，盘活农村建设用地潜力较大。从静态看，仅仅把空置的20%转化为城市建设用地，就有0.6万公顷左右，增值净收益平均按照3000万元/公顷(相当于重庆重点镇经营用地出让收益)保守估算，就可带来土地收益1800多亿元。从动态看，农村土地整治及乡村自然村落的整合向纵深推进，通过建设农民新村或农村新型社区实现集中居住，按照目前集中居住人均30平方米用地标准，人均可节约宅基地面积2/3左右，即可节约400平方公里、1.8万公顷左右，如果40%进入城市，可实现增值净收益2000多亿元。从中长期看，如果户籍城镇化率达到70%，只有不到1/3的农民居住在农村，节约出来的建设用地更为可观。

　　盘活农村建设用地之所以增量收益，这是针对土地财政而言的。目前地方政府土地财政主要来源于城市规划区内通过直接征转的农村土地，属于计划内指标。城市计划内建设用地指标占用的耕地的占补平衡，主要是从农村未利用土地中补充耕地来实现的。农村宅基地置换形成的建设用地，作为各地方政府计划外指标，对地方土地财政来说，这一部分可视为增量收益。因此，通过盘活农村建设用地实现增值收益增量，并通过调节收益增量的配置格局来解决财政资金问题，不仅潜力大、时机已逐步成熟，而且基本不触动地方土地财政存量，可以大大减少来自地方政府的阻力，因为过去和现在地方土地财政都不包含这一部分收益。对于盘活农村宅基地等建设用地形成的土地净收益，80%应拿出来建立城乡统筹发展基金。基金以省级行政单元设立，在行政辖区内统筹使用，主要用于中小城市、小城镇及农村基础设施建设及提升公共服务供给数量和质量等方面，国家制定相关法规进行规范。

　　(四)加快制定农村公共服务建设标准，推进公共服务均等化进程

　　2012年，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出了“十二五”规划期末城乡基本公共服务均衡发展的目标任务。但目前许多省市还处于试点阶段。建议在尽快总结各地试点经验的基础上，比照过去新农村建设标准的做法，尽快制定全国农村公共服务建设标准，并在全国全面推开，切实把公共服务落实到工作层面，明确目标和建设时序。

　　一是尽快制定我国农村公共服务建设标准。农村公共服务建设标准可按区域制定，全国大致可划分东中西三大区域，三大区域的标准可由高至低，国家层面的建设标准主要是基本标准，各省(区、市)参照细化。

　　二是公共服务内容应全覆盖。应包括基础教育、基本医疗卫生、社会保障、文化、体育、科技、环保及必要的交通基础设施。公共服务标准应量化，便于横向纵向比较和考核。

　　三是创新公共服务提供方式。在政府统筹规划和调控下，由企业、个人或其他社会力量来提供，并通过市场调节供需关系，形成政府主导、多元参与的发展格局。鼓励社会资本以独资、合作、参股等方式进入基本公共服务领域，政府通过财政补贴、特许经营、贷款补贴、税收优惠等政策给予支持。

　　四是完善公共财政体制，把农村公共服务建设全部纳入公共财政预算，加大对基本公共服务的投入。各级政府要建立基本公共财务投入的稳定增长机制，调整财政支出结构，提高基本公共服务支出在整个财政支出中的比重。中央财政对中西部地区应加大财政转移支付力度。

　　五是建立科学的基本公共服务绩效评价和考核体系，切实把公共服务建设纳入各级政府的工作日程(李强等，2012)。

　　(五)以农民新村建设为契机，推进产品型农业向功能型农业转型

　　我国农村大部分处于山区和丘陵地区，特别是非粮食主产区，农业综合生产条件较差，粮食产量低、组织化程度低、技术含量低、农产品商品率低、加工率低、产出效益低，农民收入50%左右仍来源于外出务工收入，农业是典型的产品型农业。在农业综合生产条件难以根本改善的前提下，转变农业发展模式即由传统的产品型农业向功能型农业转型是重要方向。

　　发展功能型农业的基本方向是大力发展乡村旅游，发展功能型农业的契机是农民新村建设。针对当前中西部农民新村建设着眼点主要是解决农民的居住功能，乡村旅游功能考虑不充分，存在新村人均还房标准面积小、标准低，经营设施配套差，市政、五卫、停车场等配套设施缺乏等问题，这里提出四点建议：

　　一是适当放宽农民新村人均房屋建设标准及人均还房面积。在农民自愿的基础上，由农民自己出钱适当扩大农民房屋建设规模，以进一步拓展游客接待容量。

　　二是农村通过土地整治和复垦节约出来的用地指标，优先用于农民新村建设。

　　三是推进组织创新。在农民新村建设过程中，积极引导农户以经营用房折价入股的方式发展乡村旅游股份合作社，同时吸纳社会投资，由一家一户分散经营模式向规模经营转型，做到统一功能布局、统一设施配套、统一服务标准，促进乡村旅游提档升级。

　　四是适当提高农民新村建设的补贴标准。特别是西部地区和边远山区，由于建设成本高，应加大补贴力度，以完善配套服务功能。

　　(六)建立科学的政绩考核指标体系

　　改变GDP至上的政绩考核观，根据国家主体功能区规划要求，制定科学合理的考核指标体系。对生态涵养区和生态保育区，重点考核生态建设和环境保护，淡化对GDP等经济指标的考核。同时，加重社会发展指标、城乡统筹指标、农村公共服务建设指标等在政绩考核中的权重。加快建立跨区域的生态补偿机制，在此基础上进一步完善中央财政的转移支付制度，加大中西部后发地区及生态地区的转移支付力度，切实减轻后发地区地方政府对土地财政的过度依赖。

 

　　注释：

　　①党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。

　　②根据历年《中国统计年鉴》整理所得。

　　③数据来源于相关区域城镇体系规划。

　　④数据来源于《重庆市建设统计年鉴》(2012年)。

　　⑤数据来源于《重庆市建设统计年鉴》(2012年)。

　　⑥数据来源于课题组对重庆市农村养老保险情况的调查。

　　⑦《国家中长期新型城镇化规划》对城市规模的认定标准。

　　参考文献：

　　[1]田代贵、何开泰：《重庆市小城镇建设与发展研究》，《重庆大学学报》(社会科学版)2001年第2期，第21～24页。

　　[2]宣晓伟：《过往城镇化、新型城镇化触发的中央与地方关系调整》，《改革》2013年第5期，第68～73页。

　　[3]肖金成等：《工业化、城镇化过程中土地的管理与使用》，《宏观经济研究》2006年第4期，第7～13。19页。


 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立