中国城市化进程中政府由物到人的发展理念转变——以昆明为例


 

 

    [摘要]城市化进程在“以物为本”理念的指导下，政府履行职能出现偏差，忽视了人类社会发展的复杂性与多样性，出现社会发展与经济快速发展的不协调，需要政府以人为本、关注人的生活质量的提高，逐步实现从物到人的根本性改变，实现城市科学发展。具体到昆明，政府应贯彻落实公共财政理念，加大直接转移支付力度，完善社会保障，重视教育机会公平;促进城市经济发展方式转变，优化产业结构、提升消费需求;以生活质量为导向，构建政府绩效管理模式。

　　[关键词]城市化进程：生活质量：公共财政：经济发展方式转变

　　一、引言

　　进入21世纪以来，我国城市化进入高速发展的轨道。据联合国报告统计，我国城市化水平①由1980年的19%跃升到2010年的47%，城市化速度极快，超过其他国家，至2025年预计将达到59%。中国社会科学院社会学研究所在2012年社会蓝皮书中指出，2011年中国城镇人口占总人口的比重首次超过50%。加速的城市化改变了居住者的生存状态、生活方式，提供了更广阔的发展空间。但与此同时，城市化进程出现了盲目、超越现实生产力发展水平的倾向，“城市病”愈演愈烈：人口急速膨胀，住房紧张、房价翻倍上涨，原材料、资源类价格上涨带动物价全面攀升，就业压力增大，交通拥堵，医疗、社会保障不到位，公共设施紧张，环境污染加剧……

　　城市化进程中“物的城市化”倾向可谓诱发“城市病”的重要原因。一直以来，我国领导干部政绩考核过于偏重追求GDP增长，城市发展过分强调物质财富的快速积累，很容易忽视人类社会发展的复杂性与多样性，出现城市环境、资源保护、基础设施等基本的社会要素配置薄弱与经济快速发展的不协调。

　　我国长期以来更注重城市的生产功能，曾建立起粗放式、资源型、投资拉动、掠夺性开发的外延扩张经济发展模式，导致人类社会赖以生存和生活的环境受到严重破坏。我国2009年消耗31亿吨标准煤，能源消耗之大，位居世界第二;单位GDP的能耗是世界平均水平的4倍，主要用能单位能耗比国外高出10%～40%;工业、建筑业、交通运输等领域普遍存在节能技术水平低、能耗水平高的现象(黄衍电等，2011)。城市管理者长期将精力和目标放在经济建设上，忽视城市系统建设，城市规划随着城市化进程的加速愈发显得滞后，出现交通拥挤、住房紧张、基础设施严重不足等“病症”，城市功能越来越低下(周加来，2004)。城市要想快速实现物质财富积累，就需要大量的包括农村剩余劳动力在内的外来人员投入到城市现代化建设中，长期在城市进行劳动以创造价值，积累财富。但城市仅将他们视为一种必需的生产要素，忽视了对其生活质量的关注，出现政府职能缺位，导致他们在医疗、社会保障、居住、子女接受教育等方面的待遇受“歧视”，处于“半城市化”状态。

　　我国目前城市化进程中出现的“城市病”，发达国家在工业化进程中或多或少出现过，伴随着这些问题，后现代理论(从20世纪80年代后期开始)首先在发达国家“应运而生”：城市本质就是居民文化、信息、生活中心，其发展的目的就是为居民提供最佳的生活、学习和发展平台，追求生活高质量，实现个人幸福最大化，真正实现人的城市化。曾担任英国皇家规划师会员的帕金森说过：“现代化不在于富有，而在于生活质量的提高。”传统现代化以经济发展为第一位，后现代化过程中生活质量是第一位的(康秀云，2007)。城市化进程要注重城市化质量，关注的主体应是人而不是物，以化解城市化下经济快速增长带来的问题，推进城市经济与社会和谐发展(樊纲、武良成，2010)。以人为本、关注人的生活质量的提高，逐步实现从物到人的根本性改变，城市才能实现科学发展，城市化才能保持正确的方向(连玉明，2006、2010)。巫文强(2010)从经济发展的起点、过程及目的论证了经济要为保障人的生存和发展而发展的观点。关信平(2011)强调应该建立一种“以人为本的经济发展理念”：更加重视经济发展的实质性内容和对人和社会的实际收效，将构建更加良好的社会和环境作为制定经济发展规划和衡量经济发展成效的重要参数。

　　二、昆明居民生活质量近几年发展概述

　　要对昆明生活质量近几年发展概述，首先要解决的问题是生活质量高低具体应用什么指标反映。本文借鉴连玉明(2006)②提出的客观体系核心指标，将生活质量客观评价指标划分为如表-1和表-2所示的个人、社会两大类进行概述。同时，选取我国大中城市中与其人口规模最相近，且兼顾东、中、西地区差异的四个城市大连、南京、济南、长沙作为参照。

　　

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　　如表-1所示，近几年昆明在可对个人自身生活质量发挥基础作用的可支配收入方面获得了0.65倍的增长，同时带动了消费将近0.6倍的增长。消费的增加在一定程度上带来生活质量的提升，但应注意的是昆明的收入水平与同等规模的城市的差距进一步扩大了。单就昆明纵向比较而言，截至2009年底，城乡居民收入差距持续拉大，由2008年同期9872元增加到1.142万元，升高15.7%。恩格尔系数变化幅度很小，教育/文化/娱乐服务支出占总消费比不增反减，昆明并未在消费结构上有所改善，与其他城市比仍然维持在基本需求占近“半壁江山”的低层面。

　　综观这几年社会事业发展数据，发现昆明的各项公共建设与服务(交通运输、教育、医疗卫生、社会保障、环境等)几乎都有长足的进展，居民提升生活质量所需的“外部”保障得到很好的加强。但也应注意到，交通运输方面，道路面积与其他城市比仍然存在很大的缺口，为解决交通拥堵还需要决策者们综合规划，努力扩展道路面积。教育方面，应落实优先发展教育的理念，进一步加大对教育的投入力度。医疗卫生方面，医生资源相对短缺，与其他城市比差距进一步拉大，要注重本地医疗卫生相关人才的培养与外部人才的引进“双管齐下”，改善医疗卫生服务。《2010昆明经济社会发展蓝皮书》指出，2009年昆明用于保障民生的公共财政支出占财政总支出的比重已增至6成，但全市教育、卫生等领域资源分布不均衡，优质资源高度集中在中心城区，硬件设施条件差距仍然很明显;交通硬件配套设施发展滞后，缺少现代化调度配套设施;公共服务设施存量资源未得到充分的利用;社会保障制度面临着覆盖面窄、社会保险费率高、统筹层次低的局限性，社保事业管理机制不健全、社保基金监管力度弱等问题突出。

　　住宅单位面积销售均价无法直观地确定为个人还是社会因素，将其单独考虑，其由2005年的2513元增至2009年的3586元，涨幅43%，与其他四个城市2009年的住宅单位面积销售均价6175元、6893元、4790元、3533元比，昆明居民居住成本的压力相对较小，但考虑到其人均可支配收入与其他城市的显著差距，情况不容乐观。用于居住的花费增加很大部分是用来应对房租的增加，并未给人们带来更多的效用④，反而会导致人们不敢消费，对提升生活质量构成阻力。

　　三、政府致力于改善居民生活质量，回归城市发展本意

　　(一)政府职能归位，贯彻落实公共财政理念，提高居民可支配收入

　　1.通过政府的二次分配政策提高居民可支配收入。昆明居民可支配收入相对其他城市过低，并存在低收入群体占总人口的比重较大、居民收入差距不断扩大的问题。短期内，在CPI增长过快⑤的情况下，要着重扩大对低收入居民的直接转移支付，这样对缓解生活压力起到立竿见影的效果。长期下，要提供长效的生活保障机制：扩大基本养老、基本医疗和失业保险覆盖范围，降低保险费率;建立政府与社会共担的医疗救助机制，向社会低收入人群提供最基本的医疗服务，并不断提高统筹基金的最高支付限额，扩大医疗保障支付范围。居民养老、医疗等这些基本的生存问题通过政府“埋单”，可以“省去”个人相当一部分花销，问接地提高了居民可支配收入。

　　2.初次分配领域重视受教育机会的公平，增强市场竞争力。一般认为，成熟的市场经济条件下，收入的初次分配主要由市场机制完成，政府通过法律法规、税收进行调节和规范，不直接干预。但是，如果初次分配中存在的问题过多，再分配很难纠正过来。我国收入差距扩大的原因很多，不重视初次分配的公正问题就是其中的重要原因。初次分配领域如果不重视公正问题会增大再分配的难度，从而形成严重的社会问题(吴忠民，2007)。中国家庭金融调查与研究中心主任甘犁表示，在短期内缩小收入差距可以通过政府的二次分配政策来实现，而在长期需要通过全面提高教育水平以实现机会均等。这要求政府在初次分配领域就要做好效率和公平的关系。

　　昆明用于教育的财政支出偏低(见表-2)，很容易导致教育资源短缺。一方面，需要竭力拓宽教育的经费来源，加大对教育投入力度，严格教育经费管理，确保教育经费不被挪用、克扣和挤占;另一方面，地方政府应将有限的教育资金用于自身最应该承担的教育方面，同时呼吁中央政府积极优化现有的教育资金配置格局。2006年颁布的新的义务教育法改变了以往地方政府负责、分级管理，以县、乡村为主的经费负责体制，突出了省级政府和中央政府的责任。在此大背景下，中央政府应主动承担历史遗留下来的教育欠账问题，以彻底医治过去教育经费投入体制留下的严重创伤。同时，考虑到昆明地区少数民族聚居、农村经济发展更是滞后的情况，中央更应在政策上给予倾斜，进一步加大对义务教育的投入力度，努力扭转地区间教育发展不均衡的局面。

　　无论是直接转移支付和完善社会保障还是重视教育公平都需要地方政府的财政做支撑。这就需要地方政府纠正职能偏差，贯彻落实公共财政理念，实现政府职能由经济建设向公共服务转变。昆明作为西部城市，居民可支配收入偏低、与中东部城市的收入差距日益扩大，相当程度上受历史不利政策影响(王志锋，2010)。因此，各级政府要本着先富带动后富的原则和基于社会稳定大前提的考虑，充分认识到横向转移支付的重要性，积极推进政府间预算调节机制的运行，提高经济发达地区对欠发达地区的横向转移支付力度，增强欠发达地区的财政服务水平。

　　(二)促进城市经济发展方式转变，优化产业结构，提升消费需求

　　1.优化产业结构。昆明原本得天独厚的自然生态环境受到很大破坏，应对其自身多样且脆弱的生态环境持有高度的保护意识，将环境保护的意识融入到经济社会协调发展中。总体上，在快速城市化进程、人口急剧增长的关键阶段，更要注重保护生态环境，实现区域可持续发展。应大力推进各产业所需的碳基能源向低碳与无碳能源的转变，实现黑色产业结构向绿色产业结构优化与升级。转型需要政府制定环保经济政策，对有利于环保的经济行为予以财政支持，对不利于环保的经济行为予以惩处。

　　具体地，在注重各产业规模总量提升的过程中更要注重结构内的协调。一方面，调整和优化第一产业结构，促进基础性产品物价合理回归，降低基本需求占消费比重，改善消费结构。通过政策导向、资源优先支持鼓励第一产业的链条化、产业化发展，促使农民专业合作经济组织、农业“一条龙”企业不断做大、做强，引导他们建立合理的利益分配机制和完善服务机制并积极实施以品牌、品质、品种为核心的“三品”发展战略，扩大市场认知度和产品竞争力，推动产地和市场对接。通过改建、扩建、新建等途径加快推进昆明乃至云南农产品电子交易中心、农产品物流中心和农业博览会展的建设，提升农产品交易水平、健全农产品流通服务体系，有效避免存在于生产与购买之间的不对接的环节，保证供给与需求顺畅进行，既可以从源头上控制物价上涨，也保证了产值及时有效地得以转化并回笼。另一方面，在第三产业持续发展的进程中，要充分认识到昆明物流运输产业大环境存在的先天不利因素⑥，及时有效地解决公路收费不合理问题。同时，完善基础设施体系，调整基础设施结构，加大对运输成本相对较低的铁路建设的投入，扩充铁路基础设施网点，以降低游离在生产者与消费者之外的中间成本，有效缓解物价上涨压力。另外，由于历史和现实的原因，现有大部分物流都掌握在国有垄断性的商业、仓储、运输企业手中，这些企业存在管理创新不强、集约化、专业化意识薄弱等问题，政府应利用国有企业改革的契机，提倡和鼓励将原属于不同部门的国有物流资产和相关业务剥离出来，通过参股、合资、联营、联盟等市场化形式整合现有资源，改善行业竞争结构，实现城市物流体系和运作的规模化，真正达到规模经济的效果，降低物流成本。

　　2.提升消费需求。传统的经济发展方式一方面过分依赖投资拉动，长期忽略本国民众消费水平的提高，另一方面，过分依赖劳动密集型产业，长期听任劳动力工资福利在市场分配中的份额不断降低，迫使民众通过个人高储蓄去应付个人风险，严重抑制了内需，使我国经济更加严重依赖国际贸易，经济风险加大。要实现经济健康、可持续发展、社会和谐相处，必须转变经济发展方式，扩大内需。

　　一方面，尽可能地解决居民的后顾之忧，进一步完善覆盖城乡的社会保障服务体系;逐步提高居民收入使他们有能力对基本需求以外的层面进行消费，实现良性循环。另一方面，昆明第三产业内部结构中，传统的旅游业、商贸业仍占主导地位，对提升居民生活质量起重要推动作用的社区服务、信息咨询、科学文化、教育卫生等服务等新兴行业发展力度不够，产业化程度不高，服务能力不强。政府可为这些新兴服务行业积极争取金融部门融资支持，促进产业化开发;鼓励社会资本投资新兴服务业，引进一批有国际知名度的集团带动发展;对行业中以高质量、强服务、好品牌、严标准要求自己的企业给予政策鼓励，积极引导和制造消费。这样不仅创造了需求点，促进消费升级、带动相关产业发展，而且适应知识经济发展要求，有效完善居民精神层面需求，提升了居民生活质量。尤其是昆明，食品居住的刚性需求和物价过快上涨很容易“挤出”需求弹性较大的教育、文化娱乐等服务。在有效需求受到不利冲击时，更要加大相关政策支持。昆明经济社会发展水平、居民收入水平在城市总体中一直处于弱势，这些对吸引、留住人才和发展人力资本都是不利因素，若是人才看重的教育、文化、娱乐等服务相对短缺，会更加恶化对人才的吸引力。⑦如此一来，昆明经济发展内力不足，加剧了城市发展的不平衡，容易形成“马太效应”。

　　(三)以生活质量为导向，构建政府绩效管理模式

　　以生活质量为导向，构建政府绩效管理模式，规范城市政府绩效管理的基本程序和基本机制。在模式主体选择上，要考虑主体的多元化，广泛听取包括政府官员、专家学者、社会团体、学术组织以及公众在内的来自不同视角的声音。在管理及其效果评价上，我国应借鉴加拿大、英国等发达国家的做法，借助我国行政体制改革不断深入和政府职能转变的契机，由政府主导研究建立符合我国国情的生活质量社会报告体系，用于指导政府管理，并定期收集政策实施的反馈信息，以评估政府管理效果。

　　具体政策实施环节，要根据城市不同行政部门的职能及实际情况，在制度规范下，明确任务，强化责任，将预算拨款与各部门绩效紧密联系起来，对绩效计划未完成或绩效计划完成不好的部门，削减直至取消该项预算。同时，加强政府财政资金的绩效审计。对审计中发现的问题，要严格按照相关规定、法规处理，这样才能真正发挥审计的监督与纠正作用。

　　注释：

　　①国内外一般采用人口统计学指标(城镇人口占总人口的比重)来衡量城市化水平。

　　②与我国诸多学者、研究机构构建

　　的生活质量客观指标评价体系内涵趋同。

　　③“####”指大连、南京、济南、长沙、昆明。

　　④此处未考虑地租增加对政府财政收入的贡献，进而通过增加公共支出对人们生活质量的改善。

　　⑤根据《中国城市(镇)生活与价格年鉴》和云南省统计局公布的数据得出，从2005-2010年昆明总体物价上涨22%，其中食品价格上涨过快，达到53%的增幅。

　　⑥昆明平均海拔为1891.4米，其运输成本需为对外运输过程中克服过多的较为艰难的垂直距离“埋单”。另外，昆明地处我国西南边陲、云贵高原中部，三面环山，山多路陡，修路成本也会处于高位，用于偿还贷款或集资的收费金额自然水涨船高。

　　⑦文中医疗卫生指标中医生资源相对匮乏就是典型例子之一。

　　[参考文献]

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　　[4]黄衍电，黄文达.关于城市化质量问题的思考[J].商业时代，2011，(2)：13-15.

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　　[13]朱铁臻.城市发展学[M].石家庄：河北教育出版社，2010：4




国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立