对我国城市化阶段特征的重新认识时间： 2015-10-07信息来源： 作者：wl_admin 责编：
一、从城市化质量视角对城市化阶段再划分
上世纪70年代，美国城市地理学家诺瑟姆用一条拉平的S型曲线概括了城市化发展的三个阶段。城市化率30%为一重要临界值。在此之前为城市化起步阶段，农村人口转移到城市的速度较为缓慢;在此之后城市化进入加速发展阶段，人口向城市迅速聚集;当城市率达到70%时，城市化步人成熟价段，城市人口比重的增长趋缓或停滞。
诺瑟姆曲线从人口向城市集聚规模和速度变化的角度直观和形象地表述了城市化的三个阶段。城市人口比重不断提高，只反映了城市化的“量”，但还不足以反映城市化的“质”。只有农村迁移人口能够在城市较为稳定地就业和生活，在生活方式、生活水平和社会地位上成为城市居民，才反映了城市化的本质。换言之，农村迁移人口在城市生活质量的高低决定了城市化质量的高低。
基于此，可以把农村迁移人口在城市生活水平和社会地位情况概括为城市化质量。从不同国家的实践看，城市化质量演进也可分为三个阶段，首先是低水平阶段，其次是明显改善阶段，最后是稳定阶段。之所以出现农村迁移人口的生活水平处于较低水平的第一阶段，是由于农村迁移人口大量进入城市，劳动力供给弹性较小，加之人力资本较低，工资上涨幅度小，而且城市人口较快增长导致的城市公共服务供给短缺也影响了其生活水平提高。随着农村迁移人口对于城市生活的适应和人力资本提升以及城市公共服务供给的改善，其生活水平也会相应明显提高，城市化质量进入第二个阶段。在农村迁移人口完全融入城市社会后，其生活水平已较为稳定，城市化质量步入第三个阶段，这也可以视为在人口规模和生活质量上均实现了城市化，且往往是一个国家实现现代化的重要标志。
二、我国城市化的阶段特征
1996年，我国城市化水平为30%，目前则已超过50%。从人口向城市聚集速度上看，已进入陕速发展阶段，就城市化质量看，则基本上处于水平较低的第一阶段。表1中的进城务工人员在收入、家庭迁移以及社会保障方面的情况说明了这一点。基于国情差异和经济社会制度安排，我国在这一阶段又有着与其他国家不同的特征。
第一，农村迁移人口规模更大。城市化率同为50%时，英国和巴西农村人口分别约为1300万和4000万人，我国为6.7亿人。日本人口较多，但在1945-1955年间城市化率快速提升时期，其人口出生率迅速降低，避开了城市化进程中的人口压力和就业压力。我国转移劳动力数量大，虽然为国家经济发展提供了难得的人口红利，但劳动力供给弹性就相应更小，工资水平上升缓慢。同时，如此大规模人口向城市迁移也对城市建设和公共服务供给带来了比其他国家更大的压力。
第二，农村劳动力人力资本更低。我国城乡差距十分明显，教育和卫生领域的公共服务水平较低，使得农村劳动力素质低。当其进入城镇后往往只能从事简单的体力劳动，工资水平和社会地位不易提高，对城市生活的适应也需要较长时期。日本在农村劳动力大规模转移之前，城乡之间的教育等差距较小，农村转移人口素质较高，农村劳动力对于城市就业和生活的适应也更快。
第三，制度成本更高。我国除具有一般发展中国家的二元经济特征外，还从上世纪50年代起形成了城乡分割的户籍、土地、规划、经济和社会管理等制度体系。农村劳动力转移不仅涉及城乡间结构调整，还涉及区域结构调整。目前满足公民权的公共品供给呈现为区域化和地方化的格局。这使得农村劳动力跨区域转移在城乡居民利益调整的基础上还必然涉及区域间利益调整，提高了农村劳动力在城市生活水平的制度成本。
三、向城市化质量第二阶段迈进的政策取向
基于我国国情，在工业化进程中大量农村人口向城市迁移基本上是自发形成的，但其生活质量的提升过程则不会自动顺利完成，需要政府给予积极的应对。
第一，实施持续、综合的社会政策。改善农村转移人口在城市的生活状况，不仅仅是个人生活环境和水平的提高，更是社会结构的转型，需要政府采取持续、综合的社会政策。
“持续”体现为需要在这一社会结构转型发生之际，尽早采取应对措施，并持续于农村劳动力转移的整个进程之中。巴西大量贫民窟产生于上世纪50-60年代，到90年代城市和国家政府采取集中治理措施时，一些贫民窟已为黑社会所控制或成为与政府对抗的非法组织集聚地，成为城市犯罪的窝点和社会不稳定因素，治理的难度和成本较大。同时，由于几代人出生和成长于贫民窟，城市贫民已固化为与社会进步相脱离的特定阶层。目前我国新生代农民工已成为农村转移劳动力的主体，他们在城市久居的意愿更为强烈。在此情况下，需要汲取巴西教训，努力防止农民工身份向第三代嫁移，避免阶层固化。
农村转移劳动力融入城市生活是一项系统工程，需要各项政策相互配套加以支撑。为此，保障农村转移劳动力子女在父母就业地接受义务教育、加强新生代农民工职业培训、维护其就业合法权益、改善城镇住房条件、畅通其成才通道等政策需要统筹实施，才能加快其生活方式改变和生活水平改善。
第二，加快改善公共服务供给城乡分割和区域分治的局面。
一是加强中央政府在公共服务提供方面的统筹力度，力争尽快改变公共服务主要依靠地方提供的格局。《全国主体功能区规划》中对于地方政府在人口迁移政策方面提出了要求，要求优化开发和重点开发区域实施积极的人口迁入政策，要求城市化地区要保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益，但并未提及中央政府所应承担的责任，有必要明确中央政府在上述方面所应加大的责任。
二是促进社会保障的城乡和区域一体化。“十二五”期间我国将实现城镇职工养老保险基础养老金的全国统筹。在此基础上，应加快推进城镇职工医疗保险全国统筹，并实施城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险的对接，促进城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗归并及其与城镇职工基本医疗保险的对接。到2025-30年我国城市化水平预计达到60%，农村转移劳动力也开始进入第三代，应力争在此之前构建成较为统一的社会保障体系。
第三，促进农村转移劳动力在城市的长期就业。我国已实施的就业优先战略，具体到农村转移劳动力而言就是使其能够在城市长期就业。为此首先应继续重视发展劳动密集产业，发展多种服务业。其次是积极支持中小企业，特别是小微企业的发展。日本的经验和巴西的教训都证明中小企业，特别是小微企业健康发展对于农村转移人口就业的重要作用。我国已于2011年10月出台了支持小型微型企业发展的九项政策，今后需要将这些政策有效落实并长期坚持。再次是促进非正规就业或灵活就业。由于我国的农地制度与日本类似，我国农村劳动力转移过程中可能也会出现日本城市化过程中的大量兼业现象。因此，发展城镇非正规就业对于扩大农村劳动力就业渠道和缓解正规就业市场压力十分必要。这就需要建立对于非正规就业的管理和服务体系，在场地、税收、人才培训等方面给予大力支持。
第四，发挥社会组织的积极作用。促进农村转移人口融入社会也是完善我国城市治理、加强社会管理的过程。英国、巴西充分利用社会力量扶助城市贫民并加强贫民窟治理的经验，为我国城乡人口结构调整进程中加强城市治理提供了启示。为此需要加快建立面向农村转移人口的专业社会服务组织和专业社会工作队伍，提高公共服务的针对性，并鼓励民间组织、志愿者组织深入农村转移人口聚居社区，帮助其融入城市社会。与此同时，还需要促进农村进城人口的自助管理，包括允许农民工成立公开的自助性组织，政府加强对其的监管和引导，使其成为政府加强治安、消防、计生和环保管理的有效渠道。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立