城市新区开发的供需关系分析时间： 2015-10-07信息来源：叶昌东 李振 作者：wl_admin 责编：
【摘要】从城市新区开发供应的土地、资金、人力三大资本要素出发探讨我国城市新区开发的能力(或限制条件);从城市新区开发需求的经济、社会、生态三方面的驱动因素出发探讨我国城市新区开发的需求(或必要性);最后从城市新区开发的供需关系出发将我国城市新区开发分为九个类别。研究表明，我国东部地区城市新区开发受土地资本限制较大，中部地区受资金资本限制较大，西部地区受人力资本限制较大;东部地区城市新区开发主要受经济因素驱动，中部地区主要受社会、生态因素驱动，西部地区城市对新区开发基本没有需求。东部地区城市新区开发应当走集约化道路;中部地区城市应当采用多渠道的融资手段，积极调动各种资金进行新区开发;西部地区城市的新区开发活动应该受到控制，避免资源浪费。
【关键词】城市新区开发;供需关系;开发对策
1 引言
改革开放以来，我国城市建设速度加快，尤其是1990年浦东新区开发以来，各地纷纷效仿建设城市新区。城市新区的建设改变了以往填充式或边缘扩散式的城市空间增长模式，是在一块未开发的土地上进行的城市建设，这在形态上与国外新城的开发建设相似，但在功能上则主要承担城市功能的某一个重要职能，对老城区仍存在较大的依赖性[1]。
关于城市新区开发建设的研究主要集中在探讨城市增长的机制[2～4]、模式[5-8]，城市新区开发建设的社会，经济、环境影响[4，9-10]，城市空间增长的理想模式[11-12]，新区开发建设中的基础配套建设等方面[13]。在研究区域上主要集中在东部沿海地区，以长三角地区[14]、珠三角地区、京津地区[15-17]三大城市群的个案研究较多。
本文拟从新区开发建设的供需角度探讨我国城市新区开发的合理性。在供的方面，主要体现在进行新区开发建设的土地、资金、人力三要素的供应能力上[18];在需的方面，主要体现在经济、社会、生态环境三个方面的驱动力上[19]。
2 研究方法及数据来源
随着我国市场经济体制转型的深入，土地有偿使用制度的建立使土地做为重要的生产要素进入市场。在市场经济体制下，城市新区开发建设也同样受到市场供需机制的作用[20]。
从新区开发的供应能力上，土地、资金、人力是新区建设能否顺利开展的必要因素，任何一个出现短缺、供应不足都会影响新区的开发建设，这些要素的供应者是市域范围内的。从新区开发的需求力来看，主要来源于老城区无法承载经济、社会、生态环境发展带来的压力，需要通过城市新区的开发来疏解老城区的压力[21](图1)。
从城市新区开发的供需要素出发，选取相应指标来反映供、需双方的相互关系(表1)。
判断城市新区开发的供需关系结合两种经验标准，一是假定在全国范围内的城市建设是供需平衡的，以全国平均水平作为判断依据;二是假定上海浦东新区(我国的城市新区开发的开端)做为一个标准案例，以1990年上海的社会、经济状况做为参照系统，判断其他地区新区开发建设的合理性。但上海是我国的人口、经济中心，其城市建设的矛盾相对突出，作为标准，指数偏高;因此本文以全国平均水平为主要标准进行研究，并结合上海1990年的社会、经济状况进行修正[22]。
改革开放以来，分权化、市场化改革是影响我国城市空间增长最重要的制度性因素;在这一过程中，地级市起到了最重要的作用，成为获得权力下放最多、市场化程度最高的城市层级[23]。2007年我国地级及以上城市有286个，本研究以这286个地级及以上市作为研究对象，采用中国城市统计年鉴中反映上述供需双方要素指标的相关数据，并结合国家基础地理信息数据做空间分析，研究当前我国城市新区开发建设的合理性。所有数据计算过程中进行了标准化处理，方便比较研究，并采用主因子分析法进行指标综合。
3 城市新区开发的资本供应
城市新区的开发需要有土地、资金、人力三大资本要素的支持。土地资本是新区开发的空间载体，拥有充足的可供开发建设的土地资源是新区开发的基本前提;在我国当前土地资源紧缺的基本国情下，国家实行严格保护耕地、节约集约利用土地的政策，土地资本的供应在新区开发中的重要性越来越突出。新区开发涉及到交通、电力、市政、公共服务等一系列基础设施建设的投入，这些都需要政府有足够的经济能力来应对;城市的资金供应能力决定了新区开发中基础设施的建设能否顺利开展。人力资本的供应构成了新区开发的另一个重要因素，一方面新区开发是为了疏散城市人口，缓解市中心区的人口压力;另一方面新区开发建设也需要有充足的人力资本作为支撑，包括就业人口、居住人口、通勤人口等[18]。
3.1 土地资本的供应
从土地资本的供应能力来看，我国东北地区城市和西部地区城市普遍高于平均水平，具有较强的土地供应能力，而东部沿海城市和中部地区城市的土地供应能力处于较低水平(图2-a)。
这种西强东弱、北强南弱的土地资本供给格局与我国各地区城市发展阶段是有密切联系的。改革开放30年来，我国社会经济增长最快的地区，同时也是城市建设最快的地区集中在我国的东南部地区，城市建设的长期快速增长导致很多地区的城市用地紧张，临着土地资本供应的严重制约，如深圳市近40%的土地为城市建成区且建成区分布零散，很难找到大片未开发的土地来进行城市新区建设。
本研究采用城市非建成区面积和比例作为土地资本供应指标而未考虑地形、土地利用结构、土地权属等因素，存在一定缺陷，但作为对我国城市土地供应能力的整体把握有一定参考价值。
3.2 资金资本的供应
资金供应能力的分布格局与我国城市经济发展水平基本吻合，资金供应能力强的地区集中分布在沿海地区，并由沿海地区自东向西呈现递减趋势，西部地区城市仅重庆市具有较强的资金供应能力。
当前我国城市新区开发中前期的基础建设投入基本由政府主导，这里采用地区生产总值和财政收入作为资金供应能力的指标能较好反映当前我国城市新区开发的实际情况。
3.3 人力资本的供应
人力资本的供应整体上呈现由东南向西北递减的趋势，而其中又以河南、重庆，四川、山东等几个人口大省(市)的城市最为突出。
人力资本供应能力的分布格局与我国人口分布相关，但是这里忽视了流动人口、劳动适龄人口、受教育水平等人力资本相关的其他因素，因此与我国城市人力资本供应能力的分布有一定偏差，但受统计数据的限制，本研究采用城市人口规模作为人力资本供应能力的一项重要指标，仍有一定参考价值。
3.4 新区开发的综合供应能力
从以上的分析可以看出，资金资本在新区开发中的作用更显著，其次为人力资本，最后为土地资本。通过设定权重对三者供应能力进行加权求和得出各城市新区开发的综合供应能力。表明我国城市新区供应能力较强的城市主要集中在长三角地区及中部地区、环渤海地区的一些城市。
上述资本要素如果供应不足将对新区开发建设造成限制。根据对三大资本要素分布格局的分析，将上述286个城市分为三要素限制型、双要素限制型、单要素限制型以及无限制型四类。三要素限制型指土地、资金、人力三大资本要素均不具备供应能力的城市，双要素限制型指三大资本要素中有两项不具备供应能力的城市，单要素限制型指其中有一项资本要素不具备供应能力的城市，无限制型指三大资本要素均具备供应能力的城市。
从四种限制类型城市的分布来看，长三角地区及中部湖南、湖北、江西等省份的城市限制相对较少，为无限制或单要素限制型。南部沿海城市、西北城市、东北城市新区开发的限制要素相对较多。总的来说，东部沿海地区城市新区开发受土地资本限制较大，如上海、广州、深圳等东部地区城市的新区开发均面临用地空间不足的困难;中部地区城市受资金资本限制较大，如郑州、长沙等中部地区城市的新区开发往往是开而不发，由于长期投入不足导致土地大量闲置;西部地区受人力资本限制较大，如兰州、贵阳等西部地区城市新区开发难以聚集人气;此外，也存在个别城市不完全符合上述规律，如成都、西安等[1]。
4 城市新区开发的需求要素
从城市新区开发的需求方出发，新区开发的动力主要来源于老城区经济、社会、生态等城市系统要素的压力。在经济方面主要表现为城市经济增长需要土地作为依托，当老城区土地经济效益达到一定数量趋于饱和后，就需要有新的土地投入来推动经济的增长，而当前我国城市土地开发的形式主要依托城市新区开发的形式进行，因此经济要素是新区开发的主要驱动力之一。在社会方面主要表现为随着城市人口的集聚，老城区内的医疗、教育等公共服务设施建设滞后，存在较大的压力，同时为了适应郊区化的发展，许多设施需要外迁或新建，因此社会因素也是新区开发的一个重要驱动因素。生态方面则主要表现为随着老城区人口的增加，城市生态承载容量趋于饱和，需要建设新区来缓解老城区内就业，居住、环境污染等方面的压力[18-19]。
4.1 新区开发的经济需求
新区开发的经济需求较强的城市主要分布在我国东部沿海地区和环渤海地区，且呈现由东向西递减的趋势。
经济需求力的分布与我国各地区城市经济发展水平的分布相吻合。研究中以建成区的地均产值来衡量老城区的土地集约利用水平，基本可以较好地反映我国当前新区开发中经济驱动要素的分布情况。
4.2 新区开发的社会需求
新区开发的社会需求分布较为均匀，但仍可以看出社会需求力较强的城市主要集中在中部地区。
社会需求力的分布格局反映了东部地区城市由于改革开放以来的率先发展，各种配套服务设施相对齐全到位;西部地区城市由于人口规模相对较小，各种配套服务设施也基本能满足需求：只有中部地区人口稠密，但城市建设相对滞后，导致各种配套服务设施较难满足需求。
以每个设施服务的人口数量作为反映新区开发的社会需求指标存在较大缺陷，因为这样忽视了公共服务设施的等级，投资经营方式等方面的属性，且未充分考虑郊区化带来的影响，因此在反映新区开发社会需求上仅有一定的参考意义。
4.3 新区开发的生态需求
新区开发生态需求较强的城市主要分布在京津地区以及中部地区的河南、湖南等省份，整体上呈现自东向西递减的趋势。
生态需求的这种分布格局基本能够反映当前我国城市老城区中的生态压力。东部地区靠近海洋，环境容量普遍较高，但由于这里是我国经济增长的重心，人口较多且环境压力也较大，因此生态需求也处于较高水平;西部地区环境容量普遍较小，但由于人口稀疏，因此新区开发的生态需求力不强。
4.4 新区开发的综合需求力
对上述经济、社会、生态三个方面指数采取加权求和的方法计算综合需求力，综合需求力较强的城市主要集中分布在环渤海地区(北京、天津、大连)及河北(石家庄、唐山)、河南(郑州、洛阳)、江苏(南京、苏州)等省份的城市，与各城市经济发展水平、老城区建设规模、人口容量等相关。
进一步根据驱动力要素的不同关系将我国城市分为四类：无需求型、单要素驱动型、双要素驱动型、全要素驱动型。从分布情况看，由东往西驱动要素逐渐减少，东部地区城市大多为双要素或全要素驱动型，而中西部地区的城市大多为单要素驱动型或无需求型。
总的来说，东部地区城市的经济需求较强，尤其是长三角和珠三角地区的城市;中部地区城市则是社会和生态的需求较强;西部地区城市大多为无需求型的城市，对新区开发的需求不大。
5 城市新区开发的供需关系
从上面新区开发的资本供应和需求因素的分析中，可以发现东部沿海地区新区开发的经济因素的驱动力较强，资本供应主要受土地资本的限制;中部地区生态、社会因素的驱动力较强，资本供应主要受资金资本的限制;西部地区新区开发的需求动力不足，且限制因素较多，其中人力资本的限制尤其突出。
根据供需双方综合指数强弱及其相互关系，将我国城市分成九种类型：(1)高水平供大于求的地区：(2)高水平供需平衡的地区;(3)高水平供不足求的地区;(4)中等水平供大于求的地区;(5)中等水平供需平衡的地区;(6)中等水平供不足求的地区;(7)低水平供大于求的地区;(8)低水平供需平衡的地区;(9)低水平供不足求的地区。
从分布上来看，高水平的城市主要为全国或区域性城市，如北京、上海、广州、重庆等;中等水平的城市主要集中在河南、河北、安徽、山东等省份;低水平的城市则主要集中在中西部地区。城市整体上仍处于较低水平的供需关系，高水平供需关系的城市仅占286个城市的6%左右。从供需关系角度来看，我国大部分城市属于供需平衡或供大于求的类型，大部分城市当前老城区的发展还远未达到饱和，还有进一步提升的空间。
6 结论
通过以上对我国城市新区开发的供需分析，可以得出以下几点结论：
(1)我国城市发展整体上仍处于较低水平，大规模的新区开发只有在全国或区域性大城市中才能发生，这些城市主要分布于长三角、珠三角、京津地区，还包括重庆、成都等少数西部地区城市。
(2)从新区开发的供应能力出发，我国东部地区城市具有较强的资本供应能力，并呈由东向西递减的变化;另一方面，从各项资本要素对新区开发造成限制的角度来看，东部地区城市受土地资本限制较大，中部地区城市受资金资本限制较大，西部地区城市受人力资本限制较大。
(3)从新区开发的需求出发，东、中部地区城市新区开发的需求较大，西部地区城市基本没有新区开发的需求;而东部地区城市的新区开发主要受经济要素的驱动，中部地区城市新区开发则受社会、生态要素驱动较多。
(4)当前我国大多数城市处于新区开发供大于求或供需平衡的状态。对于供大于求的城市，应鼓励新区开发建设的开展;对于供需平衡的城市应结合当地具体情况，慎重考虑是否开展新区的建设;对于供不足需的城市应鼓励城市建设在原有旧城范围内进行，同时结合城市的实际情况，在确有必要的时候，通过多渠道融资、开拓新的用地空间等手段增强新区开发的供应能力，逐步开展城市新区建设。
基于以上对城市新区开发的供需关系分析，提出我国当前城市新区开发的对策：东部地区城市新区开发应当走集约化道路，加强新区开发中的社会公平、生态平衡;中部地区城市应当采用多渠道的融资手段，积极调动企业、民间资金进行新区开发，并努力提高经济效益;西部地区城市的新区开发活动应该受到控制，避免资源浪费。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立