中国区域城镇化差异及成因解释时间： 2015-11-04信息来源：周靖祥 作者：wl_admin 责编：
【摘要】立足于中国式行政主导城镇化发展内涵，借助2002～2012年份省份面板数据展开经验检验。研究发现，省份内部和省际对城镇化差异的贡献率已经稳定在50%左右;大一统的城镇化战略是差异形成的主因，作用机制和渠道已经趋于固化;先导性战略布局的作用显著，经验上证实了区域城镇化梯度差异及格局重塑存在路径依赖的立论成立。因此，为实现全国联动的城镇化发展目标，未来东部沿海高城镇化水平省份应当深度推进城镇化战略，中西部内陆低城镇化水平省份可以继续实施城市化战略。
【关键词】区域城镇化;人口数量;战略布局
引言
2014年，国家开始实施新型城镇化战略;2020年作为户籍改革的窗口时间已经敲定，中国统计指标意义上的城镇化时代将终结。在新政策的导引下，区域城镇化发展的差序格局或将改变。有鉴于此，探讨城乡和区域空间分布失衡格局如何扭转?为解答此问题，势必需要弄清楚区域城镇化格局演变的成因及一般规律。探析区域城镇化差异的成因，不能忽视区域经济梯度发展战略，以及各省份初始人口规模所起到的决定性作用。从区域的差序格局来看，城镇化呈现“或高或低”的梯度差异;在省际层面，更是呈现明显的“有快有慢”的发展态势。固化不变的区域格局恰恰说明，城镇化进程的内在客观规律在起作用。勾勒城镇化东高西低梯度格局特征，展开区域城镇化差异的测度及成因解读，审视城镇化战略变化及驱动机制，实践指导意义更为重大。
20世纪90年代后，中国城市发展的总体特征可以概括为：城市化速度加快，城市区域化和区域城市化及城镇体系开放性增强等(闫小培和林彰平，2004);进入21世纪，全国各地都在加速推进城镇化进程(周靖祥和何燕，2009;周靖祥，2010)。统计数据显示，2012年城镇化率达到52.57%。依据城镇人口增长指数刻画城镇化差异的研究表明，增长速度最高的是湖南、江苏、湖北、安徽、广西、河北和山东7个省份，最低的是北京、天津、上海和新疆4个省份(刘玉和冯健，2008)。在水平、速度和空间格局等方面，区域城镇化的差异日趋显著。东部及东北地区城镇化水平较高，城镇化变化速度在放慢;中、西部的城镇化水平较低，推进速度在加快。在可查阅的文献中，关注城镇化水平决定因子的研究众多，但较少触及“差异”或是“差距”的形成机理探讨;即便是题名“城镇化差异”的经验研究，引入回归方程的被解释变量依然是城镇化“水平”而不是“差异”本身。鉴于此，本文的被解释变量设定为城镇化差异。
抓住中国式分权治理特征，区域发展战略能够较好地解释中国区域城镇化格局形成的深层次制度成因。在两个大局发展战略的执行过程中，地区偏向性的政策使得资源要素配置被扭曲;在经济发展重心转入城市之后，“东高西低”的梯度格局也就因此而形成。加之其他诸如地形、地势多样化不可改变因素的影响，经济资源、人口空间分布不均衡，多重因素共同导致经济和城镇化发展水平呈现明显的地域差异。概述区域城镇化空间格局的不同内容，大尺度空间主要是“东高西低”梯度差异;以省份为边界，不同行政层级的辖区范围内也存在差序格局。通过仔细审读各省份已公布的新一轮城镇化规划及战略构想，国家大一统和省份分异的发展战略固化区域城镇化差异。我们更为关注国家统一的发展战略安排下，地方行动如何造设城镇化的空间分异格局，在后续研究中将会展开省份内部差异的成因解读。
概述城镇化失衡发展的不利影响，人口长距离、大规模流动、资源大跨度调运，无形中增加了经济社会运行和发展管理成本。为实现区域协调和平衡发展，打破失衡僵局，需要新的区域城镇化战略来指导，城镇化空间布局既要遵循经济发展客观规律，也要考虑国家安全(李克强，2012)。2014年，国务院发展研究中心和世界银行合作发布了《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》报告，将包容的城镇化界定为“为人们提供分享城镇化成果的均等机会——即在生产力最高的地方获得就业就会，积累财富和储蓄，以及在全国范围获得同质的公共服务”①。在改革情境下，该报告还描摹了2030年的城镇化可能发展趋向：“中国的城市面貌将更加多样化，原因在于城镇化进程将不会是整齐划一的，而且会反映出各个城市的比较优势”。转型调整决定着中国区域城镇化差异的变化方向，需要抓住人口空间分布失衡的现实困局;重构发展战略，必须考虑到两个主要约束条件：不同省份人口规模及其流向的演变趋势。以2000年为节点，城镇化格局已经由分散化向集中化转变。通过图1(见下页)可以发现，并非城镇化水平低或者高的省份就会急于推进城镇发展战略，处于“中间水平”的省份更热衷于追赶和跟进;在城镇化高于全国平均水平的样本中，城镇化差距在20%～30%的区段是断裂的。开展中国式城镇化发展差异的解释，离不开区域经济发展梯度格局的现实场景;同理，理论建构和经验分析更不能忽视发展战略部署的导引作用。本文试图通过考量“城镇化”“城市发展”战略，构建城镇化战略与区域差异的关系研究框架。
在改革与发展主义倡导下，中央和地方涉及城镇化的文件、规划和政策铺天盖地，中央和地方多措并举。此时，极有必要审视部分地区过快而非缓慢的城镇化进程，反思21世纪初始10余年城镇化大跃进。从理论上讲，长时期一直存在的区域城市化差序发展格局，一旦被固化将会影响到“城市”或“城镇”的未来发展趋向。需要指出，对国家层面的“城镇化”战略考释，或将成为理解中国区域城镇化发展差序格局的切入点。通过量化测度“城镇化”“城市发展”战略，有助于解析城镇化发展战略的具体作用。主要贡献有：其一，将各地各自偏袒的战略作为解释区域城市化差序格局形成的重要解释变量(意识决定行动)，核计中央和地方政府工作报告涉“城”关键词的词频数，对发展战略进行刻画;其二，展开城镇化差异的分解和形成机理分析，将各省份城镇化水平平减全国平均城镇化率(人口加权平均)，并以50%作为基准值再进行平减，用新构建起来的两个指标刻画区域城镇化差异及动态变化，并将其作为被解释变量，控制人口、经济和投资等变量的影响后展开成因解释。
一、文献回顾
20世纪80年代中期，为提高效率国家选择非均衡发展战略;20世纪90年代后，地方开始盛行增长(发展)主义;2000年后，学术界在城市化问题上已达成的基本共识是“滞后”。不论是过去的城市化，还是近来推进的新型城镇化，都有市场和政府两种力量在共同起作用。在中国，各区域行政相互依存，整合行动又会呈现区域分化特征(宋月红。1999)。当宏观调控与区域间互惠互利相结合时，一方面，国家行政得以正常运行;另一方面，可持续发展的区域行政也有了坚实基础。城镇化是人口自然集聚的结果，应当树立人本位主义分析思想;与经济发展相互交织，实现人口分布的空间均衡俨然是城市化理论和经验研究的出发点。有关城镇化动力机制的研究②，一般都会抓住自上而下和自下而上两个维度进行概括，当然还有一种外力推动的城镇化模式(李强等，2012)。在相关研究中，“行政主导”概括了政府行为及其作用，探讨具体实现方式和机理逻辑的文献甚少。本文的观点是，中国城镇化的特殊性表现为战略引导与市场参与合力催促，区域城镇化梯度格局则是此运行模式的必然结果。
为什么中国的城市化进程会被扭曲?在积极推动市场经济的同时，中央和地方政府尚未投入足够多的精力解决社会公平问题(黄宗智，2012)。透过地方城镇化实现机制，可以发现政府对待农村的行为，事实上与历史上帝国主义国家对待其殖民地的作为极其相似。与早期工业化国家类似，跨区域大规模流动的劳动力产生的各种社会、经济压力，为消除区域城镇化差异的各项改革提供了“倒逼”机制。城市是区域经济发展的“中心”，城市(滇)化进程是城乡社会融合的主导力量。概述中国经济与城镇化发展态势，区域内的大融合和区域间差序空间格局的快速转换是主旋律(周靖祥和何燕，2013)。查阅文献发现，人口聚集与城镇化地域差异的决定因素众多。然而，罕有研究触及区域城镇化差序格局的形成机理探讨，亟待补充基于发展主义战略的文献。2000年以后，“市化”和“镇化”两种力量驱动人口的空间聚集(张车伟和蔡翼飞，2012)，城镇化速度与人口流动速度同步(纪韶和朱志胜，2013)。新中国成立后的30年，中、西部城市化速度明显快于东部，区域间差异趋于缩小;1978年后，东部沿海的城市化进程明显快于内陆，区域间差异在不断扩大(蒋耒文和考斯顿，2001)。不同历史时期，省际城市化水平也会因城镇体系设置标准的变动而发生剧烈变化。在我们截取的样本期间内(2002～2012年)，行政区划调整的影响较小。
20世纪70年代之前，由于受意识形态的影响，在中国关注社会运动过程的城市化研究却是学术“禁区”③。官方文件和战略文本通常使用“城镇化”主题词，“城市化”主要见诸学术研究文本。1991年，“八五”计划首次出现“城市化”概念，并提出：“严格控制大城市的规模，合理发展中等城市和小城市，以乡镇企业为依托建设一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型乡镇。”通过中国知网(CNKI)检索发现，1981～2012年题名中有“城镇化”的文献数有17488条(其中，2002～2012年就有16300条);在所有文献中，43条题名中含有“区域城镇化”。32年间，题名含“城市化”的文献数高达28467条(其中，2002～2012年有23915条)。仅从两个词的使用频次看，“城市化”明显高于“城镇化”。长期以来，把城市贬为经济增长的手段(胡大平，2014)，此为传统城镇化实践之弊端。孙雪等(2013)指出，城镇化空间演化过程受自然、政治、经济、历史等多要素综合作用，政府通过制度和政策来推动城市化进程，依此调控区域空间差异。
20世纪80年中期，城市化的省际差异早已被关注;2000年后，借助普查数据进行横截面和跨期比较分析的研究日渐增多(刘盛和等，2003;陈明星等，2010;秦佳和李建民，2013)，这些研究更侧重于考察区域城镇化与经济发展的联动关系。时至今日，刻画区域城镇化差异的方法论文献较少，更毋庸说精准测度差距，薛德升和王立(2014)对此做了很好的文献梳理。在中央政府再次启动城镇化新战略之时，鉴于已有研究较少触及战略的影响机制;并且由于中央和地方各有各的发展目标，地方追求GDP增速、投资和税收增长，中央更为注重社会与经济的平衡发展。因此，从学理层面探究区域城镇化格局演变规律，解释形成机理尤为必要。有鉴于中央和地方城镇化战略已经布局，展开区域城镇化差异研究意义重大：一方面有助于推动城镇化研究更上一层楼;另一方面能够为新型城镇化的区域联动提供决策依据。
区域发展实践中，中央一旦作出统一政策安排，实则已确定全局城市化的战略布局，科层治理是中央战略得以实施的政治基础，地方政府竞争、中央与地方博弈关系的研究众多(王沪宁，1988;赵成根，2000;陈钊和徐彤，2011;汪利娜，2014)。少有研究关注政府战略倾向的经济效应，战略作用于省域城市化发展格局演化的机理分析。城镇化是关乎现代化进程的“大战略”“大问题”，国家对城镇化战略重构的重视程度可谓登峰造极，新型城镇化战略呼之即出。中共十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“坚持走中国特色新型城镇化道路”再次被写入文件。2014年3月，带有战略性的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》发布，中国式城镇化发展道路选择日趋明晰化;地方上，云南、福建和江苏相继跟进，发布地方版新型城镇化规划。基于此，已经可以展开中国区域城市化“东高西低”差序格局形成的发展主义战略考释。在中国，学理研究中城市化总被渲染，官方话语的倡导则是城镇化，已出现政治性和经济性的两性分野。在现实实践中，两者的脱节将可能使得东高西低的差序格局被固化，人口空间集聚的“马太效应”愈发凸显。既存格局将决定未来的发展方式和道路的选择，不同行政层级政府的倾向性战略安排，理应为解读中国区域城镇化差异和格局形成的关键。基于政策连续性的考量，本文将通过研读凝聚集体智慧结晶的政府工作报告，抽取与城镇化相关的关键词，以词频数来刻画中央和地方政府的城镇(市)化战略部署。
二、研究方法设计及变量定义
1.理论基础及计量模型设定
在学术界，实证研究总结出城市(镇)化水平的经验曲线，也即随时间而变化向右上倾斜的“S”形轨迹。李恩平(2014)一文值得深邃，他通过分析纠正了理论界对城市化参数关系的诸多误解。研究发现：只有在不变URGD(城乡人口增长率之差)条件设定下，城市化水平路径表现为右上倾斜的“s”形曲线，速度路径则是以0.5为对称轴的倒“U”形正态分布曲线，加速度路径是一条斜“z”形曲线。20世纪六七十年代，欧美国家的经验表明城镇化水平50%是阶段跨越的重要转折点。为绘制城镇化水平变化曲线，假定地区总人口数为P，城镇人口数为U，农村人口数为R，城镇化水平设定为UR。城镇化指标的定义如下：
焦秀琦(1987)对UR求全微分得：
对应地，城市人口变化量为dU=Urdt，农村人口变化量等于dR=Rrt，rU和rR分别表示城市和农村人口的增长率，t表示时间(单位：年)。联合式(1)和式(2)可以把城镇化水平的变化量转化为：
依据式(3)可得，城镇化速度不仅与城乡人口总增长率的差额有关，还与城镇化水平及尚未城镇化人口占比的乘积成正比。自1990年后，生育水平在变化，中国城市和农村人口增长率差值已经趋于稳定，可以视为不变的常数。由此认为，城镇化进程或者城镇化水平的潜力已经转由农村人口数量的占比来决定。在城乡人口增长率差为0的设定下，存在城镇化水平饱和的约束条件(李恩平，2014)。
上述表明，任意报告期的城镇化水平取决于报告期与基期之间的时段长度，以及城乡人口增长率差值(URGD)的大小。进一步，不变URGD条件下的城镇化水平变化速度依时间而变化的路径方程Vt为：
在中国，人口统计调整使得以城镇人口核算的城镇化率备受质疑。为给出上述以“S”形曲线的中国轨迹，选择以城镇就业人数占比来表征城镇化进程，粗线条勾勒“S”形变化轨迹。以1952年为基期(中国开始有统计)，城镇就业占比为12%，1997年该比率为29.8%，201 3年达到49.7%(近似为50%)。以1982年为基期，1990年开始已经处于城镇化“S”形曲线的第二阶段。在城镇人口占比变动方面，并未呈现出倒“U”形变化趋势。有鉴于此，展开中国城镇化研究不能简单套用西方城市化理论，立足中国的历史变迁分阶段考察将会使得研究与判断更具解释力。为解决中国人口空间分布失衡的难题，合理城镇化是有力手段;打破区域城镇化发展的差序格局需要重构战略。
地方政府会有选择性地区别对待城化和镇化发展路径，依据实情选择不同的城镇化推进模式，概括起来主要有三种类型：其一，以江苏、浙江等省份的人口输入型城镇化;其二，四川、河南等省份的人口输出型城镇化;其三，以山东为典型代表的本地城镇化和县域城镇化。因此，极有必要展开中央、地方政府发展战略选择的非均衡效应评估。当下中国，区域城市化进程的推进可刻画为劳动力的单向流动(周靖祥，2010)。
由此，为考释发展战略作用于城镇化差序格局形成的机理，将计量模型设定如下：
其中，Y表示城镇化差异及城镇化水平变化。首先，定义用来刻画城镇化差异的偏离度两大指标(gradient和gradient_50)。其一，省份城镇化水平偏离全国水平的数值，变量定义为gradient，刻画城镇化梯度格局;全国城镇化水平并非省份的算术平均数，恰恰是以常住人口进行加权后的平均水平。其二，同时又将50%作为基准，以此抵扣各省份的城镇化水平，变量设定为gradient_50，探析城镇化阶段跨越后战略所起到的作用。对两个城镇化偏离度指标的取值做简单说明，取值为负时表示“低于”，取值为正表示“高于”，借此展开计量分析能够给出前文“或高或低”经验判断的数据证据。用strategy表示战略，反映中央和地方政府的发展道路选择，还可以理解为城市发展偏好。城市化作为经济现象，人口向城市集聚是全球性趋势。在中国城镇化进程中，政府战略能够起到先导性和决定性作用;研究全国联动的城镇化如何实现，需要考虑到户籍和土地两大制度约束，以及其对社会经济发展所形成的持久影响;当然，更不能够忽视非均衡和“两个大局”发展战略安排的直接或间接效应。由此，以经验事实作为基础，将城镇化梯度格局形成的主因归结为区域非平衡发展主义战略所致有其合理性;偏离度测算具有丰富社会经济内涵，偏离值能够反映出城镇化梯度格局演变规律，此分析思路能用以研究省份GDP追赶、投资竞争、基础设施投资均等化问题。
如何对城镇化战略进行数字刻画即为本研究的一项重点工作，方法论层面具有重要的学术与现实含义。从政府报告中抽取包含“城”字的关键词，将“城”“城市”和“城镇”等关键词的词频分布数量化，基础文本源是历年中央政府和各省份政府工作报告。中央和地方政府工作报告话语阐述具有深刻的发展导向内涵，文本中对包涵城镇(市)化等相关关键词的提及和反复强调本身就是一种意识导向。理由是，政府工作报告是中央和地方管理当局对前一年经济社会活动的总结，也是在年初对当年发展思路的战略安排与部署。由于我们很难深知政府决策中的城镇(市)化推进战略形成的复杂机制，在不能做到和国家、地方主要领导人，以及相关领域研究智库直接对话的外部约束下，透过关键词出现的频次可以获得决策形成的部分信息。战略具有发展先导与路径依赖特性，有必要展开中央和地方两级政府发展主义战略效应分析，深度解析影响区域城镇化进程、区域城市化差序格局的机理。除此而外，为对人口城乡流动过程中的推力和拉力，以及人口因素进行控制，其他控制的变量还有is、dinv、gap、dpop和depr等，对应于就业结构(以第三产业就业人员占比进行描述)、投资变动量(以差分后的固定资产投资变量来描述)、区域和城乡收入差距(借以反映人口流动的拉力)、人口总量变化(控制人口流动的影响，此指标还可以视为城镇化推力)，以及人口抚养比，该变量直接影响到未来人口总量变化，其对城镇化水平的影响更为显著。此外，计量模型中还加入城市化发展战略倾向变量与地区投资增量，以及人均GDP变量的交叉项;在分析中还控制了固定效应等，在此不再赘述。
2.数据来源和统计描述
本文截取的样本跨期为2002～2012年共计11年，覆盖31个省份，总样本量是341个。不久的将来，2013年会视为新型城镇化运动元年;由于涉及城镇化的各项改革已被提上议程，城镇化发展也偏离了惯常路径。因此，分析时间截至2012年;当然，此研究实为10余年后评估新型城镇化战略做准备。在数据采集方面，省份城镇化、人口、投资等宏观经济变量的原始数据来自公开的统计数据库，主要变量的统计特征见下页表1。为刻画城镇化发展战略，对历年政府工作报告中涉及城镇化战略的关键词进行词频统计，借此战略作定量化处理;与区域社会经济统计数据相匹配，从而形成省际面板数据。
在中国，强调战略引领发展有着特殊的时代背景，城镇化更是联结政府与市场关系的纽带。在内容结构方面，各级政府工作报告涵盖“过去一年工作回顾，来年(当年)32作思路和重点”，具有承上启下的发展总结和未来战略指导蕴涵;中央和各级地方政府的《政府工作报告》可以视为指导经济发展和社会建设的“纲领性”文件。在各自为政的诸侯经济发展格局下，“对上负责”的政治体制并未因市场经济发展而有所改进。由于难以找到描摹中央和地方政策联动性的相关变量，本研究依据主题提取两级政府工作报告中的关键词以反映政策的连续性。依靠中央政府工作报告的城镇化战略论述，能够建立连续型变量数据库;借助地方政府工作报告，可以建立起面板数据库。
在本文中，最为重要的解释变量strategy是用于描述政府发展战略选择过程中对城市化进程的推进意愿。为提取相关主题的关键词频，我们整理和阅读了历年国务院总理所作的政府工作报告，基于公开的文本对城、城市和城镇等关键词出现的频率和关键词的经济含义进行分析。为获取中央和地方工作报告的详细文本，可查阅历年国务院《政府工作报告》;在地方政府工作报告汇编网站能够获得超出2003～2013年各省份的政府工作报告的公开文本。
在刻画发展战略时，将对市化、镇化发展战略偏向，以及中央与地方两级政府的发展主义倾向做出严格区分。量化处理如下：使用中央str、stre、strt以及地方各省份str、strep和strtp等6个指标对strategy变量进行刻画(见表1)，分别对应国务院以及各省份政府工作报告中“城”“城市”和“城镇”的词频数(字母p对应省份词频统计)。从统计结果来看，地方政府工作报告中关键词的词频数差异较大;2010年和2011年，中央政府工作报告中城镇出现的词频数分别是32个和30个(历年最多)，贵州(2011年)和河南(2010年)最多时高达59个。本文将用行政区划调整来量化处理行政主导型城镇化的内容，由于2002年后地级和县区级数量变化很小，在后文中只是选择了乡镇(街道、镇和乡)建制数作为解释变量。变量定义为：用towns表示乡镇单位的总数，township表示镇的数量(镇化进程)，town_street表示街道数(市化进程)。
三、实证检验结果及解释
1.区域城镇化差异测度及分解
通过前文的分析，我们已经给出区域城镇化进程的地区非平衡性立论，中国城镇化进程的特殊性还体现为，超大城市的城镇化拉动作用具有的地域差异巨大，中西部地区不仅经济发展水平落后于东部地区，城镇化进程也相对滞后(张车伟和蔡翼飞，2012)。在区域城镇化差异的测算方法使用方面，刘盛和等(2007)利用区位商区分人口与土地进行测算;管卫华等(2008)运用因子分析方法进行综合评价;王志宝(2011)提出用城镇人口的相对增长指数和城镇人口增长的贡献率来刻画省际差异。其他还有空间统计与Shaplev值分解方法等(姚东，2013)。在测算区域城镇化的差异时，一方面需要考虑到可比性;另一方面还需要分解出结构单元对差异的贡献率。与以往研究不同，本文利用Theil指数测度城镇化水平差异;除此指数而外，后文回归分析中或高于或低于“50%”和全国城镇化水平其实也是在刻画差异，同时揭示差异的战略、经济及政策成因。截至2013年，区域城镇化水平仍有着明显时空差异，自东向西依序降低。从城镇化区域格局及发展趋势来看，东部地区发展最快，中、西部次于东部，东北地区发展最慢。在1990～2010年20余年间，东部地区的城镇化贡献率长期稳定在50%左右(张车伟和蔡翼飞，2012);基于分省份数据的时空演变比较发现，中西部地区的城镇化进程不断加快，区域差距在逐步缩小。
一方面，我们需要描绘城镇化区域差异的动态变迁;另一方面，需要识别不同时期政策和战略是否对人口城镇化水平有不同的影响。鉴于此，我们将着重探讨中央和地方策略对2002年后区域城镇化差异变化形成的指引作用，借助政府工作报告内容，将关键词作为刻画政策连续性、战略导向变化的确凿证据。当用人口城镇化来刻画空间差异时，可以区分不同区域、不同省份、不同城市之间的差距。从省、直辖市、自治区城镇化水平来看，“东高西低”梯度格局与区域经济、人口分布特征极为相似。东、中、西三大区域尺度空间层面，东部与西部的城镇化水平差距自2000年后开始缩小;区域内部，东部省份的城镇化水平差异明显高于中、西部内陆地区的省份。无论是区域之间还是区域内部，城镇化水平都存在着明显的空间差异。Theil指数是由Theil(1967)利用信息理论中的熵概念计算得到，通常用于衡量个人之间或者地区间收入差距(或者称不平等度)。随着研究主题的扩展和深入，该指数常被用于描述经济指标的变异程度，其优点在于可方便地衡量组内差距和组间差距对总差距的贡献。在收入分配不平等研究中，当不平等厌恶程度等于1时;在城镇化差距研究中，该测度指标本身就是通过人口加权计算而得。由此看来，该指数可谓是量身订制。采用Theil指数，可以对不同时段的区域差异进行空间分解研究。
Theil指数转化为GE指数(Generalized En-tropy Family of Indices)，其计算公式可表述为：
此外，使用标准差和标准差系数测度省际差异的总体水平及相对变化，无量纲处理的指数可以更好地显示，区域城镇化差距随时间而变化的趋势。采用不同方法的测度指标都反映出，2002年以来省际城镇化差距在不断缩小。Theil指数的优点是，可以分析区域城镇化差异形成的内在驱动机制，并将对其进行省际空间尺度的区域差异分解。考虑到人口结构的变化，可以深度挖掘区域城镇化发展差异的动因。
由于Theil指数对高城镇化水平的省份变化较为敏感，所以2006年之前区域内和区域间的差距较大;2007年后，两者的差距在不断缩小，侧面反映出低城镇化水平差异变化较大，原因是落后省份的城镇化进程在不断加快。从国务院(中央)政府工作报告中“城”字出现的词频变化来看，国家高度重视城镇化问题的处理。2002年后，中国省际城镇化水平的差距不断缩小，分解结果揭示了组间差异变化导致差距缩小;自2008年之后，区域内和区域内差异对总体差异的贡献已经相差很小，都逼近于50%。2002年，城镇化Theil指数达到0.046，2012年降低到0.026。2002年，分东、中和西部三大地带的Theil指数是0.021，2012年降低到0.010;将东北三省独立出来划分为四大区域时，区域内和区域间的Theil指数值依序为0.026和0.011。结果发现后者高于前者，原因是：早在1984年，吉林省城镇化率就已经超过50%，2010年也只是54.2%;1990年，黑龙江省的城镇化率就超过50%，2013年仅为56.90%。20世纪90年代，东北地区的城镇化水平相对最高;进入21世纪，城镇人口相对于总人口的增长速度在不断放慢，而且全国范围内人均拥有城市数量最多。因此，未来城镇化战略重点应放在重塑城镇化发展动力。
通过分解发现，区域城镇化差距的形成主要是两种力量共同起作用：其一，依时间而变化的差异，中国整体推进的快速城镇化进程;其二，或快或慢的省际城市化进程也在不断地拉大差距，体现为空间的梯度差异。无可否认，2003～2012年是中国城镇化快速推进的10年，内陆省份的城镇化进程明显快于东部;由于农村转移劳动力大规模涌入城市，中央和地方政府也在积极调整策略，政府工作报告透露出着如何做出顺应“移民浪潮”的战略部署改变过程。注意到，中国发展具有鲜明的“先东部后内陆”时序安排特征，结果致使当前中国的不同地域同时面临源于政府干预的不同困境(陆铭，2014)。立足中国实情，以城镇化水平的梯度差异切题，反思中央、地方政府层级管理，地方竞争机制等战略安排极为必要。以全国平均水平和50%作为基准刻画区域城镇化差异，回归分析能够揭示城镇化战略的先导性指引作用。虽然受制于大一统的城镇化模式管束，但各省份却采取不尽相同的“市化”和“镇化”发展策略。后文中，就城镇化发展差异和主要影响因素的相互关系展开研究，度量战略调整与城镇化发展差异之间的动态关系，为全国联动的城镇化发展新政策制定提供理论参考。
2.全样本解析城镇化地区差异形成的战略成因
在此，采用面板固定效应(Fixed Effect)模型进行回归，前述模型(6)的估计结果见下页表2，参数估计方法是工具变量法(Ⅳ)。通过统计分析发现，城镇化水平高的省份人口增长快速，因此会高估人口的增长效应。人口增量与城镇化水平高度相关，年龄结构也会影响到城镇化进程;但是，两者对区域城镇化差距的影响不显著。基于此，用0～14岁、15～64岁人口数作为人口增量的工具变量。在参数估计和校准时，工具变量都通过了识别性检验，相关结果不作逐一阐述。当然，中央和地方会依据区域和城乡人口增减变化而作出战略调整，战略的内生性也需要进行控制。从可观察到的新型城镇化战略制订来看，中央根据人口结构变化制订新的发展思路。一方面，政府工作报告和出台的相关文件着墨城镇化;另一方面，反复强调市民化进程，可以视为城市化和城镇化同步推进。反观其中，地方政府会对中央的战略部署作出回应;中央和地方城镇化战略遥相辉映，地方有追赶和超越冲动，从而依据地方实情作出有利于自身发展的城镇化或城市化战略部署。用词频数定量描述政府的战略倾向(strategy)，并在计量模型中对该解释变量的影响进行逐级分解。
事实上，英文Urbanization包括“城市化”和“城镇化”两个略有差异的涵义;中国式城镇化的特殊性在于，更多地是强调县一级城市发展的重要性。通过比较中央和地方工作报告中的发展战略发现，地方政府具有因地制宜的政策执行偏好，地方发展实践分别选择了“市化”和“镇化”两种不同的发展道路。有鉴于此，进一步整理和统计“城市”和“城镇”两个关键词的词频情况④，并将其分别作为strategy的代理变量进入待估方程。当对“城市”和“城镇”加以区分时，strategy变量的显著性和符号都具有较强的稳定性。在10%置信水平下，“市化”战略与投资量的交叉项参数估计结果较为显著，与人均gdp水平的交叉则并不显著;在1%置信水平下，“镇化”战略与人均gdp系数较为显著，与投资规模变量的交叉项则在5%置信水平下显著。对于低城镇化水平的地区而言，追加投资反而扩大此类地区与全国的城镇化差距。由此认为，strategy变量对区域城市化格局形成的影响机制差异显著，战略安排还会通过影响投资规模和经济发展水平起作用，将此间接影响称为“渠道效应”。当与人均gdp的交叉时，以“城镇”词频为刻画的strategy变量显著为负，也即对于经济发展水平越高的地区而言，实施全国大一统的镇化战略反而会阻碍城镇化进程。进一步的估计结果揭示了其中的作用机制，全国统一的城镇化战略会通过抑制发达地区的投资进而起到缩小差距的作用。因此，推进全国联动的城镇化战略不仅需要借助于其他经济手段，还需要制定相关的配套政策;而且，应对不同发展水平、不同城镇化阶段的省份加以区别对待。实证结果还表明，投资增长有利于城镇化水平差距的缩小，两者之间存有正向关联机制;投资变动，既是区域经济社会发展的原因又是结果，较快的投资增长会加速区域城镇化进程。城乡收入差距是城镇化的源动力，其系数高达2.42%，也即高城镇化水平与高城乡差距并存。因为关注gradient而不是城镇化水平本身，所以人口的影响不显著。当以50%进行平减时，投资增量和城乡收入差距的影响都变得显著。战略解释变量的估计系数显著为正，也即国家强调城镇化战略会拉大区域城镇化的差距。相关解释变量、控制变量的参数估计数值虽有微小差异，但系数符号基本没有变化。
诚然，外生的城镇化推进战略安排对城镇化差异的影响具有单向性，政府工作报告文本中词频数可以证实。关键词的频次能够反映地方政府城镇化或城市化倾向的战略安排，省级政府提及城镇化关键词频次的变化可以反映出后低度城镇化地区追赶全国的倾向;城镇化水平较高且速度又快的省份实施城市化战略，不同的战略安排正在固化区域差距。在不区分“或高于”“或低于”全国平均水平的情况下，不同维度的strategy变量对区域城镇化的梯度差异形成的影响极为显著。在城镇化战略制定过程中，频次差异反映出地方与中央战略倾向总是不尽相同，原因是各省份依据各自的投资环境和经济发展水平考虑而进行调整。考虑到地区经济发展水平及道路选择的差异，地方政府会采取与中央采取相近或不同的战略取向，因此形成东高西低的发展格局，而且很可能会被固化。在实践中，发展大城市还是小城镇，可以印证两种不同发展战略的选择，争议道路选择之时不能忽视地区差异的存在性。
3.分“高”和“低”两个子样本解析城镇化地区差异的战略成因
如前所述，直接将strategy变量纳入估计方程具有一定局限，此处理并未识别出高城镇化与低城镇化水平地区的发展战略影响的差异性。为对此进行补充，对前述结果进行稳健性检验。以全国平均城镇化水平作为基准，对表征梯度差异的城镇化样本回归结果进行二维度区分和报告(gradi-ent>0和gradient<0，gradient_50>0和gradient_50<0)。依此设定，下页表3中4组分样本回归对应着战略对地区差异形成的两种作用机理，此结果还可以用以分析各地区偏离全国平均水平的趋向和程度。表3中HL结果分别对应于省域城镇化水平或高于全国平均水平的样本，或低于平均水平的省份样本，以及或高于50%或低于50%的样本。分两个组别的系列方程组的被解释变量取值符号相反，H表示取值大于0，L则表示取值小于0。strategy变量的估计系数也就具有不同的经济含义：顺势促进或是逆势阻碍。结合前面论述的市化和镇化两种战略倾向，由此能够识别或高或低两种城镇化格局中的战略作用的省际差异⑤。对低城镇化水平地区而言，战略的引导作用并不明显;当用省级层面的变量贴换中央政府工作报告的战略变量时，地方政府工作报告中“城”的词频变量显著为正，符号会和中央政府工作报告的对应变量相反;“城市”和“城镇”都不显著，对此给出的解释是：中央层面强调“城镇化”，而地方政府采取城市化发展策略。在省份内部，不同规模和行政层级的城市建设用地指标配置也是“先城市，再城镇”。为厘清中央与地方的城镇化战略选择差异，还需要区分不同城镇化水平地区的发展战略路径选择。
低城镇化地区样本中，战略变量的参数结果并不显著。在作用机制方面，战略和经济发展水平交叉项的系数显著为正。当gradient>0时，高城镇化水平地区得益于相对较快的投资增长，此类地区的城镇化水平与全国的差距在不断拉大;当gradient<0时，战略起作用同样表现出更为明显的投资依赖性，相对较快的投资增长有助于落后地区缩小与全国的差距，向50%的城镇化水平迈进。在区域和省份内部也是如此，中心城市的人口规模不断扩张，依然存在人口城镇化空间格局，人口与经济主要向高城镇化地区集聚。随着城市群的诞生，各省份的离心化倾向更为明显，城市体系的形成已经出现核心—边缘结构。从表3可以看出，地方实施的城镇化战略不利于区域差异的缩小，城市化战略也是如此。在参数估计过程中，通过引入乡镇和街道建制数变量来控制行政性政策的影响。当gradient_50>0时，5%置信水平下depr变量的估计值为-0.064。整个分析中，并未考虑到人口流动的影响，主要的原因就是样本期内分省份的流动人口数据缺失。需要作出说明，人口流动的规模与流向决定着未来区域城镇化格局演化路径，不同区域人口迁移与城市化的动力机制、发展特征及影响后果都存在明显差异。为建立平等和谐的城乡关系，并回应韩俊(2009)的发问，农村富余劳动力如何转移、县域经济和小城镇如何发展壮大等问题。我们认为，未来城镇化发展战略制定考虑地区城镇化水平和发展阶段的条件制约，重塑城镇化“以人为本”的发展认识，人口净流入省份切实有效地推行市民化战略，理应出台顺应人口向超大城市集聚趋向的城(镇)市化政策。
4.中国式城镇化与城市化：政府主导和市场参与
从理论上讲，城镇化水平的变化速度由初期城镇化水平来决定，其变化轨迹又受城市和农村两部门的人口增长率影响。与欧美国家城市化道路不通，中国各地区城镇化发展起点不同。20世纪50年代，北京和上海已经实现全域城镇化，天津也超过50%;其他省份除吉林和黑龙江早期进入城镇化时代之外，2003年后才跨过50%的拐点。截至2013年，全国仍然有13个省份的城镇化水平在50%以下。城镇化推进模式的特殊性体现为：第一，推进主体以政府为主导，国家战略对城市和地区的城镇化起决定性作用。第二，土地归国家和集体所有，基于此能够实现城镇化的整体推进。第三，社会力量发育不足，尚不具备自发推进城镇化的条件(李强等，2012)。控制了镇、街道和乡建制数变量后，中央推行的城镇发展战略不利于高城镇化水平的提高，高城镇化水平地区实施城市发展战略仍然不利于城镇化水平的提高。有意思的是，乡镇建制主导的城镇化进程对当期城镇化水平的影响不显著。当然，不能以此判断乡镇主导型城镇化进程受阻;一旦考虑了滞后效应，滞后1期的解释变量都变得显著。2002年，全国共有建制镇19811个，2003年年底此数字是20226个。与2002年相比2003年仅增加415个，成为进入21世纪后中国建制镇数量增加最多的1年。城市街道办事处数量在2001～2012年增加了1772个⑥。2003年以后，建制“镇”的数量基本稳定，“镇”平均人口规模不断增加，镇的集聚人口效应开始增强。镇的数量大幅增加，一方面人口聚集空间节点扩张后达到“镇”的标准;另一方面由于行政区划的调整，撤乡并镇。前者是合理的“镇化趋势”，后者则主要体现为政府的意志。近年来，中国城镇化主要由人口聚集的“市化”和“镇化”两种力量共同驱动。
需要注意到，区划调整也会影响到不同行政辖区的城镇化水平和进程，根据街道办事处数量变化可以反过来测度城市规模扩张速度。1984年，街道办事处的数量是5844个，2000年有5902个，2002年有5516个，2012年又增加到7566个。20世纪90年代，全国各地展开“撤乡并镇”区划调整的“大洗牌”运动，2001年建制镇总数达20374个，乡的数量下降到19341个，建制镇数量“第一次”超过乡。透过建制镇的数量变迁，能够梳理出小城镇发展及城镇化的初始定义;从2003年开始，街道办事处建制又可以透视城市发展及城市化进程。城镇化进程中，市场作用场域狭小，决定性因素是政府之手。要素城市化的依靠手段就是“城市用地指标配置”，这又是影响城市发展的重要变量。当超大城市经济和人口集聚到一定程度，必然会向外扩张。从理论上讲，一个地区城镇化水平取决于人口数量及空间分布，城市规模则由人口和地域面积共同决定。当下中国，中、西部地区城镇化目标远大，竭力追赶东部;地方政府有着较为强烈的“为增长而竞争”的发展诉求，这其实是抹平区域城镇化发展差异的强劲动力，2000年后内陆地区的工业化进程带动了城镇化的快速发展。
国家层面，中央已经再次开启城镇化发展的历史新起点。承认发展道路的选择存在着路径依赖，战略调整可能改变既定的发展轨迹。区域城镇化梯度格局的形成，实际上受“两个大局”战略影响，并遵循极化与扩散的因果关系规律(孙红玲，2009)。在中国，需要站在不同学科层面辨识好城镇化与城市化研究内容差异，也即深度理解城镇化的战略要义和城市化的学术本义(何燕和周靖祥，2013)。城镇化战略与城市化战略是城市化进程中不同阶段实施的两种战略(冯子标和焦斌龙，2001);依据战略转变的阀值做出判断，当城镇化、工业化水平达到一定程度后，城镇化战略应该及时升格为城市化战略。2013年，城镇化发展的思路得以最终定调，中央城镇化工作会议提出新型城镇化的六大任务，第四项任务“优化城镇化布局和形态”的具体阐述是：“要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划共同引导，逐步发展形成若干城市群”⑦。在新型城镇化和区域协调发展的大背景下，优化行政区划设置是完善城镇体系、区域发展格局的重要手段，又是实施区域城镇化战略、推进行政管理体制改革、调动地方发展积极性的重要途径。恰逢中国部署新型城镇化建设战略，后续研究可以通过逐步收集完整的国家版和地方版新型城镇化规划，梳理未来发展走向。解析谋划促进区域经济协调发展的具体举措，能够透析区域城镇化未来格局的中观机理，更具洞察力的论断亟须对区域经济失衡发展的基本运行机理进行深度研究。
四、结论及启示
本文展开区域城镇化差异形成的成因和机制研究，实为反思中央、地方政府层级管理的战略导向难题，以及探寻不同战略安排下对中国城市化格局形成起作用的潜在因素。当城镇化研究成为显学，城镇化战略顺势而出，极有必要对中国城镇化的区域差异做出反思，区域差异的战略形成机理研究有助于消除认识上的误区。简单断言中国城镇化已进入“高速”阶段，很可能对学术与实践造成最严重的误导，忽视省份差异全域快速推进城镇化战略潜存隐患。从各国城市化发展经验来看，城市社会转型并不与经济增长和经济起飞建立起必然的内在联系，反倒是另有可能，城镇化大跃进之后，经济出现衰退或是停滞。未来，以转型升级为主线的新型城镇化需要破解诸多难题，重中之重理应是打破不可持续的区域城镇化发展失调困局。城镇化推进方式研究，需要重点关注市化和镇化战略对发展道路选择倾向的影响。
本文的研究结论如下。其一，“市化”战略有直接效应和依赖于投资抑或人均GDP起作用的间接效应，中央为地方量身订制的“镇化”战略有利于缩小区域差距⑧。其二，根据省份城镇化水平，划分为“高”和“低”两组;对高城镇化地区而言，国家城镇化战略起到抑制差异进一步拉大的调节作用，但是否起作用还得取决于地方投资规模的扩张速度;对不同城镇化水平地区而言，控制战略导向的影响后，地方投资规模快速扩张又会拉大区域城镇化差距。其三，跨过50%城镇化水平的省份，城市发展战略不利于城镇化水平的提高，低城镇化水平地区执行城镇战略反而不利于城镇化水平的提升。在权衡“效率”与“公平”之后，中央应当给足地方各级政府发挥能动力的自由空间，因地制宜、因势利导制定区域人口迁移与城镇化发展战略。以达到一箭双雕的效果：一方面，促进全国经济社会的平衡发展;另一方面，又能够保证区域经济发展的动力不被磨损。在城(市)镇化进程中，寄希望于通过投资的区域平衡来缩小差距的思路不可取。依据经济发展水平跨越，审视人口空间分布时空演化趋向，顺势调整发展战略才是可取之策。为实现平衡发展目标，东部沿海地区可以深度推进城镇化战略，西部、中部内陆地区应当实施城市化战略。
在中国，区域城镇化战略之于城市化进程推进具有明显的长期性和先导性特质，城镇化不能只关注经济效益，中后期更要侧重社会效益;解决贫富分化问题(仇保兴，2012)，战略设计要考虑实现“从少数人先富”的城镇化向“社会和谐”的城镇化转型，实施差异化的城镇化战略。未来，中央和地方政府都需直面城乡、区域发展失衡难题，抓住涉及人口最多的城乡主要矛盾，推进区域城镇化联动是可取之策。在城镇化进程中谋求平衡发展，城镇化既是缩小城乡差距的重要手段，也是缩小区域差距的治本良方。进一步研究的工作计划是：省份管辖区域内部不同行政层级区域和分属不同行政管辖相邻地域的城镇化梯度格局和差异，以省份为边界的城镇化进程又会呈现怎样的特征和遵循规律是什么?虽然地方政府所采取的发展方式极具多样性，但是，通过2002年后对外公布的历年“政府工作报告”会发现，城镇化的战略地位被不断地提升。在新型城镇化历史进程中，各省份都书写了浓墨重彩的一笔。本研究抓住城镇化发展失衡特征事实，以区域城镇化差异为研究主题，首次将“战略”数量化、数字化，并展开发展战略量化研究的初次尝试，将其作为城镇化差异形成的主要解释变量。政府工作报告确实反映出城镇化战略内涵的变迁和演进规律，使用词频数作为解释变量，能够部分地解释区域城镇化差异的成因。受制于各种条件的约束，难以知晓中央和地方战略的形成过程，此研究思路难免会有种种局限，有待作进一步的改进。
注释：
①报告全文参见http//www.cssn.cn/dybg/gqdy_ttxw/201403/W020140328524920426573.pdf。
②关于城市化和城镇化的概念差异及其内容体系辨识参见何燕和周靖祥(2013)，主题使用“城镇化”，文中交错使用“城市化”和“城镇化”词汇，主要缘于文献和国家文件、政策使用“城镇化”词汇，城市化实属学术通用词汇。
③1980年以前，中国知网(CNKI)篇名中包含“城镇化”主题词的文献能够检索到5篇，1959年和1980年各1篇，分别是张毅和信浩(1959)、魏津生(1980)。在这一阶段，题名含“城镇化”一词的文献数是0。
④以“城”为关键词对历年政府工作报告进行统计;经计算，城为关键词概括了“城镇”“城市”和“城乡”等关键词的出现频次，类似于“进城”等词汇亦会出现;以2013年为例，53(城)=9(城市)+22(城镇)+19(城乡)+1(城际)+3(进城)-1，即为1(促进城乡)-1+1(推进城镇)-1+1(进城务工)+1(以城带乡)-3，基于此频次平衡以及对政府工作报告的深入阅读，可以发现词汇的频次用于度量政府战略倾向具有较强的适用性。
⑤与全国平均水平作为基准，北京、天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建和广东11个省份的城镇化率较高;河北、山西、安徽、江西、河南、湖南、广西、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆的城镇化率明显低于全国水平;山东、湖北、重庆和海南4个省份的城镇化率水平基本与全国平均水平趋势一致，因此样本中个别年份出现gradient值的符号变化。
⑥中国式行政主导城镇化进程较快的时期是1984～2002年，19年间镇的数量增加了13415个。2000年，全国共有20312个镇，此后2005年和2010年数量分别为19522个和19410个，2013年减少到20117个。
⑦此次会议对城镇化总体布局做安排，提出“两横三纵”(即构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，形成若干新的大城市群和区域性的城市群)的城市化战略格局。
⑧长期被提及的“镇化”战略对梯度格局形成的作用较弱，而且需要以投资规模的扩张作为前提。
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