经济新常态下推进新型城镇化建设的路径时间： 2015-11-07信息来源：彭明唱 作者：wl_admin 责编：
[摘要]城镇化是一项庞大的系统工程，也是一场深刻的经济和社会变革。进入“十二五”以来，苏北地区的城镇化建设得到快速推进，取得一定的成功，但也存在一些突出问题：城镇化质量不高、产业结构不合理、人口城镇化化快于人口市民化、城市病日益突出。文章结合新常态的形势要求，通过相关数据和指标分析，提出推进苏北地区新型城镇化建设应从优化城镇的生态布局、完善城镇的功能、推进产城融合、户籍体制改革、生态文明建设等路径入手，提高苏北地区城镇化整体水平。
[关键词]经济新常态;苏北地区;新型城镇化;思路;路径
2015年中央经济工作会议从九个方面总结了新常态，标志着我国经济发展正式步入“新常态”。但目前最值得担忧的是如何避免在新常态下出现经济硬着陆。避免这一点的关键在于创新驱动，寻找和培育新的增长点。而新型城镇化的建设与发展是决定我国经济进入新常态后，能否继续保持健康发展的主要支撑点。因此，深入研究新常态下城镇化发展的战略方向和推进的路径，具有重要的现实意义。
一、经济新常态下新型城镇化研究进展综述
在当前经济形势下，国内学者从不同的角度为新型城镇化提供模型、路径、内容设计、制度安排等各方面的体系化建议，且基本上围绕以下三个方面展开。一是基于推一拉理论的小城镇主导型的城市化。主张小城镇模式重点发展的学者认为，中国农村剩余劳动力多达2亿多人，仅仅依靠大城市解决不了人口转移问题，应该集中力量发展小城镇;王小鲁(2010)认为，我国小城镇数量的增加，主要是撤乡变镇的行政建制的结果，而不是人口自然向小城镇集中的结果，没给城镇化带来实质进展，而是由于中小城镇缺乏吸引力和自身发展动力，一些小城镇建设投资没有得到相应的回报，导致了资金和土地资源的浪费。二是统筹城乡发展的城镇化道路。近几年，随着统筹城乡战略思想思路的提出，一些学者认为，中国城镇化道路应该是乡村城镇化与城乡一体化并存同步的双轨制(陈光庭，2008;聂高民，2008);潘海生、曹小峰(2010)通过对浙江小城镇建设的调查，提出“就地城镇化”。三是基于新常态的城镇化发展模式。侯云春(2014)基于新常态分析我国经济面临的挑战，提出通过新型城镇化的方式转变来促进经济健康发展;张占斌(2014)通过探讨经济新常态对城镇化的新要求，提出我国今后一段时期城镇化建设要从发展战略、发展动力和发展方式上进行转变后有待进一步完善。
综上所述，国内学术界对新型城镇化展开了较为全面的讨论与实践，取得了比较丰富的成果，但仍存在若干不足，有待进一步完善。首先是新常态下对城镇化面临的机遇与挑战分析不足。现有的研究还处于探索阶段，有必要在这一背景下进行系统的理论分析和实践研究。二是对农业转移人口市民化的实证研究亟须加强。对实现农业转移人口的具体路径研究不够深入，需要对城镇化进程中的产业、保障制度、城镇规划与布局等问题进行实证调研。三是新常态下城镇化动力机制的理论研究需要加强。而城镇化实践和路径的选择必须系统地考察动力机制中的各个因素，没有必要的理论框架支撑，讨论分析就容易陷入表面化。最后是由于各地差异较大，社会经济发展不平衡，不同地区应有差别地推进新型城镇化，但现有的研究对这个问题重视不够，特别是对苏北地区城镇化的模式与路径优化研究还很少，因此有必要展开研究。
二、苏北地区新型城镇化总体发展态势分析
苏北地区主要包括江苏省北部5市(徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁)。2013年苏北地区的城镇化率为56.1%，城镇人口达到1658.62万。特别是最近5年来苏北地区城镇化进入快车道行列，从2009—2013年城镇化率每年平均提高近2.3个百分点，高于全国城镇化的平均水平，与全省平均城镇化率差距在逐渐缩小(见表-1)。2013年苏北地区首次成为全省常住人口增加最多的地区，全年增加9.68万，超过苏南地区。苏北地区长期以来是劳动力净输出地，常住人口激增主要原因在于近几年来全省区域经济发展格局的重大变迁，随着苏北地区经济快速发展和工业化程度提高，新办企业的增加和原有企业的扩张，对劳动力的需求与日俱增，促使外出人口减少和回流，外来人口增长较快。
三、苏北地区城镇化建设存在的主要问题
(一)城镇化水平不高，质量有待提升
2013年苏北5市平均城镇化率为56.1%，高于全国平均水平2.4个百分点，远低于全省平均水平8.0个百分点(见表-1)，与江苏省其他两地区相比，差距明显，分别比苏中、苏南低3.6个百分点和17.6个百分点(见表-2)。
从表-2可以发现，江苏各地区城镇化发展水平不平衡和经济发展水平一样，三大区域的城镇化率也呈南北梯度排列。苏南地区城镇化高于苏中地区城镇化，苏中地区城镇化高于苏北地区城镇化。2013年苏南城镇率超过73%，苏中接近60%，苏北则在55%左右。再从13个省辖市看，苏南地区的南京市城镇化率在2013年底达到80.5%，最高的南京和最低的宿迁，城镇化率的差距近30个百分点。不难看出，苏北地区未来整体城镇化水平提升空间还很大。
(二)产业结构不合理，第三产业比重不高
2013年苏北的三次产业比重结构为12.5：46.9：40.6，而同期苏南的三次产业比重结构为2.3：50.3：47.4，苏南的二、三产业比重相对占优势，产业发展层次明显优于苏北。苏南地区第一产业比重较苏北低10.2个百分点，第二产业、第三产业比重较苏北地区高出3.4个百分点和6.8个百分点。再从2008—2013年苏北地区整体的三次产业结构和各市的产业结构看，虽然第一产业和第二产业的比重在缓慢下降，第三产业的比重在不断提升，2013年初次突破40个百分点大关，但第三产业仍是苏北地区的短板。2013年产业结构优化升级最好的徐州市，三次产业比重结构为9.7：47.8：42.5，但第一产业比重仍然过高，第二产业不强，第三产业发展相对滞后。再从13个省辖市看，苏南地区的苏州市2013年第三产业比重为45.7，比苏北地区的宿迁市高出7.3个百分点，可见当前苏北地区要想更好地推进新型城镇化建设，提高城镇化质量，必须大力发展第三产业，通过对第三产业的培育，吸纳当地多余的农业转移人口，避免农业转移人口向域外迁移，造成当地城镇的“空心化”现象，实现苏北地区真正意义上的人口城镇化。
(三)人口城镇化快于人口市民化，土地城镇化快于人口城镇化
城镇化率是指城镇常住人口在总人口中的比重，包括在城镇生活的农业户籍人口。苏北地区的城镇化率从2009年的44.8%升至2013年的56.1%，年均增长4.6个百分点，而城镇户籍人口比重从2009年的32%左右提高到2013年的37%左右，年均变化为1个百分点，年均增长为2.95个百分点，明显慢于城镇化率(见表-3)。这意味着约有1/3强的城镇常住人口不能享有和城镇户籍人口同等的社会福利待遇，诸如均等化的教育、医疗、养老、保障房等市民待遇。此外，苏北地区的城镇化率明显低于土地的城镇化。2013年底苏北5市市区建成区面积总和达到700多平方公里，比2009年市区建成面积增加了近150平方公里，年均增长率为4.71%，超出城镇化增率0.11个百分点，城镇土地低密度扩张趋势明显，道路用地增加了近310平方公里，年平均增长7.02%(见表-3)，这一方面是低地价工业用地容积率不高的表现;另一方面是城市建设过于追求形象工程，摊大饼式扩展的结果。
(四)“城市病”问题日渐显露
伴随着新型城镇化在苏北各地的迅速推进，苏北地区的城镇化也面临着城市人口暴增，城市的承载能力日趋饱和的不争现实。交通拥挤、大气污染、水土资源缺乏，跟着城市生齿计划的进一步扩展，许多公共设施都将难以承载。同时因征地拆迁、劳资矛盾、贫富差距以及不同群体利益诉求等引发的矛盾和问题增多，致使安全生产和社会稳定方面的问题时有发生。在城市的环境状况方面，苏北地区的空气质量环境仍不容乐观，以2013年苏北5市空气质量达标率为参照(见图-1)，苏北地区的徐州达标率仅为52.5%，超标天数达到173天;其余四市的超标天数都超出了100天，而同期全省空气质量平均达标率为60.3%。这在一定程度上反映了苏北地区工业化、城镇化仍在加速发展，正处于环境矛盾尖锐期、环境风险活动期。
此外，苏北各市城市管理机制建设相对滞后，城市管理机制尚未跟上城市人口激增的步伐，尤其是对外来务工人员的管理乏力，社会保障制度、劳动保护制度不健全，制约着城市的健康发展。
四、经济新常态下促进苏北地区新型城镇化建设的总体思路与路径
在当前我国经济新常态下，如何探索出符合苏北地区实际的城镇化发展路径，是一个紧迫性的问题。其总体思路是，首先，应注重城镇质量的提升和功能的改善，苏北地区未来的城镇化建设应放在内涵建设上而不是速度的提高上;其次，要解决农村转移人口如何实现市民化的问题，逐步消除城镇内部的二元结构现象、防止出现三元结构局面;第三，城镇化建设要避免单一工业化的倾向，坚持城乡统筹，协调发展，形成地区整体内部产业结构合理、良性互动发展的新模式。此外，苏北地区新型城镇市化在发展模式上还有一个重要转变，那就是通过新一轮的城镇化的推进，来推动苏北地区发展方式的转变，逐步使原先的过分强调加工制造、外贸出口的经济结构逐步转向以内需为主的经济结构，进而促进苏北地区洼地崛起，适应经济新常态。
(一)以规划为指导，优化城镇的布局与生态
1.强化规划编制的科学性，以科学发展观为统领，按照“远近适合、适度超前、总体规划、分步实施，因地制宜、突出特色、产城一体、统筹城乡”的要求，科学编制苏北地区未来10年城镇总体规划;完善规划编制的民主决策，提高规划编制的公开性和透明度。同时要加强各类规划的统筹衔接，强化各市、部门协调和信息沟通，避免各自为政。在城镇的规划上坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，使规划引领作用得到加强，做到规划“一张图”、“一盘棋”。
2.提高城镇的建设质量，增强其承载能力。首先要以打造苏北地区城镇建设精品工程为目标，牢固树立“精心精细精致精品”理念，提高项目建设质量水平。其次要优化城镇生态宜居环境，牢固树立生态优先理念，大力实施“天更蓝”、“地更绿”、“水更清”三大行动计划。还要进一步加强城镇污染综合治理和生态环境系统建设，建立和完善城镇排水系统，积极推行清洁生产，抓好城镇污染治理，严格控制污染物排放，积极治理污染严重的企业，使城镇彰显历史文化特色，着力打造留住历史记忆、体现乡思乡愁的美丽城镇。
(二)以中小城镇为重点，完善其城市功能，促进各类城镇协调发展
1.增强中心城市辐射带动功能。目前苏北5市已形成以徐州为中心的特大型区域中心城市和4个(淮安、盐城、连云港、宿迁)重要中等城市，这是苏北地区未来城镇化发展的重要支撑。而东陇海沿线及苏北沿海一些重要的节点城镇要加快产业转型升级，提高参与长三角地区的产业分工的层次;宿迁和淮安两市要通过苏北与苏中、苏南铁路网贯通的机遇加快物流业的壮大，进一步融入区域一体化。
2.做强做大县级市。苏北地区的新型城镇化推进能否顺利，能否充分吸纳农业转移人口，关键的落脚点还是在县级市。目前苏北地区县级市(非市辖区)有23个，人口占苏北总人口的60%以上。因此，要把加快发展县级城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的县级市的城市布局，要依其托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。
3.有重点地发展小城镇。苏北地区要按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动各地区小城镇发展与自身区域内的城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。例如具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。远离中心城市的小城镇，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。
(三)优化产业结构布局，促进产城融合
1.优化城镇产业结构。苏北各市应区根据资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系。改造提升传统产业，淘汰落后产能，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。要适应制造业转型升级要求，推动生产性服务业专业化、市场化、社会化发展，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚;要适应居民消费需求多样化，提升生活性服务业水平，扩大服务供给，提高服务质量，推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。强化城镇间专业化分工协作，增强中小城镇产业承接能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局。
2.加强产城融合发展，促进产业与城镇化协调。如果城镇单方面发展，而与产业脱节的话，非常容易导致“拉美现象”农民进入城镇，从失业人群变成游民，再演变为暴民，成为社会发展的桎梏。因此，在城镇化发展过程中，要大力发展服务业，一是传统的服务业，囊括日常生活中基本的衣食住行等方面;二是高端服务业，其中以金融类服务业为代表;三是新兴服务业，如电子商务业。
(四)完善户籍制度改革，推进农业人口市民化
1.建立成本分担机制。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农业转移人口与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农业转移人口缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。同时，农业转移人口也要积极参加所在城镇的社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升其融入城镇社会的能力。
2.合理确定各级政府在户籍制度改革上的职责。对于苏北各市现有的城镇人口数量情况，可将苏北地区分成以下几类：主城区人口在300万～500万的徐州市和盐城市可以适度控制落户规模和节奏;城区人口在100万～300万的淮安、连云港、宿迁三市可以对合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口;城区人口在50万～100万的中等城市，可以有序放开落户限制;城区人口在50万以下的建制镇和小城市可以全面放开落户限制，主要包括苏北地区的部分县级市区、县人民政府驻地镇以及建制镇。
(五)积极探索生态文明新模式
1.转变发展模式，坚持可持续战略。要改变目前苏北各市单纯追求经济增长的发展模式，应坚持边发展边治理的思路，以在不过度消耗和损害能源的基础上，在社会需求、环境健康和经济繁荣之间寻找平衡;在满足市民生活和工作需求的同时，也保证未来的人能做同样的事。在具体实施过程中政府层面要积极采取大量节能、节水、环保的生态措施，同时树立起能够让全社会遵守的环保法规诚信机制。此外，在苏北5市分别选取一定数量生态文明先行示范区，并对这些先行示范区进行相应的配套改革，诸如示范区的制度建设和创新，力争在生态文明制度建设方面取得突破，形成符合苏北地区实际、可复制可推广的生态文明建设有效模式。
2.完善评价体系，积极践行前沿生态理念。苏北各市的政府部门、环保机构等应加强制度创新与教育引导，继续完善各类生态法规，深化环评制度改革与创新，把资源消耗、环境污染、生态效益纳入经济社会发展和对当地干部政绩考核评价体系。并深入开展对城镇居民的生态教育，在社区、校园、家庭等场合营造良好氛围，通过举办各种活动提高城镇居民的生态文明意识，使其成为生态文明城镇建设的参与者、维护者。大规模城镇基础设施和住房建设需要消耗大量水泥和钢铁，而这些能源所带来的负面效应会给环境污染排放带来诸多挑战。因此，可以在城镇化的实践过程中积极采用新能源替代化石燃料，提倡建设绿色城市、推行生态建筑和打造生态经济。
在当前经济新常态下，推进苏北地区新型城镇化建设，提高城镇化发展水平，探索符合苏北地区城镇化发展模式与路径是一项艰巨而复杂的历史任务。各级政府应根据自身的经济发展的概况、产业发展的程度、地方财政状况、制度的惯性，综合考虑各种障碍，依据主客观条件成熟程度，坚持动态、渐进、分类、协调推进原则，争取健康有序地推进苏北地区城镇化建设，为促进地区经济持续健康发展增添动力。