当代中国城镇化健康发展的最优路径及其实践蕴意时间： 2016-04-12信息来源：谭鑫 朱要龙　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：城镇作为一种人类生产生活的聚落形态，自古以来即已存在。城市化的概念则是与工业革命的发展相伴而生；在中国，本土学者似乎更倾向于“城镇化”的内涵表达。在当下中国城镇化的发展浪潮中，认真梳理分析城镇化内涵，找到一条本土化的城镇化健康发展的较优路径显得意义重大。文章在分析了城镇化发展的历程后认为：城镇化健康发展的内涵应在机制与体制层面上来理解，无论是“机制”还是“体制”内涵的表达，均是城镇化发展的两个方面；两者应形成协同合力，不应分割对立；两种城镇化路径的有机融合、功能互补和资源整合才是当下中国城镇化健康发展的较优选择，这也符合当下中国巨大存量城镇化发展的国情。
        关键词：城镇化；健康发展；最优路径
        中图分类号：F062.2  文献标识码：A  文章编号：1671-4407(2016)03-181-04
        基金项目：国家民族事务委员会课题“西部民族地区城镇化健康发展的体制机制研究”（2014-GM-032）；中央党校2014 年度课题“西部地区城镇化可持续发展能力评价及其实现路径”（DY140216）
        作者简介：谭鑫（1968～），男，四川安岳人，经济学博士，副教授，硕士生导师，研究方向为城镇化、产业经济、农村经济；朱要龙（1987～），男，山东五莲人，硕士生，研究方向为城镇化、人口经济。
  Key words: urbanization; healthy development; optimal path
 
        1 城镇与城镇化溯源
 
        城镇作为一种人类生产生活的聚落形态，自古以来即已存在。在农耕文明时代，由于铁制工具的出现，农业生产力大大提高，导致社会分工以及剩余劳动农产品的出现，由此形成了商品生产与交换的场所——集市，而集市便成了城镇发展的前身。在世界早期人类历史的坐标图上，一个值得关注的共同规律是世界上出现最早城市的地区多位于大江河流下的冲积平原上，其共同特征就是地势平坦、土壤肥沃、灌溉便利，农耕文明高度发达。此时，源于农耕文化基础上的城镇，无法摆脱农业经济发展的局限性，城镇发展规模有限，经济中心功能不凸显，城镇的军事、政治功能占据主导。而进入第一次工业革命时代，蒸汽机带来生产力的发展，工业革命的发源地英国，率先跨越了50%城市率这一标志性指标的拐点，而此时，世界城市人口占比仅为6.3%，农业国家城市人口占比仅为6.0%。第二次工业革命以后，自然科学技术与生产力的紧密结合，激发了人类社会极大的社会生产力，伴随经济的腾飞，西方发达国家的城市人口呈“井喷”增长态势，在不到100年的时间里城市人口占比超过50%以上。第三次科技革命以来，一二三产业的社会分工更加细化，并且伴随科技革命成果的普及，世界城市发展步入快车道。工业化是城市化的原初驱动力，并持续地推进着世界城市化的进程。
 
        “城市化”一词是西班牙工程师塞尔门提出的，在其著作《城市化的理论问题》里第一次使用；其源于英文urbanization，词头urban意为都市的、市镇的；词尾由iz（e）+ation组成，表示动态行为的过程，意为“化”。对于城市化概念的解释，莫衷一是，仁者见仁。克拉克指出“城市化是第一产业人口不断减少，第二、三产业人口不断增加的过程”。日本社会学家矶村英一认为“城市化可分为动态的城市化、社会结构的城市化和思想感情的城市化”。沃思则认为“城市化是指从农村生活方式向城市生活方式发生质变的过程”^[1]。美国新版的《世界城市》一书称：“都市化是一个过程，包括两个方面的变化。一是人口从乡村向城市运动，并在都市中从事非农业工作；二是乡村生活方式向城市生活方式的转变，这包括价值观、态度和行为等方面。第一方面强调人口的密度和经济职能，第二方面强调社会、心理和行为因素。实质上这两方面是互动的”^[2]。《中华人民共和国国家标准城市规划术语》表示：城市化是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。这种转化的深刻内涵在于，它不是简单的城乡人口结构的转化，更重要的，它是一种产业结构及其空间分布结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转化。而城镇化的概念则是中国学者、学者型官员的提法，其语境应是中国版的urbanization，是本土化的“城市化”概念^[3]。关于“城市化”与“城镇化”的概念之争，到现在学界尚未定论，但是毋庸置疑，城镇化更加强调的是“镇”的意涵。在中国广袤的国土上，东中西地域格局的差异性，单一化的“城市化”模式难以包容差异化的发展类型和多样化的路径选择的客观要求。基于不同区域特点的城镇化，既有城市化一般模式的经典表达，又不缺失“镇”特色与现实诉求。按照国内学者景普秋的理解，城镇化概念一般认为应包含人口城镇化、经济城镇化（产业非农化）、生活方式城镇化以及空间（景观、土地）城镇化^[4]。
 
        2 城镇化发展的“中国化”路径
 
        城镇化的快速推进总是由工业化强有力支持和导向下实现的，在既定历史条件下城市要素在特定空间实现效率聚集的结果。“城市化”这一舶来品在西方国家所取得的瞩目成就，主要依赖于市场经济效率的自发作用，伴随这一过程实现人的生活方式、价值观念等的现代化。西方国家城市化经验证实了市场在城市化进程中资源配置的高效率和有效性，市场经济作为城市发展的高效制度安排，能够实现城市发展要素资源的有效配置与优化，是实现城市发展的优化路径；但是这一“优化”的城市发展路径也并非是直线式的，而是呈现出一种曲折式的发展过程（图1）。事实上，市场经济在城市化的路径选择上存在着必然的“非效率性”。市场经济也必然存在着自身的、难以克服的局限性，在信息非对称的条件下，“人”的逐利导向，在一定时期内会出现城市“空间拥堵”，虽然市场具有自我调控性，但是“空间拥堵”的影响并不会立刻消弭，这种“空间拥堵”的迟滞便会形成时间跨度内的“拥堵”，由此导致城镇化发展过程中外部不经济。例如：在大多数西方国家城镇化发展过程中普遍经历过的环境污染、生态破坏以及逆城市化现象，都提供了“非效率”市场结果的充分验证。因此，在市场经济主导下的城市化（在讲西方国家和外国的任何国家时，只能用“城市化”“城镇化”概念只在中国使用）发展必然是一种曲折式的演化过程。
   
        当下，中国城镇化正处于快速发展过程，城镇化发展所蕴含着的强大消费潜能、规模效应和聚集效应，对国民经济发展和社会进步具有重大的推动作用。但是，城市化红利的充分收获受到各种不当寻租行为的侵蚀，巨大的城镇化利益被扭曲在复杂的博弈关系和矛盾冲突中。由于严重行政行为短视与政绩考核背离根本利益，导致 我国城镇化严重偏离其正常轨道，城镇化发展偏离了其必须依赖的基础力量，缺乏市场在资源配置上的主导作用，在非农化产业（经济城镇化）发展不足的情况下，盲目推进人口的城镇化（我国普遍存在着人口城镇化低于工业化、低于经济发展水平的滞后性，虽然“盲目推进”不对，但怎样实现三者之间的均衡才是正确的），背离了城镇化发展的演进规律，导致问题层出不穷。缺乏产业发展支持，不注重城镇化质量且单纯追求空间规模扩张的传统模式，倒置了城镇化发展本质性的因果关系，导致了“城镇化”扭曲：一方面是城镇的虚假繁荣，从造城到“鬼城”，从乡村贫困到城镇贫困；另一方面是经济发展的迟滞、环境污染、资源浪费、生态破坏，城镇化没有成为驱动经济发展的红利^①。

        无论是单纯的市场化路径或是直接的政府主导路径，都不是中国城镇化的优选路径。巨量人口规模条件下的城镇化，如果单纯的依靠市场化路径，在有限的资源环境下，我们难以摆脱“市场失效”所带来的不可持续的城镇化“陷阱”；同样，完全依赖政府行为，更无法纠正我国普遍出现的城镇化扭曲和资源配置的非效率。因此，单纯的市场机制路径、政府主导下的体制城镇化路径都不是实现中国城镇化健康发展的最优选择，两种城镇化路径的有机融合、功能互补和资源整合才是中国城镇化健康发展的最优选择。
 
        3 城镇化健康发展的“当代中国”内涵
 
        一是城镇化的机制内涵。对于“机制”的意蕴表达：指有机体的构造、功能及其相互关系；机器的构造和工作原理。“机制”强调以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用^②。以此理解城镇化的机制内涵，是指城镇发展要素作为一个有机体，需要一种合理的运行机制，在服从于这一有机体的自然生长规律下，将要素进行合理配比，实现城镇内部诸要素的协调互动发展；不能揠苗助长、过度的外部干预扭曲其要素系统关系的建构和功能形成。纵观人类城镇化历程，市场作为一种有效的运行机制，已经被实践证明。由此，当代中国城镇化的机制内涵，本质就是在市场机制作用下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，立足自身资源禀赋，建立健全市场机制，努力推进非农产业发展，优化和调整产业结构，实现既定空间环境下产业发展要素的空间集聚，充分利用要素聚集所带来的聚集效应、规模效应，推动城镇经济发展，强化城镇的经济功能，实现经济城镇化。基于经济专业化的发展和科学技术的进步，人口离开农业经济生产领域向非农经济活动转移的城镇化过程；更加强调的是产业结构的演变，农村经济向城市经济转换的过程。西方著名经济学家西蒙·库兹涅茨曾经深入论证了这种结构转换过程，认为伴随生产力发展，一国经济活动中心将从农业生产领域转向工业，即工业化过程；城乡人口分布格局亦随之发生变化，乡村人口转变为城镇人口，即城镇化过程^[5]。这两个“过程”在理论上阐释了产业结构转变带动人口乡城转移的因果联系。钱纳里通过对世界上108个国家的经济运行数据的连续观测，在《发展的模型1950～1970》一书中，清楚的描述了伴随非农产业的发展，人口向二、三产业就业聚集以及向城镇聚集的演变过程，在实践层面印证了西蒙的理论假说。的确，从人口非农产业转移的城镇化导向看，城镇化是在第一产业人口不断减少，第二、三产业人口持续增加的过程中凸显出来的。城镇化的机制内涵强调的是城镇化发展的经济诱导力，理性人的“逐利”行为在空间上的迁移；在产业结构上，表达出产业结构的优化与调整，第二、第三产业不断发展壮大的过程；在劳动力就业结构上，表达出第二、第三产业中的劳动力人数不断增加的过程；在消费结构上，表达出由乡村消费结构不断向城市消费结构转换的过程。正如西蒙·库兹涅茨所言：“过去一个半世纪内的城市化，主要是经济增长的产物，是技术变革的产物，这些技术变革使大规模生产和经济成为可能。一个大规模的工厂含有一个稠密的人口社会的意思，也意味着劳动人口，从而从属人口向城市转移，这种转移又转而意味着经济投入的增长”^[5]。二是城镇化的体制内涵。“体制，在管理学角度上指有关组织形式的制度，在政治学角度上主要指国家政策和各种法规的制定^③。以此理解城镇化的体制内涵，应指城镇这一组织系统需要支持其健康发展的政治体制、经济体制或社会体制，以及文化体制上的一系列制度安排。在城镇化的体制内涵方面，尤其需要重点关注两个方面的制度安排。一方面是空间城镇化的制度安排。空间的城镇化抑或称之为土地城镇化；它是城镇化发展的空间形式，其主要表现为城镇建成区面积不断增加的过程；日本学家山鹿诚次指出：“现代的城市化的概念，据我看应该包括这4个方面：原有市街地的再组织、再开发；城市地域的扩大；城市关系的形成与变化；大城市地域的形成”^[6～7]。因此，城镇化的健康发展离不开对土地资源的合理开发与有效利用。在这一过程中，需要通过加强城镇发展的规划管理与顶层设计，在城乡产权制度、土地制度等方面寻找突破口，深化体制改革，实现城镇在空间上的合理布局。另一方面是人口城镇化的制度安排。人口城镇化的基本内涵是指人口向城镇局聚集的过程，同时在这一过程转换中，表现出两个增加：城镇数量的增加、城镇人口数量的增加。正如威尔逊在其主编的《人口辞典》中的解释：“人口城市化即指居住在城市地区的人口比重上升的现象”^[8]。当代中国人口城镇化的发展应更加注重“人”的城镇化的理论蕴意，具体来讲就是以人为本，在户籍制度、公共服务制度等方面加大改革力度，创建人口向城镇集聚的运行体制，形成覆盖面广的社会保障体制，促进城镇化成果公平共享，实现以“人”为核心的城镇化。

        基于上述表达，城镇化的机制内涵，主要体现在城镇发展要素的内部作用机理上，强调的是一种市场力量，是一种经济行为；我们不妨将其称之为“机制上的城镇化”。城镇化的体制内涵，集中表达在城镇发展的制度安排上，强调的是一种政府力量，是一种行政行为；我们不妨将其称之为“体制上的城镇化”。在实践中，“机制”与“体制”总是不能实现“角色”功能归位，“体制”的过于强化，形成了制度依赖，制度壁垒弱化了市场功能；市场的弱势地位助长了政府行为的非理性膨胀，因为相较 于市场力的作用缓慢，在当下中国行政体制具有巨大的执行力，其推进效用是显而易见的。因此，人们更喜欢将“城镇发展要素”放进“体制”的“箩筐”里，大包大揽了一切。事实证明，“体制”的“箩筐”总是容量有限，无节制“装填”最终会形成一种城镇化发展的无序状态，“城市病”层出不穷；中国城镇化进程的“政府悖论”^④不得不引起我们的深思。
 
        总结来讲，无论是“机制”还是“体制”内涵的表达，均是城镇化发展的两个方面；两者应形成协同合力，不应分割对立；正如图2所示，城镇化健康发展的最佳运行状态应在C区间，市场占主导位置，政府起到扶持之手的作用^[9]⑤。
   
        4 当代中国城镇化健康发展的实践蕴意
 
        当代中国城镇化健康发展的体制机制内核就是走市场主导和政府调节相结合的城镇化发展之路（图1）。在市场方面，坚持以市场调节为主，以政府调节为辅；尊重城镇化的社会系统内生的运行规律，以市场调节促进人口转移城镇化和经济结构转换城镇化的并存发展，培育城镇化健康发展的内生动力，我们将其称之为“机制（内生性）城镇化路径”；在政府方面，通过加强制度顶层设计，完善公共政策、规范公共管理，建立城镇化健康发展的保障体制，我们将其称之为“体制（外驱性）城镇化路径”。因此，当代中国城镇化的健康发展之路，既不是西方发达国家市场化曲折之路，也不应是目前中国城镇化进程中所出现的政府主导之路；只有将两者结合其来，才会尽量避免单方面脱节引起的弊病，诸如市场经济中的不公平现象和种种城镇病（政府调节作用缺位）、城镇化进程缺乏“人治”色彩（市场主导地位缺失）；同时立足自身特色，走出一条“机制运行正常+体制构建合理”的城镇化健康发展之路。
 
        在机制城镇化方面，当代中国城镇化的健康发展应实现三大目标。一是城镇转型升级：注重发挥市场机制的主导作用，推进人口、产业、资金、技术等要素的有效聚集，优化资源要素配置，实现城镇化由增长型向发展型转变；二是城镇化发展速度适中：城镇化的发展必须与经济实现协同发展，不能脱离经济基础，过快或滞后于经济发展；尤其是要建立城镇化健康发展的经济支撑机制，着力发展园区经济、县域经济、民营经济，激活城镇化健康发展的经济活力；三是城镇化发展水平适当：城镇化的发展水平应与产业发展水平相适应，两者保持在一个合理的比例关系上^⑥，形成以非农化为导向的城镇化发展路径，着力培育城镇化健康发展的产业发展机制，立足区域生态、资源禀赋，因地制宜，创新发展生态产业，切实解决城镇产业发展不足、产业结构不尽合理的现实问题。
 
        在体制城镇化方面，当代中国城镇化的健康发展应实现三大目标，这三大目标是体制改革与完善的基本立足点。一是城镇发展布局合理：通过加强城镇化健康发展的体制顶层设计，注重城镇化发展的合理布局，形成大中小城市和小城镇的协调发展、优化城镇的空间结构布局和城镇规模；二是民生型城镇化建设：着力推进“人”的城镇化，破除户籍制度藩篱，建立健全社会保障体制，更加强调城镇的生活、消费功能，稳步推进农民有序进城，统筹城乡发展；三是可持续城镇化发展：一方面创新城镇化健康发展的运行体制，创新投融资体制，解决城镇化发展的资金瓶颈；另一方面注重文化传承与市场效用，建立城镇化健康发展的文化创新体制，将丰富多彩的文化资源转化成城镇产业发展的巨大资源，实现城镇化的永续发展。
 
        注：
        ①Berlinelli & Slrobl 2003年发现了城镇化与经济增长之间呈现出倒“U”型曲线关系，表明城镇化的发展对经济的增长并不一定是积极的正向作用。
        ②参照百度百科文献整理而得：http://baike.baidu.com/link?url。
        ③参考百度百科整理而得：http://baike.baidu.com/view/79359.htm。
        ④学者张孝德指出：“中国实施城市化战略需要政府，但是在计划经济体制尚严重存在的制度环境中，存在着诱发政府脱离市场导向，以计划方式推进城市化从而引发城市化泡沫的风险”（来源：张孝德，钱书法，《中国城市化过程中的“政府悖论”》，载《国家行政学院学报》，2002第5期，P37～41）。
        ⑤基于“有限理性政府”的假设，万广华、郑思齐、Anett Hofmann认为：“在集权国家，权力高度集中，政府决策受少数富有或精英阶层影响较大，而相对较少考虑更大空间范围内的居民，尤其是农村往往被忽略。因此，政府分配公共资源时常常倾向于城市居民。这种城乡差异既影响公共品的消费（如医疗卫生和教育的消费），也影响到投资和经济增长（农村地区获得的基础设施投资较少，从而影响私人资本流入，阻碍农村经济增长）。”（来源：万广华，郑思齐，Anett Hofmann，《城市化水平的决定因素：跨国回归模型及分析》，载《世界经济文汇》，2014年第4期，P20～35。）因此，从长远角度来看，当下中国健康的城镇化就是要实现市场主导、政府起扶持作用。
        ⑥钱那里“发展模型”认为：城镇化率低于非农化率，但是两者的偏差值基本在10个百分点左右，两者的比值在1.2左右。
 
        参考文献：
        [1]Louis W. Urbanism as a way of life [J]. American Journal of Sociology, 1989(49): 46-63.
        [2]郑元凯.城市化水平与经济增长的实证分析——以东部10省为例[J].科技创业月刊，2008（1）：1～3.
        [3]罗淳，舒宇.中国人口“城”“镇”化解析——基于人口普查数据的观测[J].人口与经济，2013（4）：3～11.
        [4]景普秋.城镇化概念解析与实践误区[J].学海，2014（5）：164～168.
        [5]西蒙·库兹涅茨.各国的经济增长[M]. 常勋，等，译.北京：商务印书馆，1985：87.
        [6]山鹿诚次.城市地理学[M]. 武汉：湖北教育出版社，1986：106.
        [7]陈春.健康城镇化发展研究[J]. 国土与自然资源研究，2008（4）：7～9.
        [8]刘传江.中国城市化的制度安排与创新[M]. 武汉：武汉大学出
版社，1999：40.
        [9]景春梅.城市化、动力机制及其制度创新——基于政府行为的研究视角[D].北京：中国社会科学院研究生院，2009.

        （责任编辑：冯胜军）