“十三五”时期北部湾经济区城市群发展战略探讨时间： 2016-06-23信息来源：冯娟　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：“十二五”以来，北部湾经济区城市群在国家战略的推动下，发展迅速。但与国内其他城市群相比，城市群集聚效应不明显，中心城市辐射带动能力不强；城市分工体系尚未形成，产业同质化竞争趋势明显；城市配套设施不完善，港口规模、集疏运、综合交通运输、人才支撑不足；城市合作协调、利益共享、政策保障障碍仍然存在。根据“十三五”时期北部湾经济区的发展目标，城市群应着重从功能空间、产业结构、基础设施、区域资源、体制机制入手，加快推动经济区实力再上一个台阶。
    　关键词：“十三五”；北部湾经济区；城市群；战略
    　中图分类号：F124.1
    　文献标识码：A
    　文章编号：2095—5766（2016）02—0044—06
    　收稿日期：2015—11—02
    　作者简介：冯娟，女，中共钦州市委党校讲师（钦州 535099）。
    　DOI：10.14017/j.cnki.2095-5766.2016.0035
 
    　在经济全球化背景下，各城市之间由特定区域内的单向联系向开放空间范围的网络化联系发展。城市群作为城市化的基本形式和区域发展的主要载体，已成为国家之间、区域之间合作与竞争的主要平台。《国家新型城镇化规划（2014─2020年）》提出，要“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。2008年1月16日，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，北部湾经济区开放开发由地方题材上升为国家战略，以南宁、北海、钦州、防城港为重要组成部分的经济区城市群既面临着巨大的发展机遇，也存在不少的制约因素，而在以改革和开放为背景的“十三五”阶段，科学谋划城市群功能分工，准确定位城市群发展策略，不仅是经济区发展的重要命题，也是广西经济发展的必然选择。
 
    　一、“十二五”期间北部湾经济区城市群的发展情况
 
    　（1）经济实力显著增强。城市群地区生产总值从2010年的3042.75亿元增加到2014年的5448.21亿元，年均增长15.68%，占全区比重由32.02%提高到34.76%；全社会固定资产投资从2010年的1288.71亿元增加到2014年的4810.12亿元，年均增长14.52%，占全区比重由35.59%提高到36.20%；全社会消费品零售总额从2010年的1237.96亿元增加到2014年的2197.63亿元，年均增长15.43%，占全区比重由37.83%提高到38.44%；财政收入从2010年的441.50亿元增加到2014年的857.62亿元，年均增长18.06%。
 
    　（2）基础设施日臻完善。一是沿海港口吞吐能力快速提升。2014年，城市群完成货物吞吐量20188.58万吨（规模以上），外贸货物吞吐量12773.05万吨，集装箱吞吐量112万TEU。分别是2010年的1.69、2.05、2.31倍。二是港口集疏运体系逐步完善。城市群港口建成泊位由2010年的217个增加到2013年的241个，其中，万吨级泊位增加到66个，净增港口综合通过能力7770万吨，达到2亿吨；已与世界100多个国家和地区、200多个港口通航。三是西南出海大通道作用得到发挥。建成南宁—钦州、钦州—防城港高速铁路和崇左—钦州高速公路，经济区“1小时经济圈”基本成型；南宁—崇左经济带、南宁—北海经济带建设加快推进南宁机场完成4E级标准改建和新航站区建设，立体化出海出边通道加快形成。
 
    　（3）特色优势产业加快形成。依托沿海港口优势，城市群引进了一批世界500强及国内外知名企业，逐步壮大了石油化工、钢铁能源、电子信息等产业集群，加快形成船舶修造基地、林业工业产业基地、糖业产业基地。2014年前三季度，城市群11个重点产业园区中产值超百亿元的园区达到9个，其中，南宁高新技术开发区产值超过500亿元，钦州石化产业园和防城港大西南临港工业园产值超过400亿元。随着沿海火电厂、中石油1000万吨炼油、金桂和芬兰斯道拉恩索林浆纸一体化、中国电子北海产业园基地、防城港钢铁基地和核电项目等重大项目的稳步推进，2014年城市群规模以上工业总产值达6900.35亿元，比2010年增长了1.97倍，年均增长31.27%，比全区高出9.56个百分点。
 
    　（4）开放合作日益深化。在合作平台方面，泛北部湾经济合作论坛已成功举办8届，成为推动泛北合作的重要平台和重要品牌。在合作机制方面，成立了泛北部湾经济合作联合专家组和中方秘书处，正式通过了《泛北部湾经济合作可行性研究报告》《关于加快泛北部湾经济合作的行动建议》。在合作成果方面，以中国与马来西亚两国双园为代表的国际产业合作、以“南宁渠道”为代表的大湄公河次区域合作、以东兴国家重点开发开放试验区为代表的跨境合作持续推进；与越南、印度尼西亚、菲律宾、马来西亚、新加坡等国交通、港口、旅游、农林渔业、能源的合作项目不断深入；与广东、海南、湖南、重庆、云南、四川、贵州、上海、福建、河南等省（市）的产业“飞地经济”逐步形成。2014年，城市群进出口总额为191.17亿美元，比2010年扩大了1.48倍，占全区的比重由43.44%提升到47.14%。
 
    　二、“十二五”期间北部湾经济区城市群发展存在的问题
 
    　（1）城市群集聚效应不明显。一方面，城市群总体集聚能力不强。目前，城市群正处于成长阶段的初期，经济发展水平较低，与国内同类城市群相比（见图1），城市群的人均GDP、地均GDP落后于长三角、珠三角、京津冀、长江中游城市群、武汉城市群和长株潭城市群，仅相当于成渝城市群、皖江经济带的总体发展水平。另一方面，中心城市辐射带动能力不强。2013年南宁城市人口395.24万人，与城市群中第二大城市钦州（111.66万人）比较，首位度为3.54（＞标准值2），中心城市地位突出，这样可以通过中心城市的发展带动次级城市的发展，然而城市群中除南宁外其他城市明显规模偏小，这种经济结构失衡在一定程度上阻碍了生产要素流动和城市间的经济协作互补，造成区域内城市只是“群而散布”，无法做到“群而内聚”。
   
    　（2）城市间分工体系尚未形成。在城市群的整体发展过程中，产业是分层次的，各城市应根据各自的基础条件、资源禀赋和区位特征形成不同的产业层次，逐步形成中心─外围的发展层次。但是城市群在发展的过程中，由于物理距离接近，区位特征相似，又处于快速发展的上升阶段，城市之间招商引资饥渴，竞争手段单一，产业结构不尽合理。从产业布局来看，南宁是先进锡工业、石化、制糖、医药四大工业基地。而沿海三市是以造纸、石油化工、冶金等为主导产业，在工业园区化的产业发展模式中，城市群的高级园区数量较少，主要集中于物流、能源、石化、医药、造纸等产业上，产业集聚规模较小，产业链条薄弱，关联程度低，缺乏专业化分工与协作的产业网络，客观上导致新一轮主导产业低水平的重复建设。从产业结构相似系数来看，以南宁为例，如图2所示，2008─2013年南宁与沿海三市的产业结构系数基本超过0.9，说明北部湾城市群内产业分工协作、错位发展水平不高，同质化问题较为严重，容易陷入“重复建设─原料大战─市场封锁─价格大战”的不良发展循环，影响整个城市群的协调发展。
   
   　 （3）城市功能配套亟待完善。一是港口群的规模效益不明显。目前北部湾港投入使用仅有一个20万吨级泊位和一条20万吨航道，钦州港和铁山港目前只能停靠10万吨级船舶，铁山港远期也只能停靠15万吨级船舶，码头泊位、航道、锚地等级偏低，适应不了远洋运输船舶大型化的发展趋势，大型船舶到港常需减载才能靠泊，影响生产效率。二是港口集疏运体系不完善。疏港交通与城市交通相互混杂，没有形成集装箱干线与高速公路网和铁路与公路之间快速疏运通道的有效连接。三是区域性综合交通运输建设相对滞后。铁路运输瓶颈制约仍未得到根本缓解；各级公路规划缺乏统一协调，没有与铁路、轨道交通等统一规划；航空航线少，各航空港仍存在竞合关系。四是人才支撑力度不够。目前城市群仅有一所211高等院校，7所本科院校，海洋经济、港口航运、保税物流、金融、对外经贸专业开设少，高层次、高技能人才总量储备不足，创新型、复合型人才少。
 
    　（4）城市合作障碍仍然存在。一是缺乏完善的合作协调机制。目前城市群政府间的合作，基本是北部湾办公室倡导下进行的非制度性合作，受地方利益、领导人任期以及城市行政力量的影响，较大规模的跨区域合作项目难以实现；又因问责制、绩效考核制的不完善，地方政府领导人违反合作协议的机会成本相对较低，造成了政府间的合约执行力不高。二是缺乏合作利益的共享机制。受地方本位主义影响，城市群政府间合作是基于各自的根本利益，而非城市群的整体发展，合作共赢的意识还比较弱。从合作项目推进来看，虽然各市湾办负责在各市中落户的项目，但制度化议事、决策机制和规范化合作双赢机制的缺乏，无形中增加了合作和交易成本，导致地方政府“分工不合作”。三是缺乏有效的政策或制度保障。行政区经济是一种扭曲的市场经济，受地方利益影响明显，与一体化的市场经济有错位，城市群的“外溢化”和“无界化”，实质上就是政府公共资源的供给、配置和协调在空间层面上的不平衡。因此，推进城市群政府间合作需要从经济区整体高度理顺各种现行地方性政策法规，完善城市的对外开放、产业发展、财政税收、区域合作发展战略。
 
    　 三、“十三五”时期优化北部湾经济区城市群发展的战略思考
 
    　1. 优化功能空间，推动区域协调发展
 
    　（1）优化总体空间布局。根据沿海城市发展经验，在后工业化时期，传统以据点式的城市开发和孤立的开发区、工业区“块状”经济将遭遇发展瓶颈，林矿资源加工也将集中转向公路铁路枢纽、陆海口岸大中城市集聚，沿交通轴线发散拓展。因此，城市群需依托自然地理条件和城镇发展基础，促进中部地区（南宁都市区到沿海之间）人口和产业高度集中，沿交通走廊形成串珠式发展，优化提升南宁核心城市地位，建设区域性国际城市；集成钦州─北海─防城港的沿海优势，提升西部地区国际门户地位，建设沿海新兴增长极；鼓励东部地区（南宁、钦州东部山区、北海北部山区）沿交通轴集聚；控制西部地区（南宁西部山区、防城港北部山区）围绕中心镇点状集聚，突出产业发展、基础设施布局、城镇建设规划引导，进一步提升沿海向内陆拓展、海陆互动互促的全方位开放格局。
 
    　（2）推动区域协调发展。一方面，加快中心城市发展。推动南宁“主城—新市区—近郊—新城—重点小城镇—一般镇”由内而外的5层圈层扩展；钦州由“一城一港”单中心向“主城区—滨海新城”双中心的沿海岸带状组团转变；北海沿“中心城区—近郊新城—外围城镇”3层圈层扩展；防城港“5个功能区”和“6个组团”协同发展。另一方面，促进中小城市和重点城镇发展。要大力推动边境贸易城市发展。重点建设东兴市，发展边境贸易口岸、出口加工及跨国旅游；立足特色化和专业化职能，重点推进横县、宾阳、武鸣、合浦、浦北、灵山、上思、上林、马山、隆安等扩容提质；发挥沿交通干线小城镇纽带作用，重点扶持黎塘、六景、吴圩、那桐、福成、南康、山口、小董、犀牛角、大寺、张黄、陆屋、企沙、江平、峒中15个重点镇向特色小城市转化，三塘、金陵、锣圩、白圩、大塘、周鹿、白沙、那良、西场、在妙10个建制镇向重点城镇转化，逐步形成小城镇发展的由“点”及“面”的空间结构模型。
 
   　 2. 优化产业结构，提升产业竞争力
 
　　（1）延伸临港产业链，协同发展临海重化工业集群。依托北部湾港口资源，延伸临港产业链，以钦州港经济技术开发区、防城港企沙工业园区和北海铁山港工业园区为载体，高起点、大规模培育石化、能源、修造船、林浆纸、钢铁等现代工业，发展现代航运物流业，形成临海重化工业集群。其中，石化工业，重点做好钦州千万吨级炼油项目及上下游产业链的配套布局，北海铁山港石化基地的丙烯石化产业链、芳烃石化产业链和LNG石化产业链项目，形成石化产业集群。装备制造业，重点推进南宁的中低端专用汽车、防城港的海工装备制造、钦州的整车生产与中船钦州大型海工修造及保障基地项目，形成装备制造业集群。粮油加工业，重点推进南宁的农副食品、肉制品加工深加工、烘焙食品、淀粉、饲料制造；防城港的粮油精深加工、生物饲料加工、食品加工及粮油加工配套的上下游产业；钦州菜籽、大豆油脂加工项目，形成粮油加工业集群。造纸业，依托钦州北海林浆纸项目，合力利用国内外林业资源，加快木材精深加工和资源综合利用，重点加快一体化产业链的构建。冶金工业，依托防城港千万吨级钢铁基地，重点建设以环保、节能、发展循环经济为目标的金属冶炼及压延加工业。电子信息产业，以北海、南宁、钦州电子信息产业基地为基础，构筑北部湾电子信息产业带。战略性新兴产业，生物产业应重点推进南宁国家高技术生物产业基地、北海海洋生物医药基地错位发展；新材料应重点推进以南宁为基地的铝基、锑基新材料、北海镍铬合金材料集群发展；新能源应重点推进防城港的核电和生物质能发电、防城港和钦州风电、北海非粮燃料乙醇项目集群发展。
 
   　 （2）加快服务业转型升级，建设区域性现代服务业高地。依据北部湾区位资源优势，拓宽领域，扩大规模，引导服务业集聚发展，促进现代服务业特别是生产性服务业转型升级，打造区域性现代服务业高地。其中，港口物流，重点推进集装箱联运与国际中转、运输航线等合作，形成临海产业上下游之间各自分工与配合。商贸物流，重点推进中国─东盟国际商贸城、北部湾国际汽车城、中国─东盟农产品大市场以及油气、煤炭、汽车等大型交易中心项目合作。保税物流，重点推进以南宁保税物流中心为核心，钦州保税港区为龙头，北海出口加工区为支撑的保税物流体系建设，打造一批现代物流集聚区，建设面向东盟的区域性物流基地、物流信息和集散中心。旅游业，发展滨海休闲度假、国际商务会展与节庆、邮轮游艇、中越边关探秘、海洋、民族风情与历史文化体验、高尔夫运动休闲度假、城市休闲等特色旅游产品，开辟西南中南著名景区、北部湾、东盟滨海旅游相融合的精品线路，打造国际旅游度假区和区域性国际邮轮母港。金融业，依托沿边金融综合改革试验区优势，进一步扩大离岸金融和跨境人民币结算业务，探索在东盟市场发行债券、发放人民币贷款等试点业务，推动与东盟合作，设立产业投资基金、创业投资基金，加快完善广西离岸金融市场、外汇交易市场、期货市场、航运金融、航运保险市场，形成面向东盟、服务西南中南地区的具有较大影响力的金融市场体系。新兴服务业，充分发挥中国─东盟博览会、中国─东盟投资商务与投资峰会的影响力，重点培育发展服务外包、文化创意、会展、科技服务等新兴现代服务业，拓展面向东盟的会展业，建设南宁─北海─钦州高新技术产业带，推动高新区提质升级。
 
    　（3）扩大农业领域的产业开放，提高农业产业化水平。就种植业来讲，要利用得天独厚的自然条件，重点发展热带亚热带果蔬、优质香料、速生丰产林、冬种马铃薯、良种高产甘蔗和木薯等特色农作物，加快建设中药材良种繁育、种养基地、名贵花卉出口基地。就畜牧业来讲，要重点发展改良畜禽品种，发展特色优势畜禽，开发地方家禽品种资源，大力发展奶水牛产业，开展草地改良、人工种草，提高畜牧业的综合生产能力。就海洋渔业来讲，要建立常态化的渔业合作会谈机制，协调推进良种繁育、养殖生产、鱼料、饲料加工以及产品质量检验等合作，重点推广生态养殖，打造海洋渔业资源市场化平台，中国─东盟海产品产业合作暨交易平台以及中国─东盟海产品交易所，形成国际化的海洋特色品牌。
 
    　3. 优化基础设施，构筑互联互通大通道
 
    　（1）加快港口建设，构筑互联互通的海向通道。在港口能力上，重点建设一批深水航道和大能力、专业化泊位，完善港口码头集疏运配套设施，解决铁路连通码头作业区的“最后一公里”。在港航联运上，一方面，强化与东盟国家47个港口城市联系，积极推进泛北部湾海上旅游航线、国际集装箱多式联运、海运污染与环境保护、港口技术与管理、泛北部湾港口信息网络平台、港口与海运人力资源开发、开辟海上直航线路等方面的合作，通过东南亚大陆上的东西走廊与印度洋沿岸港口相连，构建太平洋与印度洋的联合运输体系。另一方面，主动对接珠江─西江经济带规划，加快推进“平陆运河”项目，连通西江和北部湾，形成完整的江海联运的运输服务体系。在港口运营上，大力发展公路、铁路、水运、航空的多式联运，建立铁路利益共享机制，协调理顺北部湾沿海铁路管理体制；加强港口与西南、中南经济腹地的联系，与昆明、成都、重庆、贵阳、衡阳、南宁、柳州等腹地城市合作建设“无水港”，在港口后方发展外向型采购贸易体系，形成港口、物流与产业、商贸之间的良性循环。同时，充分发挥北部湾港务集团作用，大力引进国内外知名港口运营公司，鼓励港航企业联合协作，参与泛北部湾区域内港口码头和驳船航线的投资与经营，延伸和完善多元化航运服务体系。
 
　　（2）加快路网建设，构筑互联互通的陆向通道。铁路方面，积极配合全区“一轴四纵四横”铁路网建设，加快推动南钦线、南凭线、南广高速、柳南客专、云桂线等铁路线的建设和改造。同时，以全国铁路高速化建设为契机，把时速200—250公里的湘桂铁路改造项目从南宁延伸到北海，加快沿海铁路既有专线扩能改造，积极推进防城港—东兴、防城港—崇左—百色铁路，形成城镇群内铁路货运系统，在北部湾高铁公交运营的基础上，加速推进铁路、轻轨、高铁一体化运营。公路方面，加快推进国道、省道干线路网改造，重点建设通往云贵方向和通往珠三角方向高速公路项目，打通省际通道。加快推进连接沿海港口的高等级公路，重点加快沿海高速公路改扩建、南宁—北流、贵港—合浦项目，加大区域内公路网密度。综合交通方面，加快建设南宁全国性综合交通枢纽，重点推进客运“零距离换乘”、货运“无缝衔接”。加快建设北海、钦州、防城港区域性综合交通枢纽，不断完善沿海港口铁水联运体系，重点加强煤炭、矿石、集装箱专业化运输体系建设，注重港口与后方公路网的配套，提高物流节点多式联运水平，提高综合运输效率。
 
　　（3）加快机场建设，构筑互联互通的航空通道。加快南宁军民航分离，建设空港经济区；大力培育航空运输市场，吸引并鼓励航空公司加密北部湾经济区通往国内主要城市以及东盟、日韩、欧盟航线，开辟覆盖广西主要城市的支线航班，形成支线航空网络。加快推进北海机场迁建。建设吴圩国际机场连接钦州、北海、防城港的城市轻轨，提高机场的通勤效率，实现机场与各市的无缝对接。
 
　　4. 优化区域资源，增强核心城市辐射力
 
    　（1）适度扩大城市规模，确保整体城市协调发展。南宁市要成为广西首善之区、区域性国际城市，对周围地区和城市起到辐射带动作用，以目前的城市规模是不够的。而城市发展并不能仅仅以“城市规模”为出发点的政策导向，需要以强大的吸纳和集散功能，全面提升城市的辐射带动作用，因此，南宁城市扩展应从城市整体出发，在城市综合承载力的基础上，通过城市规模扩大，城市功能完善，形成带动区域经济发展的动力源和增长极。
 
    　（2）积极发展首府经济，提升南宁城市首位度。加快制糖业、轻工业、农产品加工等一批技术水平要求低的产业和一些环境要求比较高的大型制造业向周边县市转移，把南宁主城6区土地空间腾出来，为中心城市的创业、宜居创造良好的环境。加快五象新区建设，集中力量发展总部经济，通过打造一流的配套服务设施和创新的制度模式来加大力度吸引世界500强等大型企业落户，增强对沿海三市的辐射力和带动力。
 
    　（3）强化综合服务功能，打造都市圈增长极。大力发展物流、金融、通信、商贸、旅游、会展等产业，打造琅东片区成为地区乃至国际区域的核心商区。大力发展电子信息、生物制药、附加值高的新型制造加工业等高新技术产业，打造产学研相结合的产业集群示范平台，吸引要素向中心城市聚集，形成南宁都市圈核心增长极。
 
　　5. 优化体制机制，建立合作协调新机制

　　（1）重构沟通协商机制。首先，建立高层领导联席会议制度。联席会议参与者包括各市市长、政府部门领导；主题涉及政府合作的各个领域；召开的周期可因会议不同而有所差异。其次，建立城市群政府合作相关项目论坛。由自治区牵头，在南北钦防四市轮流举办合作论坛，讨论具体的合作项目，扩大论坛参与主体的构成，吸纳高校教授和政策咨询专家的加入。最后，建立联合政府网站。在广西北部湾网的基础上，建立南北钦防联合政府网站，开辟政府合作公共论坛，向大众公开政府合作的具体工作流程，及时回应公众的留言，有效吸纳建议，使政府合作中沟通协商的实现形式呈现多样化状态。

　　（2）健全利益协调机制。南北钦防应在自治区的利益协调机构作用下，根据普惠原则，将合作成果合理分配给各地的相关主体，同时也要根据具体合作的项目情况，对贡献多的一方给予资金上的倾斜或者政策上的优待。
 
    　（3）强化监督激励机制。一方面强化对政府合作的监督。要在法律监督、组织监督的基础上，通过电视新闻、报纸、报告会、听证会、网络、电话来发挥媒体的监督力量。另一方面强化对政府合作的激励。通过自治区财政拨款、政府政策、所指定的绩效考核标准对地方政府合作进行引导，加速推进四市合作。
 
    　参考文献
　　[1]刘靖，张岩. 国外城市群整合研究进展与实践经验 [J]. 世界地理研究，2015，（3）.
　　[2]陈禹静. 推动广西北部湾城市群发展的战略思考 [J]. 学术论坛，2014，（6）.
    　[3]康俊杰. 基于首位度评价的区域中心城市发展研究——青岛城市首位度评价的理论与实践 [D]. 青岛科技大学硕士学位论文，2010.
    　[4]王佃利，王玉龙，苟晓曼. 区域公共物品视角下的城市群合作治理机制研究 [J]. 中国行政管理，2015，（9）.
    　[5]林冠. 统筹发展视角下的区域发展与政府行为 [D]. 华中师范大学博士学位论文，2012.
    　[6]柯丽菲. 城市联盟与北部湾经济区产业协调发展 [J]. 财经问题研究，2013，（4）.
    　[7]白福臣. 加快海洋渔业合作推进海上丝绸之路建设 [J]. 新经济，2014，（11）.
    　[8]冯娟. 推进北部湾经济区新型城镇化的对策思考 [J]. 广西财经学院学报，2015，（2）.
    　[9]鲁继通. 北部湾城市群空间结构优化研究 [J]. 桂海论丛，2012，（3）.
  Key Words: Thirteen Five Plan; Beibu Gulf Economic Zone; Urban Agglomeration
 
    （责任编辑：柳阳）