引导我国城市群健康发展时间： 2017-01-05信息来源：高国力　作者：hjr_admin　责编：

　　摘　要：根据当前我国城市群发展所处的阶段和地位以及有别于国外城市群的特点，应以控制城市群数量和范围的“双控”为原则，从城市群系统的基础设施建设（硬件）、基本公共服务（软件）、城市群一体化或协同发展基金（抓手）、城市群监测和评价指标体系（工具）、城市群治理机制（保障）等方面，引导我国城市群持续平稳健康发展。
　　关键词：城市群  新型城镇化
 
　　一、我国城市群发展的现状和特点
 
　　（一）东部和中西部城市群发展处于不同的阶段
 
　　《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，以城市群为主体形态推进我国新型城镇化进程。“十三五”规划纲要明确要求，加快城市群建设发展，并在全国规划布局了19个城市群。近期，我国相继发布《长江中游城市群发展规划》《哈长城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》《长三角城市群发展规划》。“十三五”期间，还将陆续发布其他城市群的发展规划。这标志着我国进入城市群加快发展的新阶段。
 
　　城市群是城镇化达到较高水平的空间布局形态，是发达国家城镇化进程的经验总结。2015年底，我国人口常住城镇化率为56.1%，总体上进入城镇化的快速发展阶段，但与国际上高水平城镇化国家相比仍明显偏低，不具备支撑城市群在全部国土空间大规模发展的条件。我国东中西部城镇化水平差别较大，东部地区有些省市城镇化率高达80%以上，而中西部一些地区城镇化率还在40%以下。准确地说，城市群的加快发展主要体现在东部沿海发达地区，中西部地区尚未进入城市群加快发展阶段。我国需要据此确定城市群发展的空间布局、数量和规模，避免城市群的数量过多、规模过大而不利于城市群的健康发展。
 
　　（二）我国城市群发展的方向
 
　　我国已发布的城市群发展规划中，长江中游城市群覆盖湖北省13个市、湖南省8个市、江西省10个市，国土面积31.7万平方公里；成渝城市群覆盖重庆27个区县和四川省15个市，国土面积18.5万平方公里；长三角城市群覆盖上海市、江苏省9个市、浙江省8个市、安徽省8个市，国土面积21.17万平方公里。
 
　　发展城市群，目的在于加强城市间分工协作，促进资源节约和环境保护，引导产业和人口集中合理布局，提升综合竞争力和可持续发展能力，为工业化和城镇化提供空间支撑和保障。城市群不是相邻城市简单的聚集和人为的归类，其实质是城市间的经济社会联系，只有建立城市之间关联配套、畅通高效、有机互动的要素流动和资源配置格局，才能实现在有限的国土空间上承载更多的人口和产业、创造更加宜业宜居的生产生活环境。我国人多地少的基本国情决定了以城市群为主体形态实现集中集约发展的必然性。同时，我国国土辽阔、沿边和多民族并存的国情又要求空间布局上适当的分散和均衡协调发展。因此，我国未来的城市群主要集中在东中部地区和少数西部地区，相当部分的国土空间仍依靠规模、功能、类型多样的大中小城市实现城镇化，形成城市群空间集聚和大中小城市点状分布共同支撑新型城镇化的空间格局。
 
　　（三）我国城市群有别于国外城市群的特点
 
　　1. 数量较多、布局分散。由于人口较少或者国土面积较小，世界其他国家城市群数量较少，在空间上也相对集中。如，德国、法国、英国以及东亚的日本、韩国，主要是依托首都或者个别中心城市形成数量很少的城市群。美国虽然国土面积很大，但人口总量较少，在东西海岸以及北部五大湖地区形成了若干城市群。我国国土面积大、人口数量多，综合考虑各地区资源环境承载能力、人口分散居住传统、区域协调发展要求、民族团结、边防稳定等因素，我国的城市群数量较多、空间布局相对分散。避免城市群都集中在东部沿海，有利于缓解东部沿海资源环境超载，促进人口在东中西部均衡分布。
 
　　2. 人口规模大、占地面积大。国外城市群一般人口总量和占地面积较小，与其基本国情密切相关。英国以伦敦为中心的中南部城市群，人口总量约为3650万人，人口密度约为每平方公里811人；日本以东京为中心的太平洋沿岸城市群，人口总量约为7000万人，人口密度约为每平方公里2000人；即使是美国作为一个大国，其东北部以纽约为中心的大西洋沿岸城市群、北部以芝加哥为中心的五大湖城市群，尽管占地面积超过10万~20万平方公里，但人口总量也只有约5000万~6000万人。我国先后颁布的长江中游城市群、成渝城市群、长三角城市群人口规模约为1亿~1.5亿人，占地面积均在20~30万平方公里，其他中西部城市群在人口规模、占地面积上小于东部地区城市群，但总体上与国外相比，城市群明显呈现人口多、占地大的特点。
 
　　3. 规模不等、差距明显。国外不同国家的城市群由于国情不同，在总量指标和人均、地均指标方面均存在明显的差距。北美五大湖城市群人均GDP约为6.72万美元，地均GDP约为每平方公里1370万美元；而日本太平洋沿岸城市群人均GDP约为4.83万美元，地均GDP约为9662万美元。无论从人口、土地等总量指标，还是人均GDP、地均GDP等平均指标，我国城市群的规模、等级和功能都存在明显差距。2014年，长三角城市群人均GDP约为1.37万美元，地均GDP约为每平方公里974万美元；长江中游城市群人均GDP约为7628美元，地均GDP约为292万美元，两个指标前者分别是后者的1.8、3.3倍。中西部其他城市群与东部发达地区城市群之间的差距会更大，这对城市群政策制定和治理提出了严峻挑战。
 
　　4. 范围边界相对明确、行政区划色彩浓厚。国外城市群主要是根据城市间联系程度和相互需求而形成的城市密集区，并充分尊重城市的选择和意愿，城市可以自由选择进入或退出城市群，故城市群的范围和边界处于不断的动态调整之中，而且城市群内的城市不受某一级行政区的约束，完全可以跨州、跨省或者跨县。我国已发布的城市群规划均对城市群的范围和边界作出明确界定，以地级市、县级市、市辖区作为基本单元，总体上以行政辖区作为边界划分的依据，基本上保持了行政区划的完整性。这主要是考虑长期以来实行以行政区为单元的地区经济管理格局，城市群同样以行政区为单元，便于今后相关的政策执行、绩效考评和责任追究。
 
　　二、城市群认识和发展上的误区
 
　　（一）将城市群简单等同于区域
 
　　城市群是特殊类型的区域，与一般意义上的区域存在差别。我国先后分别编制了《长江三角洲地区区域规划》和《长江三角洲城市群发展规划》《成渝经济区区域规划》《成渝城市群发展规划》，这表明区域和城市群存在不同。区域具有明确的边界和范围，强调空间的连续性和行政区划的完整性，而城市群更强调各个城市主城区的发展及相互间关联，可不受行政区划的严格约束。特定一个区域的范围与相对应城市群的范围在空间上并不完全重叠，根据自然、经济、社会等因素的差别，区域的范围既可大于城市群范围，也可以小于城市群范围。
 
　　（二）将城市群与都市区、都市圈、都市连绵带等概念相混淆
 
　　都市区是指特大或超大城市的中心城区或配套完善、高效发达的特定功能区，空间范围不超过所在城市的行政辖区，一般人口密度较小、城镇化率较低的大中小城市难以出现都市区。都市圈是指依托都市区辐射周边区域而形成的圈状区域，其空间范围既可在城市行政辖区内覆盖远郊区县市，也可突破城市行政辖区范围覆盖其他区县市。都市连绵带是指若干都市区或都市圈空间相连或毗邻形成的带状区域，往往是城镇化率较高的大都市在空间上密集分布形成的，一般覆盖更多的大中小城市。城市群一般拥有一个或若干都市区和都市圈，在空间范围上大于都市区和都市圈。都市连绵带往往自身就是一个特定的城市群或包含若干城市群，而且是城镇化处于高水平的城市群，多数城市群不具备都市连绵带的高城镇化率、高人口密度和高发展水平。
 
　　（三）过于看重人为划分的城市群的等级
 
　　城市群根据城市数量、人口规模、覆盖面积、发达程度等要素可划分为不同等级，但决定城市群等级的更应是功能效率、分工协作、集约绿色、循环低碳等核心要素。按照人口规模和国土面积，我国有许多城市群可称得上是世界级的，但若考虑综合竞争力和可持续发展能力则很难称得上世界级。目前，我国东部沿海的长三角、珠三角和京津冀都提出建设世界级城市群，成渝城市群提出建设国家级城市群。这与城市群的经济社会发展水平、城市建设和管理水平以及自然地理条件极不相符。因为我国中西部大多数的城市群由于地理条件、经济发展水平的限制，不可能也不需要建设世界级城市群。因此，必须立足自身的实际条件，加强城市间的联系合作，建设各具特色、规模不等的城市群，引导人口、产业、公共设施和公共服务实现集约高效布局。在我国城市群快速发展的初期，特别是中西部地区城市群发展过程中，更应该注重小规模城市群的培育壮大，不能盲目贪大。建设若干集约紧凑、发达高效的小规模城市群，更符合我国新型城镇化的客观需求。
 
　　（四）盲目追求城市群不断扩大范围
 
　　随着城镇化率、工业化水平的提高，城市群的辐射范围不断扩大，将更多城市纳入城市群的范围，有利于发挥城市群的辐射带动作用。但是，城市群作为一种空间形态，存在一定的辐射半径，如果范围过大将出现不经济问题。目前，世界上主要城市群的面积大致分为3个层次：20万平方公里以上的，北美五大湖城市群24.5万平方公里；10万～20万平方公里之间的，分别有欧洲西北部城市群14.5万平方公里、美国东北部大西洋沿岸城市群13.8万平方公里；10万平方公里以下的，英国中南部城市群4.5万平方公里、日本太平洋沿岸城市群3.5万平方公里。我国已规划的几个城市群面积大多在20万平方公里左右，长江中游城市群的面积则超过30万平方公里。城市群面积的大小取决于拥有可利用国土的资源禀赋状况，更取决于城市群的发育发达程度。我国东部发达城市群基于可利用土地资源丰富、地势条件优良以及发达程度较高，城市群的面积较大，合理的范围大致保持在20万平方公里左右；中西部城市群基于土地资源缺乏、山地丘陵较多、发达程度较低，城市群的面积应该较小，合理的范围大致保持在10万平方公里左右或更小。
 
　　三、以“双控”为原则引导我国城市群健康发展
 
　　立足我国国土面积辽阔、地区差别较大、人口数量众多、城市发展不均衡等基本国情，为保障新型城镇化进程稳步推进，有效发挥城市群的主体形态功能，“十三五”及更长一段时期，要坚持城市群发展“双控”的原则，即控制城市群的数量，优先发展具备条件的城市群，着力探索城市群的发展路径和模式；控制城市群的范围，严格限制城市群增加数量、扩大范围，重点强化城市群集约紧凑发展和空间经济效应，将城市群建设作为系统工程，明确城市群系统的硬件、软件、抓手、工具和保障，引导城市群实现持续稳定健康发展。
 
　　（一）夯实城市群系统硬件：基础设施建设
 
　　城市群基础设施建设既包括交通、能源、水利、信息等重大基础设施，也包括供排水、供送热、污水处理、垃圾处理等市政公用设施；既包括城市内部的基础设施配套完善，也包括城市之间的基础设施连接共享。要加强城市群基础设施合理布局和配套衔接，减少重复投资和无序竞争，降低资源浪费和低效利用，促进基础设施共建共管共享。重点增强城市之间经济联系的基础设施建设，积极扩大政府财政预算投资、专项建设基金、境外优惠资金的投入规模，完善PPP相关立法、风险抵押、担保等制度建设，撬动社会资金进入城市群基础设施建设。创新基础设施建成后的运营维护和管理模式，探索建立持续稳定的资金投入和人员待遇机制，保障基础设施高效运转，有效发挥对城市群发展的支撑作用。
 
　　（二）改善城市群系统软件：基本公共服务
 
　　城市群基本公共服务的领域涵盖科技、教育、卫生、文化、体育、住房、环保等诸多方面，既包括城市群整体基本公共服务水平的不断提高，也包括不同城市之间基本公共服务均等化程度的提高。要率先打破行政分割的壁垒，促进技术、人才、信息等要素顺畅有序流动，提升资源组合配置的效率效益。制定各类专业人才不同城市间轮岗交流机制，出台职称职务晋升、项目经费补助、相关税费减免等实施办法，引导更多专业人才和资源均衡布局，避免优秀人才和优势资源过于集中在超大或特大城市。推行各类职业资质、专业标准城市间的统一认证认可，减少重复考核和交叉检测，促进相关公共服务在城市群内共认共享，营造有利于“双创”的宜业宜居环境。
 
　　（三）突出城市群系统抓手：一体化基金或协同发展基金
 
　　借鉴欧盟国家设立结构基金和凝聚资金的经验，学习法国市镇共同体等典型国家较为成熟的多方共同筹资模式，探索设立支持城市群发展的城市群一体化基金或协同发展基金。基金的资金来源可根据城市群内各城市的经济总量、财政收入、人口规模、国土面积等因素确定差别化的出资额度，并保持动态的调整。同时，面向国内外机构、企业和投资者吸收各类资金进入。制定专门的基金使用章程和管理办法，规范基金的使用程序和方向，确保基金用于有利于城市群建设合作的重大公共性或公益性项目。合理平衡基金的投资收益和滚动使用，通过基金的投入使用并配套相关优惠政策措施，引导社会资金及时跟进，发挥基金的杠杆撬动效应，有效满足城市群重点领域建设的资金需求。
 
　　（四）完善城市群系统工具：监测和评价指标体系
 
　　城市群指标体系的构建，需要统筹兼顾总量指标和人均地均指标、单个城市指标和城市群整体指标、存量指标和增量指标、静态指标和动态指标的关系，既要包括城市群的常住人口规模、建成区面积、经济总量、基础设施网络覆盖程度等基础性指标，更要突出人口、货物、资金等要素流动，制造业、服务业等产业关联配套，市场、公共服务等资源共管共享，生态环保领域联防、联治等指标，构建符合我国城市群发展实际并具备可获得性、可考核性、可持续性的分类分层指标体系。通过构建城市群监测或评价指标体系，保持对城市群发展的科学有效监控，及时发现城市群建设中出现的问题，作出相应的预警、防范或纠偏。同时，城市群发展到一定阶段，需要利用城市群评价指标体系进行阶段性成效评估，及时总结经验教训，明确后续发展方向和重点。
 
　　（五）强化城市群系统保障：城市群治理机制
 
　　城市群治理包括单个城市管理以及城市之间相互关系的治理机制模式，是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分。进一步探索完善城市联席会议、城市联盟、城市共同体等形式多样的城市群合作模式，鼓励协商统一制定城市群重点领域、重大事项的有关规划，增强其权威性和约束力。制定城市群生态环保、土地占用、能耗水耗、生产工艺等方面的准入门槛，明确产业进入和项目建设的负面清单，建立成本分担和利益共享机制以及激励约束机制。引导人口在城市群内有序流动和合理布局，探索农业转移人口市民化成本分担机制、人钱地挂钩机制，支持城市群内统一的排污权、水权、碳排放权交易市场体系建设，允许建设用地指标在城市群内合理置换流转，建立城市群内利益协商、分配和补偿机制。加快城市群重点领域的立法进程，加强城市相互间在立法层面的沟通合作，为城市群治理 提供法制保障。□
 
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　　作者单位：宏观经济研究院科研部