建立中国都市圈制度 有序推进城市群发展时间： 2017-10-29信息来源：杨开忠 作者：qgy_admin 责编：
2017年中国区域科学协会年会10月13日至15日在大连举行。中国区域科学协会会长、首都经济贸易大学副校长杨开忠教授应邀在大会上做题为“区域经济发展的新逻辑”的主题报告，并在城市群高层论坛发言（以下简称“发言”）。
“发言”涉及城市群和东北振兴两个方面。以下是城市群部分的整理稿。
城市群是什么东西？
从我们国家的实践来讲看，实际上它是一个区域。大家知道，我们去定义一个区域，无非就三个办法。
是形态相对一致的方法
按照这个方法，我们把空间上连续的形态相对一致的地域，称为均质区域。城市群是有形态的，但本质上不是形态区域。
是功能联系相对紧密的方法
按照这个方法，我们把空间上连续的、内部功能联系相对紧密的地域，称为功能区或节结区。城市群是空间上连续的、功能联系相对紧密的都市圈所组成的功能区域。
是规划或管理的方法
按照这种方法，我们把实施同一规划或管理的、空间上连续的、城市密集分布的城乡地域称为城市群。
从国家层面来看，目前我们有19个作为规划或管理区域的城市群，按照国家新型城镇化规划和十三五规划，还将进一步完善城市群区域体制机制。作为规划或管理区域的城市群应尽可能与作为功能区域的城市群保持一致，因为后者是把区域外部性内部化最好的基础。
所以，从上述质的规定性来看，我觉得，城市群发展最根本的战略方法就是空间一体化。空间一体化内容是丰富多彩的，但主要包括建立健全城市群范围内开放的、适应全国空间一体化要求的各个空间的共同市场等共同制度，形成相互衔接、互联互通的交通、信息、环保等基础设施和教育、卫生等公共服务，形成优势互补、互利共赢的地域分工体系以及问题与目标导向的空间差别化政府干预体系。
到底什么是区域经济协调发展？
在我国，空间一体化理论和实践是在上个世纪90年代初系统提出来的。大家知道，上个世纪80年代我国实施沿海优先发展的不平衡区域发展战略。但到80年代末90年代初区域关系严重失衡。
面对这种情形，人们提出不同主张，一是把区域倾斜和产业倾斜结合起来，也就是不能什么产业都向沿海地区布局，如老一辈生产力布局学者刘再兴教授所主张的；二是本人博士论文所主张的中性区域政策，即主张逐步消除地区之间政策梯度，努力在地区之间创造统一公平的环境。
刚开始前一种意见占上风，但很快第二种主张占了上风，最明显的标志，就是1990年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》在强调“促进地区经济的合理分工和协调发展”的基础上，尚有“把产业倾斜与地区倾斜结合起来”的表述，但1991年《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》则只强调“促进地区经济的合理分工和协调发展”了。为起草党的十四大报告、迎接党的十四大，当时国务院国民经济和社会发展总体协调小组（该小组系根据钱学深先生建议成立）组织开展了12个专题研究，其中之一即有关我国区域协调发展战略的。这个专题研究由我的博士生导师、国务院发展研究中心主任孙尚清教授牵头承担，我协助孙老师完成总报告，同时还承担了我国区域产业结构变化的专题研究。
当时，我们要回答的基本问题是：到底什么是区域经济协调发展？在中性区域政策主张的基础上，我们从我国作为一个幅员辽阔、人口众多的发展中转型国家的国情出发，提出区域经济协调发展既不是不平衡发展也不是平衡发展，而是空间一体化。有关成果作为起草党的十四大报告的背景材料。同时，在基础上，我进行了进一步研究，有关成果发表在《管理世界》、《地理研究》上，并出版了《迈向空间一体化》一书。世界银行2009年世界发展报告开始强调空间一体化是成功的发展之道，但整整比我们晚了15年以上。我们要有理论自信。
可以讲，上个世纪90年代以来，我国区域协调发展的实质一直是空间一体化发展，这是不变的，变化的只是一体化的具体内容和重点。90年代强调全国统一市场和共同制度形成以及相互衔接的基础设施。
从1999年提出西部大开发开始，我国在继续推进全国统一市场和共同制度以及相互衔接的基础设施的同时，开始着力推进以西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先“四大块”以及城市群为代表的空间差别化干预以及基本公共服务均等化；2011年以来，特别是党的十八大以来，提出打造区域协调发展新格局，不仅进一步推出了一带一路、京津冀协同发展、长江经济带“三大地带”，而且深入推进包括空间规划在内的生态文明体制改革，制定发布《全国主体功能区规划》和《全国国土规划纲要(2016—2030年)》。
这样来看，我们应该把城市群放在全国空间一体化大的时空背景去，由此去理解和把握城市群发展。这是我的第一个观点。
第二个我想讲一讲城市群的外延，它的空间边界在哪里？我们明确了城市群最本质的内涵，自然也就明确了城市圈空间外延边界的划分标准，也就是：理论上来讲，城市群外延的边界应该按照功能联系相对紧密程度来划分，并考虑到有利统计和管理，我们还要在此基础上照顾一下行政区划的完整性。
我个人认为，我国19个城市群中绝大部分是符合这一标准的。但也有极少数不符合这一规律的。比如中部城市群显然不符合这一规律性要求。作为中部城市群三角之一的长株潭城市地区跟珠三角的联系远远大于跟武汉的联系。湖南省有关领导跟我讲，长沙67%的省外联系是跟珠三角的，剩下的是跟长三角、京津冀、武汉都市圈等等的联系。我个人以为，未来长株潭跟武汉的联系也难以超越跟珠三角的联系强度。所以，我个人始终不认为中部城市群的划分是合理的。
另外与城市群外延相联系的是，城市群区际/国际比较，这其中有很多不可靠、甚至错误的结论。例如，有人拿京津冀城市群跟日本东海道城市群比较，得出京津冀城市群远远大于日本东海道城市群，这个结论显然是不可靠的，也是错误的，因为二者划分的具体标准是不同的，如果按照京津冀城市群划分的标准、如京津冀城市群功能联系强度标准去衡量，日本本州岛甚至以外都将属于日本东海道城市群。我们一定要把这个问题把握好，否则会得出一些非常可笑的结论。
第三点意见就是建立健全中国都市圈制度。从本质来讲，城市群是两个或两个以上的都市圈所组成的区域，是相互联系的都市圈组成的一个地域结合体。换句话说，都市圈是城市群形成和发展不可或缺的环节和基础。
正是因为这样，美国、英国、日本等发达国家均建立了自己的都市圈制度。也正是因为这样，我国国家型城镇化规划提出打造基于通勤的都市圈，国家“十三五”规划进一步明确和部署了打造都市圈的战略，许多超大城市、特大城市、甚至大城市也均在加快建设基于通勤的都市圈。但到目前我们尚未建立其自己的都市圈制度。
所以，我最近一些年来，先后在不同场合呼吁国家尽快研究建立符合中国国情的都市圈制度，我希望有更多的同行呼吁和推动这个制度诞生。
第四点就是城市群政策要分类对待、因地制宜。一是我们国家十九个城市群处于不尽相同的发展阶段，有的还在单中心化阶段，如中西部很多城市群，有的处于多中心化阶段，甚至完全一体化阶段，如长三角、珠三角和京津冀城市群。对于处于不同发展阶段的城市群，显然不能采取完全一刀切的政策。例如，强调疏解中心城的功能，对长三角、珠三角和京津冀城市群来讲是合适的，但对很多尚处于单中心化阶段的城市群则是不适应的。
二是我国不同城市群地理环境是不尽相同的，因而，在讨论具体城市群政策时，不能停留在抽象的经济学模型上，而要结合城市群的具体地理环境。例如，在地域大小一定的情况下，正如日本学者Mori“平均规模法则”所表明的，国家或区域人口越多这个国家城市平均规模就越大，在一定条件下甚至可以说包括首位城市在内的各个序位城市均会变得更大。但当考虑到地域大小的显著分异时，由于分散力量的作用，大的地域城市规模分布可能更加均匀，后一结论可能不成立。
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