未来应发展城市群、经济带和区域中心城市时间： 2018-11-01信息来源：东方早报 2014年1月8日　作者：肖金成　责编：XHY

    中国目前的情况是，大城市过大，小城市过小，中等城市发育不良。未来，我们要把中等城市发展成大城市。

　　■国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成

　　我们未来应该发展城市群、城市带和区域性中心城市。

　　区域中心城市是点，经济带是线，城市群是一个面，不同的区域均有这三种不同的形态，这也是未来中国区域经济发展的空间布局形态。

　　中国区域经济还有哪些“增长点”？将朝着什么方向发展？

　　近日，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成接受了《东方早报·上海经济评论》记者的专访，详细解读了中国区域经济中“长江经济带”、“新丝绸之路经济带”、“沿边经济带”等热词，并对本届政府在区域经济发展战略方面所做的调整进行了深入分析。

　　“长江经济带”发展潜力大

　　长三角发展得比较理想，但长江中游和长江上游发展得不是很理想。

　　上海经济评论：我们从目前被看作是支撑中国经济转型升级重点区域的“长江经济带”聊起吧，你对“长江经济带”的作用和前景怎么看？

　　肖金成：改革开放以来，沿海地区发展比较快，经济也比较发达。另外一个适宜人居住，水资源比较充足，气候比较好的区域就是长江流域。所以，未来产业和人口聚集的比较适合的地方就是长江流域。

　　从地理和气候方面看，长江流域从下游到上游都比较适合人类居住，比较适合聚集产业和集中人口。

　　第二，长江三角洲地处沿海又处于长江流域，经济比较发达，因此成为中国经济一个重要支撑点，但是，长江上游和中游地区的发展与长三角地区相比，还有比较大的差距，如果说，整个长江流域的经济发展水平，都能和长三角的经济发展水平差不多，发展好整个“长江经济带”，那么对中国经济的支撑作用就更大，由此看来，整个“长江经济带”的增长潜力还很大。

　　第三，长江三角洲正处于结构升级和产业转移阶段。要发展高附加值、高科技含量的产业，要把劳动密集型的和高耗能的产业向外转移，转移的方向应该是长江中游和长江上游。

　　第四，长江上游地区生态地位非常重要，长江上游的生态环境很不错，但也比较脆弱，发展长江经济带提升长江上游经济增速的同时，也要注意做好环境保护工作。

　　上海经济评论：“长江经济带”的概念其实很早就已提出，为何一直没有发展好？

　　肖金成：是的，“长江经济带”在改革开放初期就已提出。当时，学者们就认为，中国经济发展潜力最大，增长最快的两个经济带就是沿海经济带和长江经济带。从地图上画，就像一个卧着的“T”字，所以称“T”字形经济带。长三角发展得比较理想，但长江中游和长江上游发展得不是很理想。

　　原因我们也分析过，长江经济带主要是长江水道，长江航运支撑长江经济带，但我们发现，随着长江流域铁路和高速公路的发展，航运的地位在下降，航运的优势也没有得到发挥，铁路的冲击是存在的，很多时间敏感的货物都走铁路和高速公路了，走航运的货物都是对时间要求不太敏感的货物。

　　第二，航道也受到限制。沿岸的码头和铁路、公路的对接不是很便捷，本来航运的耗时就比较长，如果与铁路、公路的对接不便捷，那么耗时会更长。

　　第三，航道受到行政区的分割，上下游的合作机制也没有建立起来。虽然有长江水利委员会，但他们管水利和防洪方面的功能比较强，协调区域合作的功能比较弱。所以，长江流域上中下游的区域合作没有开展起来。

　　第四，长江流域的三大城市，上海、武汉、重庆的规模都很大，但其他的沿江城市规模都很小，上述三大城市辐射的半径又不是很大，中间就形成了很多“洼地”，像安徽的皖江、湖北的荆江河段和三峡库区。长江上游的城市，规模都比较小，产业聚集力不足，经济的带动功能都比较弱，所以，长江经济带是分段的，不是连续的，因此，整个长江经济带的潜力没有发挥出来。

　　上海经济评论：在加快发展“长江经济带”的过程中，如何解决上述问题？

　　肖金成：过去，我们对整个长江流域的发展还缺乏足够的重视。但很多区域学者在这方面研究一直没停止过，一直在呼吁对长江流域进行综合开发，发挥它的优势和潜力。但是，从国家角度，全面的规划还没有展开，要发展好长江流域的作用，要求国家对整个流域进行全面规划。

　　要建立合作机制，不仅航运需要，物流需要，经济社会发展也需要。包括上中下游地区的政府和企业，要对长江流域的作用有一个新的认识。为什么现在沿海发展这么快，主要是它面向太平洋，通过太平洋海运把商品销售到美国和欧洲，但是通过陆地向西开放还不是很通畅，比如，通过新疆向欧洲，通过云南向南亚，在这方面还有一些障碍，还不顺畅。如果能够通过长江经济带，东西双向开放，对长江经济带来讲，会有很大的拉动作用。尤其对长江上游有很大的拉动作用。长江上游的成渝地区，人口非常密集，自然资源非常丰富，生态环境也非常好，这个地区要发展，必须打开向西的通道，否则它的功能就不能充分发挥。长江上游的武陵山和乌蒙山区是比较贫困的地区，人口居住分散，交通很不方便，要通过城镇化，把他们从山上吸引下来，一方面使他们脱贫致富，另一方面能够保护生态。这就必须在长江上游聚集更多的产业，否则他们的就业就会成问题。如果长江上游和长江中游的经济发展了，有很大的需求，那么长江水道的功能就会充分发挥。

　　“丝绸之路经济带”和沿边开发比肩前行

　　国家如果重视沿边经济带发展的话，沿边地区就会发生根本的变化，沿边经济带就会成为一条新的发展轴线。

　　上海经济评论：你刚刚提到东西双向开放的问题，2013年9月，国家主席习近平中亚之行时提出建设“新丝绸之路经济带”的构想，这对中国的区域经济会产生怎样的影响？

　　肖金成：丝绸之路经济带，是中国另一条经济带，应该是和长江经济带并列的，东到连云港，西到鹿特丹，这条经济带依托陇海铁路，东边通往太平洋，西面通过中亚，到达欧洲西面的大西洋，是跨越欧亚大陆、联通两洋的一条经济带。在古代，就是一条沟通欧洲和亚洲的通道。这条经济带上，西安等关中地区经济比较发达，还有河西走廊，新疆地区的潜力也非常大，因为那里的能源和资源非常丰富，水资源相对比较丰富，发展潜力也很大，如果利用好这条通道，我们就可以和欧洲建立比较密切的联系，中国的市场就会非常大。往东就是中原经济区，再往东是山东半岛、长三角和苏北地区，这条经济带对中国来讲，也有非常大的发展潜力，是中国对外开放的主要国际大通道。南方古丝绸之路就是现在所谓的第三亚欧大陆桥（编注：第三欧亚大陆桥是指东至香港，通过广东、广西、云南出境跨越缅甸、孟加拉到达印度洋，再到欧洲。）和长江经济带也连接起来了。因此，丝绸之路经济带就是中国向西开放的两大通道。

　　上海经济评论：三中全会《决定》中提到“扩大内陆沿边开放”。在沿边开放方面，未来有哪些工作可以做？

　　肖金成：中国的边境线很长，中国沿边地区，资源环境相对比较好。一方面，沿边地区有很多口岸和国际通道，可以利用两种资源两个市场。改革开放以来，对沿边地区也是比较重视的，建立了很多边境经济合作区。沿边的开放和发展对中国来说，也是非常重要的。

　　我们对沿边经济带也做过全面考察，发现有几大问题，第一，中国边疆地区的经济相对比较落后。中国沿边地区城市数量很少，城市规模很小，经济总量也比较小，这样很难带动沿边地区的发展。边境城市和邻国的交易虽然很频繁，但交易量很小。未来，要加大基础实施的建设力度，使中国沿边地区的交通更发达。第二，要打通国际通道。第三，积极开展次区域合作。所谓国际次区域合作就是我们的边境地区与邻国的边境地区共同合作。第四，在沿边地区建设规模较大的城市。

　　2013年，我们对新疆的沿边经济带做了比较系统的研究，我们建议，发展区域中心城市，培育新的经济增长极，开辟新的国际大通道，开展国际次区域合作。我想，国家如果重视沿边经济带发展的话，沿边地区就会发生根本的变化，沿边经济带就会成为一条新的发展轴线。

　　全国性规划实施难度大

　　一个跨省的区域规划本来编制的难度就很大，实施的难度就更大。

　　上海经济评论：新一届政府的区域发展战略做了哪些调整？

　　肖金成：上一届政府比较重视区域规划，但是规划范围比较小，很多在省区范围之内。这是因为，规划难度比较大，有一个先易后难的过程，逐步把规划范围扩大。

　　新一届政府更加重视跨行政区的规划，我对跨行政区的省际交界地区做过研究，我发现，省际交界地区都是比较落后的地方。这些地区基础设施比较薄弱，存在很多断头路，又存在行政区的壁垒，存在没有海关的海关。物流、人流都不是很畅通，远离中心城市，得不到中心城市的带动。自然方面也是一个原因，省级行政区的边界要么是高山，要么是大河，受到自然的阻隔。当然，我们发现，人为的阻隔也很严重。总之，这些地方的发展受到很多限制。

　　中央政府应对这些地区给予更多关注，一是加大基础设施建设；二是加强区域合作；三是要发展边境地区的城市，对区域起到辐射带动作用。这样就需要有规划，也需要有政策。比如长江经济带，它跨越东部、中部和西部，刚才说的丝绸之路经济带，也是跨越东部、中部和西部。沿边经济带跨越近十个省，我们可以通过沿边经济带的发展推动对外开放和加强国际合作。

　　上海经济评论：原先的区域发展战略又是出于怎样的考虑？

　　肖金成：因为全国性的规划，编制难度确实比较大。原来也搞了几个跨省区的试点，难度也不小。首先，大范围的规划确实需要时间，不是短时间能完成的。第二，跨省区的规划，很难统一认识，因为每个省、每个市都有自身的利益诉求，协调起来难度很大。第三，我们规划的体制机制还没有建立起来，协调机制也没有建立起来，协调起来的难度就很大。

　　我的观点是，有规划比没有规划好，减少随意性和盲目性；规划多比规划少好，要一步一步推进，是一个渐进的过程。

　　上海经济评论：这样说来，这届政府在区域规划的实施方面面临的困难还是很大的。

　　肖金成：那肯定是。我觉得要知难而上。一个跨省的区域规划本来编制的难度就很大，实施的难度就更大。

　　大力发展城市群

　　中国目前的情况是，大城市过大，小城市过小，中等城市发育不良。

　　上海经济评论：从目前的区域发展战略来看，产业结构和空间结构将发生怎样的变化？

　　肖金成：全国各地的发展阶段是不一样的，不能搞一刀切。各区域要根据自己的不同发展阶段，调整自己的产业结构，农业主产区一产比重会比较高。有的处于工业化中期阶段，二产的比重会比较高。有的到了中后期阶段，例如东部沿海，三产比重就比较高。

　　第二，我们提出的空间布局思路是集中发展，多极化协同集聚。我们不可能只发展一个点，要多点发展，但我们也不能撒胡椒面，遍地开花，一个区域集中发展一个点。

　　另一思路就是发展经济带，很多城市就在经济带上面。要发挥中心城市的辐射带动作用。中心城市对一个区域的带动作用是很大的，中国目前的情况是，大城市过大，小城市过小，中等城市发育不良。这是我个人的概括。未来，我们要把中等城市发展成大城市。中等城市的承载能力非常强，吸纳能力也在不断增强，这样，它对城镇化的作用就比较大。此外，就是发展城市群。城市群在城镇化过程中会起到很大的作用，因为，在城市群里面可以实现大中小城市和小城镇协调发展，城市群的基础设施是网络化的，城市和城镇都有发展的条件。经济不发达的地方应该带状发展，点轴发展；在贫困、人口少的地方要集中发展。这样，未来城市体系就比较完善，大中小城市和小城镇能够实现协调发展，产业能够最大限度地集聚，吸纳更多的人口。

　　上海经济评论：你的意思是说，未来需要加大城市群发展的力度吗？

　　肖金成：对的。我们未来应该发展城市群、城市带和区域性中心城市。就是通常说的“点、线、面”，区域中心城市是点，经济带是线，城市群是一个面，不同的区域均有这三种不同的形态，这也是未来中国区域经济发展的空间布局形态。在城市群与城市群之间，用经济带来链接，没有城市群的地方，我们要布一些点，发展区域性中心城市。

　　上海经济评论：1990年代，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群长期主导中国经济发展，目前来看，这三大城市群的作用如何？

　　肖金成：未来它们会发挥更大的作用，不会弱化的。未来长三角可能会承担更多的功能。但城市群不是越多越好，城市群的形成需要一定的条件。

　　上海经济评论：在未来区域经济发展过程中，我们需要注意哪些问题？

　　肖金成：目前，在区域经济发展中，大家都在争中心的地位，这是不难理解的，尤其是以GDP增长为考核标准的体制下，大家都想通过招商引资，搞大开发，跨越式发展，在这种情况下，全面开花的情况就会出现。

　　有些地方，例如粮食主产区，如何保护耕地，如何生产出安全的农产品是这个区域的主要任务。所以，我们说，要在适合发展的地方加快发展，在不适合发展的地方加强保护。这就会有一个矛盾，和地方政府的主观愿望有很大的冲突。

　　上海经济评论：这个矛盾如何解决？

　　肖金成：比如GDP的考核机制，必须改变。第二，要把财政的转移支付机制建立起来。第三，要建立补偿机制。比如说，长江上游地区一些市县主要任务是保护生态，是保障民生，但没有财政收入。这就需要国家建立生态补偿机制。第四，要实现公共服务均等化。

　　生态脆弱的地方就要保护生态，土地资源丰富的地方就要发展农业，交通发达，沿海沿江地区发展工业的条件非常好，就发展工业。但是，大家的生活水平差不多，这样，才能实现区域协调发展，城乡协调发展，流域上下游协调发展，才能够实现可持续发展。需要中央政府从规划、政策、体制等多方面着手加快改革。