首都经济圈规划与京津冀经济一体化时间： 2019-07-28信息来源：《全球化》2013年03期　作者：肖金成 刘保奎　责编：qgy

国家“十二五”规划纲要中提出了打造“首都经济圈”，推动京津冀一体化发展的设想。所谓“首都经济圈”是指以北京为核心，以及受北京辐射带动或影响的区域。北京已经确立了世界城市的发展目标，但正面临着严峻的人口、资源和环境压力。世界城市需要周边地区的支撑，首都经济圈的规划和建设是北京迈向世界城市的重要空间基础，同时也是京津冀“一体化”发展的过程。

一、首都圈的内涵

首都圈，顾名思义就是以国家首都为核心的都市圈。都市圈的概念最早源于20世纪初美国政府提出的大都市区（Metropolitan Area），后来在日本被广泛应用，并将其称为都市圈。它是指在一定地域范围内以经济较发达的中心城市为核心，与具有一定结构、功能且内在经济联系紧密的区域所形成的高度城市化的经济地域。因此，都市圈不只是一个地域范围的概念，还是一个高度一体化的经济实体和社会实体。这种一体化，一方面要求核心城市必须拥有强大的辐射力，另一方面要求外围地区必须具备一定的接受能力。此外，还要求都市圈的核心城市与外围地区在经济、社会、文化、空间形态等诸多方面必须紧密联系，往往表现为彼此间高强度的人流、物流、资金流、信息流等。

都市圈的形成一般需具备以下六个基本条件：一是都市圈内至少有一个经济发达并具有强大辐射力的核心城市；二是核心城市必须有较大的经济腹地；三是都市圈内应具备比较完善的基础设施；四是都市圈内核心城市与腹地城市之间应有密切的经济联系；五是都市圈不是行政区的简单迭加，而是经济区、社会区、生态区的综合集成；六是都市圈内应有较高的城镇化水平。

与一般都市圈相比，首都圈的特殊性在于其核心城市是首都而非一般意义的大城市。首都具有一般大都市所不具备的特殊的城市功能，如政治中心、文化中心、国际交往中心等。因此，首都圈内各城市具有更加复杂的职能联系与分工。

打造首都经济圈有利于北京充分发挥首都优势，发挥北京市对周边地区的辐射带动作用；有利于促进首都经济圈内各城市之间形成紧密的经济联系，带动京津冀乃至北方地区的发展；有利于推动我国东中西和南北方的区域协调发展。打造首都经济圈的最终目标是将其建设成为以京津为核心，具有世界影响力和全球竞争力的世界级城市群。

二、首都经济圈发展的国际经验

都市圈的产生远远晚于城市的产生，它是城市地域空间形态演化的高级形式，也是大城市发展到一定阶段所出现的一种空间现象。从世界范围来看，都市圈最早出现于19世纪中后期，但真正意义上的现代都市圈则是在上世纪20年代以后，伴随着欧美各国城市的快速郊区化才发展起来的。

都市圈的核心城市从本质上说是区域性中心城市的一种形式，依托中心城市的集聚与扩散效应，利用发达的联系渠道，可以辐射带动圈域其他城市及农村区域的一体化发展。在都市圈的形成与发展过程中，各种要素在核心城市的集聚与扩散是最基本的前提。形成初期，核心城市的集聚效应占主导地位，区域内人流、物流、资金流和信息流等全部朝向核心城市，极化效应明显；随着都市圈的不断发展，产业结构升级，金融等高端服务业逐步向核心城市集聚以获得规模效益和集聚效益，推动制造业由中心向外不断扩散，扩散效应开始发挥作用。而核心城市的产业“集聚—扩散—再集聚—再扩散”空间重组模式，正是都市圈的发展演化模式，即由向核心城市集聚转为向周边腹地扩展，形成圈层式空间结构。

西方发达国家随着城市化进程的不断推进，其都市圈的发展也日益成熟。伦敦1800年就形成了由核心城市和城市郊区所组成的都市圈，圈域半径约13公里，总面积约200多平方公里，总人口达260万人，到1971年形成了由内伦敦、大伦敦、标准大城市劳务区和伦敦都市圈四个圈层构成的圈域半径约40公里、总面积8382平方公里、总人口约1500万的都市圈，成为英国的经济核心地区。1990年，法国首都巴黎都市圈的面积已经扩展到942平方公里，人口832万，如果把巴黎市和7个郊县看作巴黎都市圈，则巴黎都市圈占法国国土面积的2.18%，容纳了法国全国人口的18.8%，聚集了法国国内生产总值的28%、就业人口的21.6%和对外贸易额的25%。日本明治维新以后加速了工业化和城市化进程，形成了以东京、大阪、名古屋为代表的三大都市圈，其中东京都市圈是由内核区、中层区、外层区组成的半径100多公里、面积3.7万平方公里的区域，成为日本经济的核心地区。

都市圈的发展一般遵循“雏形期—成长期—成型期—成熟期”的演化规律。

——雏形期。工业化初期，不断修建的铁路使孤立的城市之间，以及城市与农村地域之间建立起相互联系，随着资源的不断发现和开发利用，工业成为区域与城市经济的主导。城市不断扩展，其影响力逐渐突破了行政地域的限制，出现了以城市为中心、按生产要素接近原则形成的城镇组合，广大农村成为生产要素净流出的地区。伴随交通工具由马车向有轨电车的转变，开始出现“卧城”，形成都市圈的雏形。处于雏形期的都市圈，其空间结构呈现核心—放射状，城市沿主要轴线扩展，一般不具备圈层扩展的能力，都市圈的圈层结构不甚明显（图1-a）。欧美几个发达国家，19世纪后期到20世纪早期处于这个阶段。——成长期。随着工业化不断深化，城镇体系在工业大生产组织的作用下发生重构，城市规模继续扩展，大城市逐步形成并在区域经济社会发展中占据了主导地位，放射性快速交通系统形成，城市由向中心集中转为放射状向外扩展，产业和人口向郊区转移，郊外区域性中心标志即副中心诞生，都市圈进入成长成型期。此阶段核心城市扩散作用明显，从轴向扩展为主转向圈层扩展为主，扩展面形成并不断得到强化，副中心出现，都市圈呈现出典型的核心—圈层结构（图1-b）。西方发达国家的大都市多在20世纪20年代进入这个发展阶段，人们开始追求休闲的生活方式，都市圈表现为空间蔓延和低密度开发，尤以美国最为典型。

——成型期。第二次世界大战以后，随着经济与技术的进步以及城市化进程的加快，城市人口规模迅速扩大。城市人口膨胀、地价上涨、交通拥挤、居住环境恶化等问题日益严重，城市与郊区各自的比较优势被认识，郊区的生态价值以及经济价值被发现。伴随着交通通讯技术的发展，以及高速公路和基础设施的建设，人们的就业范围扩大，居住与就业岗位向郊区分散与转移，都市圈进入全面发育时期。中心城市发生结构和功能的重组，重化工业和制造业发生外移，在新的产业区集聚，其对劳动力的需求导致副中心逐渐强大并形成新的圈域，空间一体化联系加强，并出现多个生长点，都市圈空间开始成型（图1-c）。

——成熟期。1980年代以后，全球化浪潮席卷全球，信息通讯技术发展，高新技术产业走强，生产性服务业崛起。传统中心城市的作用被一种多中心的模式所取代，借助于网络型高速路网和发散式轨道交通，一种城乡交融、地域连绵的大都市空间日渐形成。都市圈空间成长进入成熟期，生长点稳定发展，都市圈空间结构由单中心向多中心转变，都市圈与都市圈进行联合、融合、改造，在更高层次上提升发展，都市圈发展成为城市群，表现为多中心网络化的空间结构（图1-d）。

在经济全球化与区域经济一体化背景下，以核心城市为龙头的都市圈已经成为全球经济最活跃的区域，成为国家参与全球竞争和国际分工的重要载体。从全球范围看，许多国家以首都为龙头，通过跨行政区域资源整合和功能协作形成“首都圈”，不仅有效缓解了首都由于功能过度集聚而带来的城市问题和社会问题，实现了首都城市综合服务功能提升和区域可持续发展，而且充分发挥了首都资源的效能，辐射带动了周边区域共同发展，形成了巨大的协同效应和经济势能，成为带动国家经济发展的重要区域和参与国际竞争的战略区域。比如东京都市圈以占日本3.5%的国土面积，集中了全国30%以上的银行总部、一半以上销售额超过百亿日元的大公司总部，贡献了日本经济总量的31.7%；巴黎都市圈以占法国2.18%的国土面积，贡献了30%的经济总量和25%以上的外贸额。

三、首都经济圈的空间范围

自从“十二五”提出构建首都经济圈以来，首都经济圈规划便列入议事日程。规划的前提是确定圈域范围，学者们提出了多种方案，如“1+4”方案，即北京+保定+廊坊+承德+张家口；“1+14”方案，即北京+14个河北省14个相邻县；“1+1+9”方案，即北京+天津+石家庄+保定+廊坊+承德+张家口+唐山+秦皇岛+沧州+衡水，和京津冀都市圈的范围基本相同。得到认同的方案是“1+3+6”，即以首都北京为核心，包括天津市的武清区、宝坻区、蓟县3个区县，加河北张家口、承德、廊坊、保定、唐山、秦皇岛6个地级市。区域面积14.55万平方公里，约占全国1.52%。其中北京1.64万平方公里，张家口、承德均在3.50万平方公里以上，保定约为2万平方公里；总人口5617万人，约占全国的4.19%；2010年地区生产总值25568亿元，占全国的6.37%；人均GDP为3.57万元；三次产业比重为5.9:36.7:57.5，为“三、二、一”模式。

10个市县中，北京的地区生产总值位居首位，占首都圈总产值的55.2%，其次是唐山和保定，分别为17.48%和8.02%。从人均GDP水平来看，北京人均GDP高达7.59万元，是唐山的1.28倍、保定的4.12倍。在产业发展方面，圈内市县多以“二、三、一”产业结构为主，仅北京、蓟县、秦皇岛三个地区为“三、二、一”产业结构，其中，北京的第三产业所占比重达到71.5%，远远高于圈内其他城市，体现了北京非常突出的服务职能。

四、首都经济圈规划遇到的难题

由于天然的地理毗邻关系，京津冀长期以来被寄予一体化发展的厚望，但由于经济发展水平差异及行政区划分割等多种原因，导致三地之间长期处于不平衡发展的状态。按上述“1+3+6”的区域范围进行规划，将面临许多难题。

（一）北京市和天津市的关系难处理

国家对北京市和天津市的功能定位分别是：北京市是全国的政治中心和文化中心，天津市是中国北方地区的经济中心。北京市突出行政、文化、信息、科技等功能，天津市强调经济中心功能。1860年，天津开辟为通商口岸后，贸易、金融和工业得到了迅速的发展，逐步成长为我国北方的经济中心和仅次于上海的全国第二大工商业城市，在我国经济中占有十分重要的地位。改革开放后，经济地位虽有所削弱，但仍是本区域举足轻重的特大城市。作为京津冀地区的两大核心城市，东西呼应，成为京津冀地区经济的“双引擎”。在明确的分工框架下，两市若坚持协作互动、优势互补，则能达到合作共赢，进而推动首都经济圈的发展。但在区域经济关系上，由于受长期行政体制分割的影响，虽然经济联系十分密切，但两市合作却非常薄弱。

行政体制的分割所导致的区域经济的割裂，造成首都经济圈内各地区间的发展难以协调且极不均衡。河北6市与北京、天津山水相连，同属一个经济区，共用同一区域基础设施网络，存在着不可分割的相互依存关系。按前述对首都经济圈范围的划分，舍弃天津，而将秦皇岛、唐山纳入其中，属于舍近求远，令人难以理解。

行政区域划分所导致的区域空间的割裂使区域经济的发展难以协调且极不均衡。各城市在追逐自身利益最大化的过程中，与其他城市产生多方博弈，其结果必然走向不合作和封闭型“自顾自”发展。京津冀区域经济整体实力不强即是各自封闭发展的直接后果。在过去的发展中，主要体现在基础设施建设整体性差、效率不高且处于无序竞争的状态，而未来的区域合作在于消除行政体制的割裂，促进京津冀区域经济一体化，而不是强化这种分割。

（二）周边区域对核心城市难支撑

目前，北京与周边区域存在明显的发展落差，北京处于后工业化阶段，天津处于工业化中期向后期过渡阶段，而河北大部分地区尚处于工业化初期阶段。周边城市规模过小，没有形成一定的规模效应，土地利用粗放，基础设施投入不足，建设资金筹集困难，社会服务设施也不完善，功能不健全。特别是与北京接壤的河北张家口、承德、保定三市所辖的39个县中，有25个是国家和省级贫困县，低收入人口占总人口的20%左右。北京周边地区发展相对滞后，使得北京的发展难以获得区域支撑。一方面制约了首都功能的疏解，加大了人口向北京集聚的压力；另一方面也使周边区域面临着人才短缺、产业发展难以与北京有效对接等一系列问题。

2005年8月17日，亚洲开发银行公布的《河北省经济发展战略研究》报告，首次提出“环京津地区存在大规模的贫困带”。在国际大都市北京和天津周围，环绕着3798个贫困村、32个贫困县、272.6万贫困人口。这些贫困地区分布于张家口和承德的燕山与坝上、京广铁路以西的太行山区（保定市范围内）、河北中南部的黑龙港流域。环京津贫困带地处京津冀众多城市的上风上水位置，是京津冀平原地区的生态屏障、城市水源地、风沙源重点治理区。长期以来由于过度开发和垦殖，区内干旱缺水、河湖断流、水土流失严重、土壤风蚀沙化、地表水源污染、草场退化，是我国生态保护最敏感地区之一。环京津贫困带的存在，不仅影响京津冀地区的城市建设和经济发展，还将威胁京津的生态安全。

城镇体系不健全直接影响了生产要素的转移和区域的整体协调发展，北京作为核心城市，聚集了人才、资本等主要的生产要素，发展迅猛，行政壁垒限制了产业要素的区域合理配置，难以形成合理的产业梯度分工，与其他城市之间的差距不断拉大。周边地区在现阶段不仅不能疏解涌向北京的人口，而且大规模流入北京。

首都圈的主要空间联系是以北京为中心向外辐射的轴向联系，而除了北京，首都圈内的其他城市之间的空间联系比较薄弱，区域交通体系主要体现在轴向上发展，未形成各市间网络状联系通道。区域资源不能在更大的空间范围内得到最优配置，必然造成区域经济运行的低效率。北京的经济辐射功能由于没有有效的疏导途径而无法得到有效发挥，使首都圈地区发展呈现严重的两极分化，功能布局合理的城镇体系难以形成，另一方面也导致北京城市功能过度集中，诸多城市问题随之产生。

（三）首都经济圈与环首都圈难耦合

2010年10月，河北省提出环首都经济圈的概念，后改为环首都绿色经济圈。2011年1月，环首都绿色经济圈写入河北省“十二五”规划纲要。其范围包括环绕北京的张家口、承德、廊坊、保定4个地级市中与北京直接相邻的14个县（市、区），总面积3.01万平方公里，与北京加起来比东京圈还大1万多平方公里。2010年总人口为517.6万人，区域GDP为1257.8亿元。简称“十四县一圈四区六基地”。“一圈”即“环首都绿色经济圈”，“四区”即高层次人才创业园区、科技成果孵化园区、新兴产业示范园区、现代物流园区。“六基地”指养老基地、医疗健康健身基地、休闲度假基地、观光农业基地、绿色有机蔬菜基地、宜居生活基地。欲借助独特的区位优势，打造一批战略性新兴产业基地，通过增量快速带动全省产业结构优化升级，进而减少与首都经济发展水平的落差，对于实现京津冀协调发展具有重要的意义。

顾名思义，环首都经济圈的范围应是首都经济圈的面积减去北京的面积，而“1+3+6”的首都经济圈范围大大超出这一区域，使刚刚推出这一战略的河北省面临比较尴尬的境地。环首都经济圈能否在未来的首都经济圈规划中占有一席之地尚未可知，但无论如何，其如何耦合确是摆在人们面前需要研究和正视的问题。

五、促进京津冀一体化发展的若干建议

首都经济圈作为一个区域系统，客观上要求将各地区的资源配置、产业结构及区域布局作为一个有机的整体来考虑，每个城市的发展计划必须经过调整与联合体的规划协调起来，从而确保首都经济圈的健康发展。首都经济圈规划不仅要与本区域内已有的规划实现有效对接，还要站在区域统筹的角度上，因地制宜，综合考虑，最大限度的发挥首都经济圈内部各城市的优势，并实现与周边地区的协同发展。

（一）优化首都经济圈的空间布局

都市圈形成的本质原因是大都市的辐射与带动，其原动力是都市本身，其范围大小，取决于辐射力和带动力，由内向外，由强到弱。很显然，其辐射带动最强的是北京市周边地区，其次是环首都经济圈区域，再其次是环首都圈之外的区域。当然，城市的辐射并不像水波一样呈同心圆状，很可能是沿交通线呈放射状。但无论如何，其逐渐减弱是客观规律。北京市的面积1.64万平方公里，加上环首都圈3.01万平方公里，共计4.65万平方公里，比东京圈3.7万平方公里还要大，很显然，东京的辐射力大于北京的辐射力，因此，北京市周围河北省各市不能被动地接受辐射，像石家庄、唐山、秦皇岛、张家口、保定、承德、沧州、衡水等作为区域性中心城市，也有自身辐射带动的区域，也有城市圈，应着力打造各自的城市圈，提高自身的实力和带动力，不要幻想北京市的辐射和带动。作为北京市，应摆脱“单中心摊大饼”的发展模式，跳出北京规划北京，在河北境内打造“反磁力中心”，才能有效疏解北京市的人口压力、交通压力和环境压力，提高辐射力和带动力。

（二）京津冀三省市应共同打造京津冀城市群

未来一个时期是我国城市群形成的关键时期。首都经济圈作为都市圈的特殊形态，并不能突破都市圈的发展规律。从北京市的辐射带动情况及天津、河北各市的发展状况来看，正处于成型期向成熟期过渡的阶段，即由单向辐射向多向辐射转型的阶段，也就是进入城市群阶段。比如北京与天津两大都市各自的辐射范围已经不清楚了，唐山、保定的辐射范围已经被北京和天津涵盖了，这就是原来的“京津唐”改称为“京津冀”的原因所在。就像日本原有京滨、名古屋、阪神三大都市圈，最后耦合为东海道城市群一样，长三角、珠三角均在打造世界级城市群。京津冀“一省两市”应在首都经济圈规划及合作的基础上着力打造世界级城市群，而首都经济圈则是京津冀城市群的重要组成部分。

（三）应着力打造“京东”、“京南”、“京北”新区

目前，北京空间结构仍旧是单中心格局，城六区承载了62%的城市人口，70%的经济产出，城市功能过于集中。北京建设世界城市，发挥首都功能，成为功能强大、生活质量高、宜居性好、辐射力强的首都经济圈，必须跳出北京行政区限制，在更大的区域范围内构建“多中心组团式”城市新区，从而缓解首都压力，带动周围区域的发展。在河北境内建设“京东新区”、“京南新区”、“京北新区”将是其可行的选择。

河北积极打造环首都绿色经济圈，应把着力点放在建设京南、京东和京北三个新区上，承接世界产业和东南沿海地区的产业转移，承接北京市的人口及部分城市功能。其他各县镇应积极接受北京市的辐射，与北京市各县镇进行对接，实现生产发展、生活富裕、生态良好。

（四）加强基础设施一体化建设，完善京津冀交通体系

共建交通网络体系应当成为区域一体化的先导和突破口。其重点之一是整合城际公路交通和城市道路交通，积极推进大运量的城际快速轨道交通建设，为核心城市有机疏散和区域重新集中创造条件。在减轻北京中心城区城市道路交通压力的同时，进一步改善京津冀城际之间的交通联系。二是以加强沿海经济带交通联系为目标，形成纵贯南北的综合交通体系，扩大与全国其他地区的交通联系。三是加强航空港、港口之间的分工与协作，形成完善的航空港、海港体系。促进天津港、秦皇岛港、唐山港、黄骅港的合作，加强港口后方铁路、公路、空运、水运建设，形成综合性、多功能的现代化交通集输运体系。

（五）建立生态和水资源补偿机制

承德市、张家口市和保定市是京、津的水源地和生态屏障，也是都市圈水土保持和生态建设的重点区域。但张家口、承德两市经济欠发达，而且生态环境的治理又是一项投资大、周期长、短期内难以见效的自然环境恢复工程，仅靠其自身的力量难以完成。生态建设属于典型的公益事业，过去长期存在“少数人投入，多数人受益”、“上游地区投入、中下游地区受益”等不合理现象。需要建立跨地区的生态和水资源补偿机制，通过提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化，从而实现张、承、保三市生态与经济的可持续发展。&