发展都市圈的目的、困境与突破口时间： 2019-10-24信息来源：区域经济评论 2019年第4期 　作者：卢庆强　责编：qgy

党的十九大指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。从“十一五”开始，推进城市群发展工作就是国家多年来的重要方向，中国19+2的城市群聚集了90%的GDP总量，但是城市群规划尺度过大，实际工作落实难度大，而都市圈是城市群的核心，所以培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要抓手。

一、发展都市圈的目的与困境

发展都市圈的根本目的是服务于人民对美好生活的追求。具体作用有这么几个方面：一是增加各类基础设施的全网连通性，提高都市圈地区居民生活的便利化程度，提高各种城市系统的服务效率。二是实现各类公共服务的同城化，在提供都市圈地区居民生活便利的基础上，增加高品质的多元服务供给，这体现了都市圈地区居民享受同等服务的普惠性和公平性。三是形成都市圈地区公共品供给机制，并提供切实的服务保障，对影响都市圈整体发展全局的重点地区进行有效管控和干预，确保都市圈整体利益的最优化，促进区域可持续发展。

发展都市圈是实现全国一盘棋的改革突破口。都市圈实现过程的实质是深化改革、创新体制机制。中国强行政管控的运行逻辑，使得行政边界效应明显，即界内界外两家事。发展都市圈虽无法彻底消除这种行政区经济的运行逻辑，但在建构了更高层次的协同机制后，这种行政边界效应将有可能得到整体弱化和部分消除。从这个意义上来说，发展都市圈是建立更加有效的区域协调发展新机制的突破口。通过建立健全都市圈地区的区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等，找到可行路径和有效办法，进而成为建立全国统一市场体系的突破口，成为中国深化改革的重点领域。

发展都市圈是重塑城市区域格局的重要手段。从城市和区域发展的角度看，发展都市圈是顺应人口、产业等相关要素向大都市区聚集的趋势，在实现人口、产业高度集聚的同时，又能预防和治理大都市核心区由于过度聚集带来的大城市病。

培育发展现代化都市圈面临两大困境。第一，强行政区经济和资源调配模式造成的强行政边界效应。强行政调配资源的权利分配逻辑，使得中心城市的资源吸附效应明显，整个都市圈地区的要素流动是一种向心型模式。这是典型的划地而治的城市治理视角，强调行政管辖权的强边界，使得行政层级决定资源调配，而不是市场决定资源配置，从而造成城市交界地区的弱管制与无序发展。第二，城市竞争思维和政府政绩导向导致都市圈一体化发展难以有效实现。在原有强调城市竞争的大背景下，尤其是追求经济发展和GDP的杠杆下，都市圈内的各层级城市之间，难以自发形成紧密协同的合作共赢格局，这是发展都市圈的核心瓶颈和最大困境。

二、培育发展现代化都市圈的三大突破口

第一，以基础设施互联互通为主实现全面联通。物理联通是根本，目前在都市圈内部，很多地区的交通、市政等基础设施互不衔接联通的现象比较普遍，这也是为什么这次出台的都市圈文件当中，把打通断头路作为近期的一个重点工作。此外，实现物流联通需要建设一体化的都市圈智慧服务平台，通过网络基础设施建设，为提供高效优质服务奠定重要基础。

第二，以破除制度障碍为主实现全面流动。在物理联通的基础上，第二步要重点解决的就是都市圈范围内的各种制度性障碍，尤其是涉及民生服务的各种差别化、歧视性政策。比如各类公交一卡通、看病就医一卡通、户籍在都市圈范围自由迁徙、取消通信漫游费、申请廉租房准入等。

第三，以建立协同管理架构和利益分配协同机制为主，实现全面协同。在上述软硬件实现的基础上，进一步建立常态化、根本性的协同机制。建立都市圈层面的“城市—区域”协同治理架构和机制，这是对基于通勤圈逻辑而构建的都市圈的真实需求响应，也是破除各类体制机制壁垒和制度障碍的根本性制度安排，只有这样才能在尊重聚集效应规律的基础上，实现结构优化和整体优化的干预。这里面包括三个重点方面：首先，强化中心城市的责任和引领作用，构建“省级指导—中心城市主导—周边城市主体地位”的治理架构。建立以省级政府指导监督，中心城市牵头主导，周边各级城市具备主体地位的管理组织架构模式，并将其作为都市圈的顶层治理框架。这既尊重了中心城市的功能层级、行政层级定位，同时作为相对获益方，中心城市在人力资源、资金实力、动员能力等方面也有足够的主导能力。另外，需要强调的是，架构的构建需要提升周边各级各类城市和组团的主体地位，作为平等协商和达成行政协议的基础。其次，制定“许可—契约”均衡治理理念指导下的都市圈规划。以形成都市圈规划共识为契机，顺应时代发展新趋势、倡导协同发展新理念、开创规划变革新范式，探索一条开放协商导向、公共政策导向、动态实施导向的规划新范式和治理新道路。许可是指上级确定的刚性许可内容落地，如各类红线；以及同级协商确定的需刚性管控资源：如水源保护区等生态资源、重要文化功能区等文化资源。契约是指通过协商而达成的契约，来明确政府与各市场主体、各级政府之间的权利和义务，为社会和公众提供高质量、低成本的公共物品和服务。最后，建立都市圈内各主体的利益分配协同机制。通过市场化的手段，对各主体的诉求和责任进行响应，破解当前都市圈发展的症结性问题，使区域协同发展具备落地的可能性和持续性。如通过共建共管重点协作地区，借鉴深汕合作区的合作模式、组织管理架构和利益分配机制；通过成立区域共同发展基金的方式，对区域公共品和公共安全提供基本保障，以及对区域目标和区域利益的实现与否施行奖惩等。&

 

作者简介：卢庆强，男，北京清华同衡规划设计研究院副总规划设计师，总体规划研究中心主任（北京 100085）。