长三角更高质量一体化背景下杭州都市圈发展路径研究时间： 2020-01-06信息来源：区域发展与城市群 2019-12-04 作者：原创： 陈建军 黄洁 刘实 沈燚馨 责编：qgy
一、引言
都市圈是城市发展到高级阶段时的一种空间地域形式，是未来新型城镇化主体形态之一，以超大或特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化的空间形态。2016年5月，国家发改委公布了《长江三角洲城市群发展规划》（以下简称“长三角城市群规划”），规划明确规定，杭州都市圈是长三角六大核心都市圈之一，首轮规划包括杭州、湖州、嘉兴和绍兴四个城市。2018年10月，杭州都市圈第九次市长联席会议召开，浙江省衢州市、安徽省黄山市正式加入杭州都市圈；作为长三角最重要都市圈之一的杭州都市圈，在经历了十余年的高速发展后迎来了首次扩容。
杭州都市圈的建设不能脱离长三角城市群的建设而存在，尤其是在长三角一体化发展正式上升为国家战略以后。如果以杭州为中心画一个半径300公里的圆，基本可以覆盖长三角最重要的城市所组成的长三角一体化发展中心区。沪杭宁、沪杭甬、杭宁合三大板块在杭州形成了空间上的交汇。作为长三角区域内六大都市圈之一，杭州都市圈必须要整体考虑谋划自身的发展和对区域的引领，成为长三角南翼中心的重要发展带，在服务国家战略发展大局，推动长三角一体化发展中，承担杭州责任、彰显杭州担当、贡献杭州力量、实践杭州模式。
一般来说，按照国际惯例和国家相关文件，都市圈的空间范围是以中心城市为单一核心，涵盖周边50公里到100公里的的城市集群和城乡一体化区域，从这个意义上来说，杭州都市圈自从纳入了衢州市和黄山市之后，其城市圈半径已经超过了这个范围，同时比较长三角其他都市圈，杭州都市圈的一些城市，同时又分别属于上海都市圈，宁波都市圈范围，因此。在某种意义上可以认为，杭州都市圈在具有长三角大城市群的次级城市群特征的同时又具有复合都市圈的特征，为此在研究杭州都市圈问题的时候，需要把握和关注以下三个方面的问题：一是杭州市城市功能的扩散或者说拓展；二是作为长三角都市群的次级城市群，杭州都市圈内的产业分工与合作；第三是解决杭州都市区与周边都市圈的协同发展，如杭州都市圈和上海都市圈，南京都市圈，宁波都市圈的协同发展问题。
二、长三角更高质量一体化发展背景下杭州都市圈面临的总体形势
区域一体化发展不仅仅是画圈圈，更重要的是对外和对内的开放，杭州都市圈一体化发展不是自我封闭、自我循环的发展，而是要打造成为一个内外开放、协调共享的都市圈。目前，长三角正在出现区域板块分化的趋势，未来长三角的经济发展很可能集中在三大区域板块。一个板块是上海，包括苏州、无锡、常州等地区，今后很可能还包括南通。这一区块中，特别是上海和苏州之间已经形成紧密的产业分工关系，相当于珠三角的深圳和东莞间的产业一体化趋势，今后这种趋势只会进一步加强，不会削弱。第二个板块是在长三角的北翼，即南京都市圈。目前，南京都市圈的扩展趋势非常明确，就是往安徽方向发展，今后很有可能是南京都市圈和合肥都市圈合二为一，形成长三角北翼的一个大的次级城市群，或者说城市圈域。
在这个背景下，杭州和浙江如何应对就是一个挑战。浙江过去一直强调和上海接轨，但是事实证明，和上海接轨如果自己没有形成一个比较具有向心力的核心增长极的话，接轨就是低效率的。长三角任何区域成功接轨上海的前提是本身具有有别于上海的差别化优势，即在特定领域形成具有不弱于上海的相对优势，否则只会被边缘化。苏州成功接轨上海的原因在于苏州自身在吸引外资的能力方面是超前于上海。在上海浦东开发开放酝酿之际，苏州迅速建立了中新苏州工业园区，利用这个优势，当浦东开发开放大规模展开以后迅速转化为外向型发展战略的优势。当前杭州接轨上海成功之处表现在吸引了大量的上海IT人才到杭州，这是因为杭州的数字经济发展程度完全不输上海。在长三角更高质量一体化的大背景下，杭州都市圈需要清晰认识与准确定位，在发展过程中体现出都市圈自身的优势与特色，方能立于不败之地。
三、完善杭州都市圈发展的主要思路与对策建议
本文认为未来杭州都市圈发展的定位是：活力创新发展圈，开放协调共荣圈，美丽中国样板圈，智慧城市示范圈，城乡一体融合圈，幸福生活共享圈。作为杭州市来讲，要把长三角一体化发展落实到杭州都市圈建设的层面上来，要充分认识到杭州都市圈是长三角城市群的重要组成，杭州都市圈一体化发展是长三角一体化发展的有机构成，要把推动杭州都市圈更高质量的一体化发展，作为杭州响应长三角更高质量一体化发展国家战略的主要抓手，充分发挥杭州市作为长三角南翼强劲活力增长极的作用，带动周边城市共同发展。为此，杭州都市圈助力长三角更高质量一体化发展的具体实施路径可以考虑以下几个方面：
一是推行“强心”战略。加快杭州市作为杭州都市圈的增长极和创新极的引领作用，强化城市的集聚功能。充分利用杭州在发展环境、人才资源、基础设施及城市功能等方面的优势，为当地的产业发展提供新的动能，同时串联杭州与杭州都市圈其他城市之间产业链关系。以“点—线—面”的空间实现路径去推进杭州都市圈的一体化发展。所谓“点”，就是在关键的枢纽地带和节点地区建设一体化的共享空间，如联合开发区，飞地开发区，共享研发中心，共享双创中心等。所谓“线”，就是要充分利用主要交通轴线如杭州到嘉兴，杭州到湖州，杭州到绍兴，杭州到黄山，杭州到衢州的高速铁路和高速公路为主要一体化发展轴，以沿线城市、城镇、开发区为据点，以快速交通干线为轴，穿珠成串，首先实现都市圈内沿交通轴线的同城化发展，降低交通运输的时空成本。可以考虑参照G60科创走廊的区域合作机制，建立各高速交通轴沿线城镇的一体化合作机制，将杭州都市圈同城化协调发展的体制机制，率先在上述五大交通轴线上得到实现，然后推广到杭州都市圈全域。
二是构建开放的都市圈，实现有效的内外联动。有鉴于上海都市圈的不断扩容和南京都市圈的不断西进，浙江如要进一步全面接轨上海，只依靠杭州单打独斗肯定是不行的。杭州具有比较发达的服务业，特别是数字信息服务业；嘉兴、海宁、桐乡，以及宁波的余慈地区制造业都比较发达。因此，杭州必须注重和周边都市圈的联动发展，如上海都市圈，宁波都市圈，以及金义都市区的联动发展。加快整合长江南翼城市，要鼓励都市圈中的城市，在彼此之间进行合作发展的同时，秉承内外开放原则、市场经济的原则、以及竞争合作的原则，鼓励其与其他都市圈之间的互动发展、共享发展和协调发展，保持都市圈各城市之间的发展活力，形成更强大的创新动力，实现长三角一体化更高质量发展目标下的多赢策略。除了杭嘉湖绍之外，还要把宁波金华等城市包括进来，形成杭绍甬创新活力发展增长极。形成以杭州为中心的沪杭高铁和杭甬高铁L型轴线，合作打造二三产业协同集聚，形成长三角南翼的创新活力增长极。
三是在体制机制建设方面合理借鉴长三角一体化的成功经验。目前，长三角已经建立了“三级运作、统分结合、务实高效”的协作体制与可供复制操作的成功经验。在杭州都市圈一体化发展和建设过程中，要首先完善开放协调的合作体制。建议建立都市圈分管副市长会议制度，具体协调都市圈市长联席会议达成的共识，并转化为可落实的工作计划。此外，考虑在发改委或区域合作机构中，建立“杭州都市圈发展办公室”或类似的机构，负责操办落实都市圈发展的具体工作。也可以考虑设立“杭州都市圈合作办公室”，作为都市圈市长联席会议的直属操作机构，人员配备可参照长三角区域合作办公室，由各城市派员参加，共同落实杭州都市圈的发展规划，以及对规划项目的执行和评估，并赋予其实际的工作任务、工作范围、工作计划、以及可考核的指标。
四是注重“有为政府”和“有效市场”的结合。建立和完善政府引导与市场主导并重的都市圈推进机制和实施路径。首先，建议建立杭州都市圈共同发展基金，以市场化运作的方式来推动都市圈建设，杭州都市圈内的六个城市按照一定比例共同出资，并鼓励企业投资参股，进行市场化运作。其次，建议成立杭州都市圈投资和开发公司，对都市圈有关社会基础设施，跨区域发展平台，以及与都市圈发展相关的社会民生、环境保护、科研创新、交通信息设施等项目的建设进行规划、投资、运作和管理。再次，要注重发挥龙头平台企业、高等院校、第三方服务机构、各类商会、协会等多元社会主体的中介枢纽作用，以创新链、产业链、价值链重构来优化空间布局，以政府和市场的双轮驱动来推动要素资源配置的高效化、公共服务的均等化和区域治理的同城化。
五是考虑在相关区域建立都市圈发展示范区。考虑到杭州正在谋划推进新型制造业发展的行动，联合都市圈内相关城市和区域共同推动新型制造业发展，将会是一个积极的设想。都市圈内相关城市应在产业规划、招商引资、产业空间布局、人才引进、交通基础设施建设以及社会民生事业等方面共同谋划，形成利益共同体。在跨区的经济核算、财税分成、土地资源统筹、基础设施、投融资环境容量的调剂等方面建立协调机制，并以此作为试点，为都市圈一体化发展提供可借鉴可复制的经验。
六是设立“杭州都市圈发展周”。建议设立地方法规，确立每年在杭州举行为期一周的“杭州都市圈发展周”。将这一周的每一天，定位为某个城市的城市日，如杭州日、嘉兴日、湖州日、黄山日等等，举办各种活动集中宣传杭州都市圈各个城市的发展成果，促进各城市政府、企业和市民间的互相交流，推动都市圈社会共识的形成，扩大杭州都市圈的影响力，吸引更多资源。