我国大城市群一体化的趋势与政策建议时间： 2019-06-15信息来源：国研网 2019-03-02 《调查研究报告》[2019年第2号] 作者： 中国发展研究基金会“京津冀一体化测量”课题组（执笔：俞建拖 陈春春） 责编：qgy 俞江月
摘要：本研究利用新的区域一体化测量方法，对2006—2015年中国12个主要城市群地区的一体化进程进行了测量和比较分析。12个城市群共涵盖了157个地级及以上城市，2015年占全国国土面积比例不到20%，人口占61.12%，经济产出占全国82.03%。分析结果表明，我国城市群地区一体化水平在所考察的十年间持续提升，指数监测的一体化速度高于城镇化速度，反映出城镇化质量的提升。我国城市群的一体化大致形成了三个梯队，呈现出分组趋同的特点：珠三角、长三角的一体化水平处于第一梯队，显著高于其他地区；京津冀一体化明显滞后，仅居第二梯队的中游；中原、武汉等中西部地区城市群呈快速追赶态势，东北地区一体化乏力。驱动区域一体化的主要因素是经济集聚和区域内部连接性，经济均等化和制度协同仍是突出短板。在相关分析基础上，报告对我国推进城市群一体化提出了政策建议。
关键词：新型城镇化，城市群，一体化，ACEP指数
一、引言
大城市群是以少数大城市为核心、通过快捷交通网络连接周边中小型城市和市郊地区的空间结构。大城市群一方面可以享有人口和资源要素集聚带来的规模经济、范围经济和活跃创新，另一方面则通过城市间、城市与市郊（乡村）的良好分工克服大城市单极化导致的城市病问题。在过去二十年，人口和经济活动往大城市群地区集聚成为一个全球性的趋势，世界银行《世界发展报告2009》认为，城市集聚和城市群的涌现重塑了全球的经济地理，未来国家间的经济竞争将越来越表现为这些大型城市群之间的竞争。
改革开放以来，我国城市化快速发展，城市空间形态出现了深刻的变化。目前，我国已经形成了长三角、珠三角以及京津冀三大巨型城市群，山东半岛、成渝、中原、辽中南等大城市群也初具形态。在此基础上，《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确提出，以城市群为推进新型城镇化的主体形态。
一体化是优化城市群内部资源配置，提升整体竞争力和吸引力的关键手段。科学评估区域一体化的进程，分析影响一体化的关键因素并制定针对性的政策，对推进新型城镇化至关重要。传统的一体化测量指数有一些突出的短板：一是将被测量区域的范围视为给定，只考虑区域内部资源要素跨界流动；二是没有考虑区域整体与外部环境的差异；三是没有考虑区域与区域之间的互动关系；四是政策指向性差，要么指标体系过于庞杂，要么指数过于抽象，不利于分析政策涵义和有效性。
课题组开发的新测量指数有几个优点：第一，通过引入经济密度，在整体的平面空间上考虑区域经济的活跃度，并使一体化区域与周边地区的差异可识别；第二，引入区域经济份额变量，能反映一个区域与其他区域的竞争互动关系；第三，同时考虑了过程因素和目标因素、结果因素，区域一体化最终不是消除区域内差异，而是提升区域整体的竞争力，经济密度和经济份额提升可以刻画这种竞争力；第四，指数的构造有数学上的优良特性，可以很方便地将指数的变化分解为四个因素的变化，观察不同变量的贡献率。
新的测量指数，包含了四个基本要素：经济集聚度（A），区域连接性（C），经济均等化（E），政策协同性（P）。本报告利用ACEP 指数，对我国12个城市群地区2006年至2015年的一体化进程进行了评估，分析比较了不同城市群地区一体化的主要特征，并提出优化城市群发展的政策建议。
二、城市群地区的经济与人口集聚
本报告共测量了12个大型城市群地区的一体化水平，包括京津冀、长三角、珠三角、中原、辽中南、山东半岛、海西、武汉、长株潭、成渝、关中、哈长（区域范围见附表）。以上城市群的范围主要以国家相关规划为依据，以地级以上城市为城市群内部基本单位进行分析①。中原城市群中涉及的河北邢台和邯郸两市，同时又在京津冀区域内，为避免重复，分析时将邢台和邯郸从中原城市群中剔除。此外，本报告没有采用长江中游城市群的规划概念，主要是考虑到该地区城市和经济发展水平总体薄弱，区域范围较大，因此只对其中已经具有较高一体化基础的武汉城市群、长株潭城市群进行了分别考察。
在本报告中，城市是按照行政边界划定的，不是狭义上的建成区范围，还包括行政区划内的农村。主要考虑是：首先从行政上看，农村和城市都在一个行政单位下被管辖；其次，从实际的经济社会关系看，城市和农村的发展存在紧密的联系和互动，不应该割裂开来；第三，从政策上考虑，推动城乡协调发展也是一个地方政府重要任务。因此，有理由将城市群内的城市和农村看成是完整经济社会生态的组成部分。
本报告的数据来源于相关的省级和地级统计公报数据。在报告中，共搜集了157个地级及以上城市相关数据。汇总12大城市群地区的国土面积、人口与经济指标，有以下关键结论（见表1）：
表1 12个城市群地区的人口与产出比较
|
城市群 |
面积占比 |
人口占比（%，增幅百分点） |
GDP占比（%，增幅百分点） |
||||
|
- |
2006 |
2015 |
增幅 |
2006 |
2015 |
增幅 |
|
|
京津冀 |
2.24 |
7.30 |
8.11 |
0.81 |
9.59 |
10.78 |
1.19 |
|
长三角 |
2.22 |
9.94 |
10.98 |
1.04 |
17.98 |
20.12 |
2.14 |
|
珠三角 |
0.57 |
3.58 |
4.27 |
0.69 |
8.30 |
9.01 |
0.71 |
|
成渝 |
2.5 |
7.49 |
7.15 |
-0.34 |
4.78 |
6.35 |
1.57 |
|
武汉 |
0.53 |
1.98 |
2.02 |
0.04 |
1.76 |
2.34 |
0.58 |
|
长株潭 |
1.02 |
2.99 |
3.01 |
0.02 |
2.53 |
3.28 |
0.75 |
|
辽中南 |
0.87 |
2.12 |
2.24 |
0.12 |
3.55 |
4.04 |
0.49 |
|
哈长 |
2.51 |
3.26 |
3.09 |
-0.17 |
3.28 |
3.78 |
0.50 |
|
关中 |
0.78 |
1.95 |
1.89 |
-0.06 |
1.30 |
1.77 |
0.47 |
|
中原 |
2.72 |
10.80 |
10.44 |
-0.36 |
6.72 |
7.84 |
1.12 |
|
海西 |
2.85 |
6.48 |
6.60 |
0.12 |
5.37 |
6.44 |
1.07 |
|
山东半岛 |
0.78 |
3.23 |
3.27 |
0.04 |
5.40 |
6.28 |
0.88 |
|
总计 |
19.57 |
61.12 |
63.07 |
1.95 |
70.56 |
82.03 |
11.47 |
资料来源：作者计算。
第一，城市群地区是我国经济增长最重要的支柱，三大湾区经济隐然成形，抓住大城市群就抓住了国家经济的根本。2015年，12个城市群地区面积占全国19.57%，人口占63.07%，经济总量占82.03%，长三角、珠三角和京津冀三大城市群又占其中的一半。环渤海的山东半岛、辽中南作为环渤海经济区，经济总量占全国约20%。2015年这三个沿海湾区经济圈占我国经济总量约53%。
第二，经济向城市群集聚趋势明显。2006—2015年，12个城市群占全国经济的比重增加了11.47个百分点，所有城市群在经济占全国的比重都得到了提高。
第三，人口集聚主要发生在京津冀、长三角和珠三角。期间三大城市群人口占比增加了2.54个百分点，是12个城市群总体新增人口占比的130%，其他城市群人口占比基本维持不变甚至有减少（中原城市和成渝城市群减少幅度最大）。
进一步分析各城市群的经济密度和人口吸纳情况（表2），可以发现：第一，得益于普遍的经济增长，各城市群的经济密度在十年间都有大幅度增长。2015年，珠三角经济密度显著超越其他城市群，长三角和山东半岛城市群居二、三位。第二，人口相对密度增加最快的发生在珠三角、长三角和京津冀，反映了三个地区空间上的人口吸纳能力。第三，从经济增长人口弹性看，珠三角、京津冀、长三角分居前三位，明显高于其他城市群地区，反映了三个区域经济增长的良好包容性。
表2 12个城市群地区经济密度、相对人口密度与增长弹性
|
城市群 |
经济密度（万元/平方公里） |
相对人口密度 |
经济增长人口弹性 |
||||
|
2006 |
2015 |
增幅，% |
2006 |
2015 |
增幅 |
||
|
京津冀 |
1274 |
3155 |
147.65 |
3.26 |
3.62 |
0.36 |
0.68 |
|
长三角 |
2565 |
5945 |
131.77 |
4.48 |
4.95 |
0.47 |
0.49 |
|
珠三角 |
4309 |
10308 |
139.22 |
6.28 |
7.49 |
1.21 |
0.97 |
|
成渝 |
578 |
1668 |
188.58 |
3.00 |
2.86 |
-0.14 |
-0.22 |
|
武汉 |
1042 |
2894 |
177.74 |
3.74 |
3.81 |
0.08 |
0.07 |
|
长株潭 |
771 |
2113 |
174.06 |
2.93 |
2.95 |
0.02 |
0.03 |
|
辽中南 |
1237 |
3032 |
145.11 |
2.44 |
2.57 |
0.14 |
0.24 |
|
哈长 |
394 |
988 |
150.76 |
1.30 |
1.23 |
-0.07 |
-0.34 |
|
关中 |
512 |
1490 |
191.02 |
2.50 |
2.42 |
-0.08 |
-0.13 |
|
中原 |
744 |
1892 |
154.30 |
3.97 |
3.84 |
-0.13 |
-0.32 |
|
海西 |
565 |
1482 |
162.30 |
2.27 |
2.32 |
0.04 |
0.11 |
|
山东半岛 |
2071 |
5294 |
155.63 |
4.14 |
4.19 |
0.05 |
0.05 |
三、我国城市群一体化的主要趋势
报告利用ACEP指数测量一体化水平。所用的具体指标分别为：（1）经济集聚度（A），用城市群区域占全国经济的比重与区域经济密度的乘积表示；（2）区域连接性（C），用区域交通网络的实际使用（客流和物流）的密度来衡量；（3）经济均等化（E），用1减去区域内各城市的人均GDP基尼系数来表示；（4）政策协同性（P），由于无法直接对制度和政策衔接水平进行度量，我们用1减去区域内部人均财政支出的基尼系数来反映制度和政策协同难易程度，P值越高表明协同障碍越小。ACEP指数分值区间为0—100，分值越高表明区域一体化水平越高。
在研究中，区域GDP变量统一调整为2010年的不变价格。由于客流、物流的统计口径从2013年开始进行了调整，为保持一致性起见，我们通过模型模拟，将2012年后客、货流数据重新调整成旧口径，便于作历史比较分析。
通过考察2006—2015年间我国12个主要城市群的发展及一体化趋势，有以下发现：
第一，我国城市群一体化水平差距显著，并呈现明显的分组特征。2015年，珠三角、长三角一体化指数分别为61.58和56.79，处于第一梯队。山东半岛39.99居第三，京津冀为32.25居第四，与中原、辽中南同处于第二梯队（指数得分在30—40分区间）。值得注意的是，京津冀的一体化水平只有珠三角的52.37%。其他城市群处于第三梯队。
第二，所有12个城市群的一体化指数在考察期间都稳步提升，城市群的一体化水平存在收敛的趋势，反映出区域经济均衡的进步。在考察期间，12个城市群的一体化指数平均增幅达到70%。初始一体化水平较高的城市群，一体化增速相对缓慢。京津冀、长三角、珠三角、山东半岛的一体化速度在过去十年低于平均增速，其中山东半岛增速是12个城市群中最低的。中西部城市群一体化速度较快，关中、成渝、武汉的指数增幅分别为97.70%、77.12%、76.08%位居前列。辽中南在同期也有较高增幅，达到84.40%，位居第二。长株潭一体化速度都高于平均水平。这些反映出区域均衡发展新趋势。哈长地区是显著的例外，初始一体化水平最低，增速在12个城市群中为倒数第二。见图1。
图1 大城市群一体化趋势（2006—2015）
第三，总体上看，区域经济集聚对一体化指数提升贡献最大，交通连接性的提高次之，但不同地区一体化的主要驱动因素也存在差别。对各年份一体化指数的变化进行分解分析，从总体看，经济集聚的贡献占55.75%，连接性的贡献占41.29%，经济均等化1.50%，政策协同1.46%。但是，珠三角、中原和辽中南的连接性贡献超过50%。在长三角和京津冀，政策协同对一体化的贡献比其他地区更突出，分别达9.8%和5.9%。
第四，2015年，在十二个城市群地区中，山东半岛经济最均等，辽中南财政支出最均等（政策协同难度最小）。武汉、京津冀、哈长三个城市群经济均等化水平最低。京津冀的财政支出均等化水平最低，反映出制度协同上的突出障碍。
第五，从全国整体看，城市群一体化速度要快于城镇化速度，反映出城镇化质量的提升。我们利用人口加权的方法估计了12个城市群的平均一体化速度。由图2可以看出，在考察期间，我国城镇化和城市群一体化都在稳步增长，但城市群一体化的提升速度更快。
图2 城市群一体化和全国城镇化水平
第六，城市群一体化速度变化呈倒U型，2010年以来一体化速度有放缓趋势。自2006年以来，城市群一体化的增速出现了先上升，2009年达到高峰后出现持续下降的过程。尽管一体化速度一直快于城镇化速度，但是两者在不断趋近。2014年后，城镇化加速，一体化增速下滑速度有所减缓。见图3。
图3 一体化增速与城镇化率增速比较
第七，城市群一体化速度先分化后趋同。2007—2009年不同城市群之间的增速差异变大，此后有逐渐缩小的趋势。从各区域比较看，关中、中原、辽中南在考察期间都有较大幅的波动，2013年后辽中南的一体化增速下滑最为显著。
四、促进大城市群一体化的政策建议
基于前述发现，对于促进大城市群一体化有以下建议：
第一，将12个城市群地区作为我国下一阶段统筹城乡和区域平衡发展、经济提质增效的主要平台和抓手。以城市群为载体践行五大发展理念。这些城市群地区的一体化发展，将为其他地区的结构性改革提供更大的空间。其中，要特别注重环渤海、长三角、粤港澳三大湾区经济圈的建设。
第二，将提高大城市群地区的人口吸纳能力作为重点工作。京津冀、长三角、珠三角地区经济体量大，就业吸纳能力强，发挥这三大城市群整体的人口吸纳的优势，同时根据“大集中、小分散”的原则优化区域内人口布局。加大中原、成渝、关中、哈长四个城市群地区的户籍制度以及配套公共服务制度的改革步伐，提升这些城市群吸纳周边人口的能力，放宽1000万人以下大城市的入户门槛。
第三，要把经济均等化和制度（财政）均等化作为推进一体化的两个发力点。京津冀地区尤其具有紧迫性，要扩大中央对河北以及京津冀三地横向之间的财政转移支付，利用雄安新区建设的历史性机遇，缩小区域内部财政能力和支出差距。中原、哈长、关中、长株潭等城市群水平一体化较低，但内部公共财政支出差距小，要抓住机会建立区域一体化的公共服务体系。
第四，以辽中南和哈长城市群为中心引领东北振兴，充分发挥辽中南城市群的龙头作用。建议在辽中南和哈长设立战略性的改革试验区，作为下一阶段的东北振兴的突破口。
第五，密切关注和评估货币政策和公共投资对于一体化的影响。提高信贷、财政政策的针对性，促进城市群内部的基础设施联通，采取有力措施降低物流成本，为区域内人员、资金和货物的流动创造有利条件。
附表
12个城市群所包含的城市区域
|
城市群 |
包含的城市区域 |
|
京津冀 |
北京、天津、保定、唐山、廊坊、秦皇岛、张家口、承德、石家庄、沧州、邯郸、邢台、衡水 |
|
长三角 |
上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州、合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城 |
|
珠三角 |
广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、肇庆、惠州 |
|
成渝 |
重庆、成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州、雅安、资阳 |
|
武汉 |
武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁 |
|
长株潭 |
长沙、株洲、湘潭、益阳、娄底、岳阳、常德、衡阳 |
|
辽中南 |
沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、辽阳、营口、盘锦 |
|
哈长 |
哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、绥化、长春、吉林、四平、辽源、松原 |
|
关中 |
西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、商洛 |
|
中原 |
郑州、洛阳、开封、南阳、安阳、商丘、新乡、平顶山、许昌、焦作、周口、信阳、驻马店、鹤壁、濮阳、漯河、三门峡、长治、晋城、运城、聊城、菏泽、宿州、淮北、阜阳、亳州、蚌埠 |
|
海西 |
福州、厦门、泉州、莆田、漳州、三明、南平、宁德、龙岩、温州、丽水、衢州、上饶、鹰潭、抚州、赣州、汕头、潮州、揭阳、梅州 |
|
山东半岛 |
济南、青岛、淄博、潍坊、东营、烟台、威海、日照 |
注释：
①以市为测算单位主要是考虑到数据可得性和统计规范性，但这样会低估实际的区域内部差距。