培育发展现代化都市圈的若干理论和政策问题时间： 2020-03-07信息来源：区域经济评论 2020年第1期 作者：姜长云 责编：qgy
习近平总书记在党的十九大报告中明确要求，“建立更加有效的区域协调发展新机制”。“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。2017年12月召开的中央经济工作会议明确要求，“提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设”。2018年12月召开的中央经济工作会议进一步要求，“增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力”。但就总体而言，除少数发达地区外，中国大多数地区城市群的发展在总体上，处于雏形或框架构建阶段，城市群内部不同城市（镇）之间的有机联系尚待健全，错位发展、分工协同、融合一体新格局尚待培育。与此相关的是，一个城市群往往包括若干都市圈，而都市圈作为城市群的重要组成部分，有利于打造成富有创新力和竞争优势的区域空间单元。但在培育发展现代化都市圈的过程中，仍有许多重要理论和政策问题亟待深入研究，本文就此进行初步探讨。
一、“中心化”“去中心化”的矛盾及其求解
迄今为止，关于都市圈的界定尚无统一标准。尽管如此，都市圈往往基于日常生活圈或人口通勤圈，由一个或一个以上核心城市同与其有密切联系和一体化倾向的周边地区组成，这应是无疑议的。当然，这些周边地区既包括核心城市之外不同层次、不同类型的城市（镇），也包括环绕在城市周边的乡村地区。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划︹2019︺328号）将都市圈界定为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。作为一种政府业务工作抓手和政策导向，在培育发展现代化都市圈的过程中，我们不必过多地拘泥于对都市圈的概念界定是否精准，而宜本着开放包容、求同存异、突出重点的原则，在尊重这一概念及其政策逻辑的基础上，更多地关注影响都市圈高质量发展的重大理论和政策问题。
无论对都市圈的概念作何界定，都市圈的发展都必然涉及如何科学处理核心城市和周边地区发展的关系问题；或者进而言之，是都市圈核心城市与都市圈内相关城镇、广域乡村腹地的关系问题。在讨论城镇化问题时，经常被作为议题的如何科学处理核心城市极化效应和扩散效应、核心城市向心集聚力和辐射带动力的关系问题，实际上也是都市圈发展中如何科学处理核心城市与周边地区发展关系的问题。能否科学处理这一问题，关系到都市圈的发展质量及其可持续性。
通常，在城市群形成的初级阶段，集聚是主要驱动力；在城市群的成长阶段，集聚与扩散共同构成主要驱动力；在城市群的成熟阶段，扩散是主要驱动力（肖金成，2013）。有的学者基于对欧、美、日等国家或地区都市经济圈发展历程的分析，将都市圈发展概括为5个阶段，分别是强核阶段、外溢阶段、布网阶段、整合阶段和耦合阶段（宋迎昌，2005）。那么，在中国现阶段培育发展现代化都市圈的过程中，应该如何科学处理核心城市与周边中小城市（镇）、乡村地区的关系呢？
一种观点认为，当前中国的许多大城市甚至特大城市，作为都市圈的核心城市辐射带动力不强，仍具有较强的集聚经济或规模经济、范围经济效应，城镇化或都市圈的发展仍应处于以培育极化效应或强核为主的阶段；培育发展现代化都市圈，应结合规划布局和政策导向的倾斜引导、公共资源配置的倾斜支持，着力推动优质资源、中高端要素和中高端产业向核心城市集聚，优先发展核心城市，加快都市圈“中心化”进程。待作为核心城市的大城市、特大城市发展到一定阶段后，再顺应发展阶段转变，引导其强化对周边地区的扩散效应和外溢作用，着力增强都市圈核心城市对周边地区的辐射带动作用。还有一种观点认为，近年来，在中国推进城镇化的过程中，许多大城市、特大城市虹吸效应过强，导致优质资源、中高端要素和中高端产业过度向核心城市集中集聚，挤压周边中小城市和乡村地区的发展空间，加剧城乡发展、区域发展失衡问题，是部分中小城市或乡村地区走向衰败萧条的重要原因，因此城镇化或都市圈的发展也要注意规避“一花独放不是春”的问题；培育发展现代化都市圈的当务之急，不是强化极化效应和聚集经济，而是要结合规划布局、政策导向和公共资源配置格局的调整，做好都市圈“去中心化”的文章，引导优质资源、要素和产业更多地向大城市周边的中小城市和小城镇流动，借此更好地支持周边地区发展，防止“大树底下不长草”；通过夯实中小城市（镇）发展基础，实现都市圈城镇体系“百花齐放春满园”。
应该说，前述两种观点都有一定的合理性，但也各有其偏颇之处。实际上，二者都强调在培育发展现代化都市圈的过程中，要通过规划布局和政策引导、公共资源配置的倾斜，实现预期目标。前一种观点面临的问题是，有什么动力机制能够确保核心城市周边的中小城市和乡村地区有积极性先支持核心城市优先发展，待核心城市发展到一定阶段后再加快自身发展？按照前一种观点的逻辑，倘若核心城市率先发展不成功，周边地区是否一直要等下去？怎么能保证周边地区共享发展成果，或有平等发展权？按照后一种观点，在培育发展现代化都市圈的过程中，是否就不需要培育核心城市的引领和辐射带动作用？核心城市又有什么动力机制听任更多资源、要素和产业流向周边地区？按照后一种观点的逻辑，都市圈的发展很容易出现核心城市品质和发展能级不高、辐射带动能力不强的问题。实际上，这两种观点都无法规避核心城市和周边地区在优质资源、要素和产业发展方面竞争有余、合作不足的问题，都难以形成都市圈核心城市与周边城镇、广域乡村之间的层次分工和错位发展、优势互补格局；也难以有效增进都市圈发展的关联性、整体性和协同性，提升都市圈发展的整体质量、效益和创新力、竞争力。无论是按这两种观点中的哪一种，实现都市圈高质量发展的目标都容易落空。
那么，如何协调前述两种观点的矛盾，推动都市圈高质量发展？笔者认为，比较有效的途径是坚持推进都市圈中心化提升和网络化发展并重的方针，将推进都市圈核心城市增强向心集聚力和辐射带动力有机结合起来，将推进都市圈核心城市提升发展能级与加快构建大中小城市网络化发展的城镇体系、培育乡村振兴新动能有机结合起来。在推进核心城市内涵提升和发展方式转变的同时，打造都市圈梯级增长节点，推进城乡融合和以城带乡，加快构建由中心城市牵头、网络化发展的都市圈发展协调推进机制。
一是通过推进都市圈中心化提升，鼓励都市圈中心城市在推进集约型紧凑式发展和加快绿色低碳、智慧化转型方面发挥引领作用，增强对都市圈内外优质资源、高端要素和高端产业的集聚力，进而增进都市圈中心城市的活力、创新力和竞争力，提升其发展能级、经济密度和对都市圈高质量发展的引领能力。这一方面有利于解决都市圈中心城市与周边中小城市、广域乡村低层次同质竞争的问题，规避因低层次同质竞争引发的都市圈中心城市对周边地区资源、要素和产业发展的虹吸效应；另一方面有利于强化都市圈中心城市与周边地区的产业链关联和梯度分工、错位互补、融合协作格局，增强都市圈中心城市对周边地区发展的核心主导作用和引领带动能力，为打造富有活力、创新力和竞争力的现代化都市圈创造条件。
二是通过推进都市圈网络化发展，培育以大城市或特大城市为核心、大中小城市和小城镇网络化发展的城镇体系，加快构建极核化、组群化、网络化的都市圈发展格局，将都市圈内部层次不同、功能有别的大中小城市和小城镇打造成都市圈梯级增长节点。借此，可以为推进都市圈高质量发展、提升都市圈核心城市发展能级，提供多元化多层次的战略支撑，增强都市圈发展的抗风险能力。这也有利于将都市圈内部除核心城市外的大中小城市和小城镇打造成承接和中转放大核心城市引领带动作用的战略平台，有利于更好地发挥都市圈城镇体系对周边乡村发展的辐射带动作用。在此背景下，依托都市圈重大基础设施通道和都市圈内邻近城市之间的集聚—扩散效应，打造都市圈产业发展廊道和都市圈发展轴；在夯实都市圈梯级增长节点的同时，通过推进基础设施互联互通、生态环境联防联治和公共服务共建共享，强化都市圈内部发展的网络链接机制，增强都市圈整体功能，提升都市圈生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀水平。
三是通过推进都市圈中心化提升和网络化发展并重，有利于将推进都市圈核心城市提升发展能级同引导都市圈梯级节点城市向心发展结合起来，将都市圈核心城市增强对开放、创新的引领力与都市圈梯级节点城市做实对基层和乡村的带动力结合起来，将增强中心城市辐射带动力同营造不同层次、不同类型、不同功能城市（镇）间的分工协作、优势互补、融合协同格局结合起来。借此，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化、一体化发展为导向，更好地帮助都市圈核心城市扩大发展的腾挪空间，完善都市圈空间发展格局；也为培育区域城乡融合发展新动能创造条件，推动都市圈加快构建彰显生机活力的优质创业圈、富有创新力和竞争力的高效产业圈、宜居宜业宜游的魅力生活圈和长效普惠共享的便捷服务圈，增强都市圈在全国发展中的显示度、竞争力和可持续发展能力。
二、警惕被曲解的“首位度”误导都市圈发展
许多地方在讨论都市圈发展的重要性时，都喜欢拿中心城市（或核心城市，下同）首位度说事，都市圈中心城市更是如此。似乎培育发展现代化都市圈的一个重要目标就是提高中心城市首位度。这实际上是一种曲解甚至误解。
在区域经济学中，往往将在一个国家或地区中第一大城市规模占据绝对优势的现象称为首位分布，将在一个国家或地区中，第一大城市与第二大城市人口等规模指标的比值称作首位度（魏后凯，2011）。首位度高，说明在该国或该地区发展中，人口集中于金字塔顶部中心城市（往往也是第一大城市）的程度高，体现了中心城市在所在国家或区域城镇体系中的相对主导程度。但是，中心城市首位度往往受到所在国家或区域自然地理条件和经济社会因素的影响。比如，山区相对于平原地区，前者中心城市的首位度低一些有其合理性。忽视这些条件或因素的影响，简单比较不同中心城市的首位度，容易夸大首位度指标的实际意义。
之前已有一些研究证明，只有在完整的城镇体系中计算和比较中心城市首位度才有意义，不加区分地按照行政单元计算中心城市首位度，并据此分析中心城市规模应该得到扩大或受到控制，容易得出错误的结论（沈迟，2019）。通常，城市人口的集聚性及其需求的高层次、高密度，主要表现在城市的中心城区。由于城市中心城区的人口数往往小于该城市对应行政区的人口数，而且在不同城市中心城区人口数占对应行政区人口数的比重往往存在较大差别，计算中心城市首位度应该利用第一大城市与第二大城市的中心城区人口数进行比较，不宜采取两大城市所在行政区的人口数进行比较。
脱离了相对完整的城镇体系，不宜简单地进行中心城市首位度比较。如果一个省不是一个相对完整的城镇体系，计算中心城市首位度也就没有太大意义。比如，山东至少存在着以济南为中心和以青岛为中心两个相对完整的城镇体系，用济南中心城区人口数与青岛中心城区人口数之比来衡量济南首位度，或者用青岛中心城区人口数与济南中心城区人口数之比来衡量青岛首位度，说明不了太多问题。离开了北京和天津，河北省域城镇体系也不是相对完整的城镇体系，因此将河北第一大城市石家庄与第二大城市的中心城区人口数进行比较，据此得出石家庄首位度是高还是低，也没有太大意义。宁夏南北向长、东西向短，最南端的固原和偏北的银川应该不属于一个城镇体系，用银川中心城区人口数和固原中心城区人口数进行比较，充其量只能说明哪个城市中心城区的人口规模大。中心城市首位度与经济发展水平或人均GDP之间，也不存在明确的一一对应关系。
近年来，许多地方在讨论都市圈发展的重要性时，往往把都市圈中心城市人口数和GDP等相关经济指标占全省比重，作为衡量中心城市首位度的指标。这实际上存在对中心城市首位度概念的延伸转化问题，有偷换概念甚至误读的嫌疑。为什么这样说呢？第一，同一个省份未必属于一个相对完整的城镇体系，不宜简单地进行中心城市首位度分析。第二，城市首位度主要是所在城镇体系中第一大城市和第二大城市人口数之比，并非第一大城市相关指标与全省之比。
当然，借用城市首位度概念，将其延伸到省域、区域分析，而且将省会城市相关指标与全省比较，也并非一定不可以。比如，将省会城市人口数、GDP或其他发展指标占全省比重定义为省会城市在省域发展中的首位度，据此进行不同省份之间的比较，也谈不上有什么专业性的失误。但是，在这种概念内涵发生异化的前提下，按照异化前的首位度概念对异化后的首位度计算数据进行过多解读，必须谨慎防止误读。第一，相对于不同省份、不同省会城市的横向比较，这一指标在同一省份、同一省会城市的纵向比较更能反映对应省会城市发展质量、效益和竞争力的提升情况。第二，基于不同省份、不同省会城市的横向比较，据此得出省会城市规模应该得到扩张或受到控制的结论，往往是缺乏逻辑或不合理的。因为不同省会城市人口数、GDP或其他发展指标占全省比重大小，往往是特定自然地理条件和经济社会因素综合作用的结果，它与省会城市应该得到扩大或受到控制之间并无必然联系。第三，在按照这种方法计算省会城市在省域发展中的首位度时，如果需要讨论的是省会城市作为城市的功能作用，那么与省会城市对应的人口、GDP或其他发展指标，应该采用省会城市中心城区的对应数据，不宜采用省会城市与行政区概念相对应的数据。
近年来，许多地方为了强调培育都市圈甚至发展壮大省会城市的重要性，将城市首位度概念延伸转化或内涵异化为省会城市人口、GDP等相关指标占全省的比重，分别形成省会城市人口首位度、省会城市经济首位度的概念；再根据计算的省会城市首位度数据及其与其他省份省会城市首位度数据的比较，得出本省应该培育以省会城市为核心的都市圈，并优先支持省会城市做大做强的结论。这种分析不仅偷换了中心城市首位度的概念，而且张冠李戴地把两个不相关的事情联系在一起，是经不住推敲的。
有的地方计算省会城市首位度时，不是采用省会城市中心城区的相关数据与全省比较，而是采用省会城市对应行政区的相关数据与全省比较。如按照这种方法根据《中国统计年鉴2019》相关数据计算，除北京、天津、上海、重庆外，2018年在全国省会城市中，人口首位度，即省会城市人口占全省比重位居全国省会城市前三强的分别是西宁、银川和哈尔滨，人口首位度分别为39.3%、32.7%和28.8%；人口首位度位居全国省会城市最低的3个省会城市分别是济南、南京和郑州，人口首位度分别为7.4%、10.5%和10.3%。2018年经济首位度，即省会城市GDP占全省比重位居全国前3强的分别是银川、长春和西宁，分别为51.3%、47.6%和44.9%；经济首位度最低的分别是济南、南京和呼和浩特市，分别为10.3%、13.9%和16.8%。从这种比较结果可见，省会城市首位度偏低或偏高，都很难说是好事或坏事。如果据此得出省会城市偏小、首位度偏低，应该扩大省会城市空间范围的结论，更是与培育发展现代化都市圈要求坚持高质量发展、形成区域竞争新优势和增强中心城市辐射带动力的方向背道而驰的。按照前述概念内涵异化了的首位度逻辑，如果将省会城市的区域范围扩大到全省，则省会城市的首位度都等于100%，显然这是毫无意义，甚至荒谬的。
三、培育发展现代化都市圈与推进行政区划调整
培育发展现代化都市圈，关键是构建运行有效、融合一体的都市圈协调发展新机制，破除都市圈内部不同行政区之间、城乡之间的利益藩篱和政策壁垒，以促进都市圈中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，统筹优化都市圈发展的空间治理体系和空间开发格局，在基于各自比较优势和空间关联科学选择都市圈内核心城市、梯级节点城市功能定位的基础上，推进构建核心城市引领、分工协作有序、轴带联动发展、网络链接有效的都市圈一体化发展新格局。借此，协同推进都市圈构建高质量发展的现代产业体系，强化基础设施互联互通、生态环境联防联治、公共服务共建共享和区域城乡融合发展，持续推进都市圈培育体现现代化发展方向，统筹有力、竞合有序、错位协同、绿色协调、共享共赢的命运共同体。
在讨论都市圈发展和编制都市圈发展规划的过程中，推进行政区划调整很容易成为广受关注的选项。有人认为这是都市圈发展的当务之急，寄希望于借此解决都市圈核心城市腾挪空间不够、辐射带动空间不足、聚集效应不强的问题。有人认为都市圈发展需要理顺管理体制，推进行政区划调整有利于解决在现有不同行政区之间缺乏统一协调的问题，完善区域治理体系和规划管控体系，规避区域之间恶性同质竞争问题。还有一些人虽然不认同推进行政区划调整是都市圈发展的当务之急，但也把适时推进行政区划调整作为推动未来发展的重要备选举措。
但是，我们认为，推进行政区划调整，不应是构建都市圈协调发展新机制的重要选项，充其量只宜作为辅助措施。都市圈规划作为区域规划的一种重要类型，区域规划本身就是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点，这也决定着在培育发展现代化都市圈的过程中，不宜把推进行政区划调整作为构建都市圈协调发展新机制的重要选项。在培育发展现代化都市圈的过程中，固然需要提升政府规划和战略统筹力，推进都市圈内部跨行政区的政策协调和规划衔接；也需要促进都市圈发展更好地对接国家发展的重大战略，提升开放合作水平、改革创新能级和发展品质品位，为更好地争取国家或省级层面的资金、资源、战略和政策支持创造条件。这些方面可通过扩大行政区划范围的方式实现，也可以通过推进都市圈内部跨行政区深度合作、构建都市圈协调发展新机制的方式实现。超越都市圈的省级政府也可以为提升政府规划和战略统筹力，以及对接国家发展的重大战略提供坚实支撑。
更重要的是，培育发展现代化都市圈应该成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、高质量发展的过程。在此过程中，不仅涉及都市圈中心城市与周边城市（镇）之间的关系，还涉及周边城市作为都市圈梯级增长节点城市与其周边亚区域小城市（镇）、特色小镇乃至广域乡村之间的关系。培育发展融合一体的现代化都市圈，要以都市圈中心城市与周边城市（镇）、梯级节点城市与其周边亚区域一体化发展为基础，协调增强都市圈中心城市、梯级节点城市各自的向心集聚力和辐射带动力，以及都市圈整合发展能力和综合创新力、竞争力。因此，在培育发展现代化都市圈的过程中，应该适度淡化自上而下的行政管理理念，着力培育多元互补、刚柔相济、柔性适应、网络协同的现代治理理念，注意激发政府、非政府组织和社会公众等多元主体通过多种方式参与都市圈发展的积极性、主动性和创造性；更多关注培育都市圈融合一体发展的内生动力和可持续发展能力，完善都市圈内部不同行政区之间，甚至城乡之间的协同、联动和整合发展机制。在培育发展现代化都市圈的过程中，都市圈内部核心城市与梯级节点城市之间，核心城市、梯级节点城市与其周边区域之间的经济、社会和技术联系均存在逐步强化和深化的过程。撇开强调行政区划调整和行政区扩围的思路，用多元共治的理念培育都市圈协调发展新机制，有利于更好地顺应城镇化发展和都市圈演进规律，按照“政府推动，市场主导”和“融合互补，协作共赢”原则，引导都市圈发展的利益相关者更好地培育都市圈命运共同体意识，持续强化和深化前述经济、社会和技术联系，并深入推进要素市场一体化和营商环境建设，完善成本共担利益共享机制，形成推进都市圈融合一体化发展的“大合唱”。
构建都市圈协调发展新机制既要有战略思维，也要立足当前，脚踏实际，从小事做起，注意借鉴其他方面行之有效的经验。如推进大江大河流域治理甚至河长制等举措，也有诸多可供借鉴之处。有些地方在培育发展现代化都市圈的过程中，推进取消都市圈内部的高速收费站，加强都市圈内外环线建设，推进都市圈内部断头路、城际铁路和城市—机场快速通道建设，强化政策引导鼓励区域差异化、特色化发展，引导国家级开发区（产业园区，下同）强化同省市级开发区的产业链关联，培育都市圈核心城市—梯级节点城市—小城镇—乡村地区之间的产业发展梯度和产业链、供应链关系，鼓励行业协会、产业联盟甚至博物馆联盟等在推进跨区域合作中发挥作用，也是推进都市圈一体化、构建跨行政区协调发展新机制的重要举措。这些举措都有利于打破行政区经济，是推进行政区划调整难以根本替代的。当然，鉴于当前行政层级在很大程度上影响公共政策调整和公共资源分配，建立高层级的都市圈发展领导小组和有效的都市圈发展组织支撑机制，对于构建都市圈协调发展新机制也有重要影响，对此也应给予重视。从长远来看，引导都市圈内部不同行政区之间、不同利益相关者之间深化换位思考，并顺应发展阶段转变循序渐进地推进都市圈建设，对于引导和凝聚社会共识、加快构建都市圈协调发展新机制也有重要意义。
在培育发展现代化都市圈的过程中，如果疏于构建都市圈协调发展新机制，只是将关注的重点放在推进行政区划调整或扩围上，很可能导致都市圈建设“台上称兄道弟，台下勾心斗角”，导致都市圈内部不同区域之间“面和心不和”甚至“貌合神离”的格局。因为单靠行政区划调整，难以有效解决都市圈内部发挥市场对资源配置决定性作用的问题，难以有效培育都市圈内部多元利益主体，特别是企业和社会力量参与都市圈发展的内生动力，并有效激发其主动性、积极性和创造性；甚至也难以有效培育都市圈内部次级行政区层面参与都市圈发展的内生动力。&
作者简介：姜长云，男，国家发展和改革委员会产业所研究员（北京100038）。