连续批复！城市群建设迎来新机遇？时间： 2022-03-29信息来源：中国城市中心 2022-03-26 作者：冯奎 中国城市中心编辑部 责编：qgy
编者按：
自城市群进入国家层面发展规划以来，其集聚带动效应持续增强。国家发改委3月17日印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提出，印发实施长江中游、北部湾、关中平原城市群发展“十四五”实施方案，推动建立城市群多层次、常态化协商协调机制。其中，《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》已于3月15日得到批复。时隔不足一周，北部湾城市群建设“十四五”实施方案也正式获批，成为今年内第二个获得国务院批复的城市群。2020年，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在“中国国情与发展”论坛上指出，中心城市、城市群在构建国内国际双循环新发展格局中起到重要的支撑与引领作用，但在肯定其发展成效与有效举措的同时，也需要强化问题意识，通过构建高效治理体系，推动中心城市和城市群健康发展。
冯奎：构建高效率治理体系，推动城市群发展
（原文系作者2020年10月24日在中国科学院“2020年中国国情与发展”论坛发言）
从2006年实施第十一个五年规划开始，特别是2012年中共中央十八大以来，习近平总书记和中共中央就中心城市和城市群发展做出了一系列重大部署，中心城市和国家级城市群的布局体系初步形成，中心城市和城市群的辐射带动能力明显增强，中心城市、城市群在构建国内国际双循环新发展格局中的支撑与引领作用日益显现。中央和地方积极探索，出台了一批重要的组合性政策，有效地推动了中心城市和城市群发展。
在肯定中心城市和城市群发展成效与有效举措的同时，也须正视中心城市和城市群在健康发展方面存在一些问题。未来需要强化问题意识，通过构建高效治理体系，推动中心城市和城市群健康发展。
一、从构建和完善国家治理体系的高度，充分认识中心城市和城市群发展的意义。
中心城市和城市群治理是国家治理体系的重要组成部分，将构建高效率治理体系，推动中心城市和城市群健康发展作为区域经济发展中“抓总”的战略，务求取得重要突破。紧扣以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的目标任务，研究发挥中心城市和城市群在两个大循环中的作用，以中心城市和城市群健康发展为重点，确定目标导向、问题导向、结果导向，培育新形势下我国参与国际合作的新优势。尊重中心城市和城市群发展的一般规律，坚持世界眼光、中国特色、时代特征，研究中心城市和城市群治理面临的有利条件和瓶颈障碍，提出构建高效率治理体系的中国方案。
二、对中心城市和城市群实施分类、分区、分层、分级，优化和调整治理目标。
从国家战略、现状实力、发展模式、空间结构、承载能力等方面进一步研究城市群的分类分级，实现精准治理的目标。
一是明确按照世界级城市群发展水平要求，研究京津冀、长三角、粤港澳、成渝等城市群的治理目标和发展重点。立足现代化强国目标，推动大规模经济体建设转向高质量发展的创新区域建设，在科技创新水平、经济产出效率、宜居品质、健康生态环境等短板方向上要有显著提升。支持上海、深圳、广州等受到发展空间制约较大的国家中心城市适度扩大行政管辖范围，通过发展都市圈的方式突破空间的制约。支持国家中心城市和超大、特大城市适度扩大地方立法权限。
二是积极推动长江中游、中原、山东半岛、辽中南、关中平原、海峡西岸、北部湾等区域性城市群发展。以中部平原地带的城市群和都市圈作为工业化、城镇化的主战场，增强人口与经济集聚的承载力。针对城市群空间泛化等问题，应以省会等特大和大城市为载体加快培育构建大都市圈，以大都市圈支撑城市群，以城市群促进区域协调发展，将城市群逐步做实。以行政优化重组的方式，稳步发展一批新兴的区域性中心城市，增强其配置资源带动区域发展能力。
三是从培育和形成国家战略纵深的高度，重点扶持哈长、兰西、晋中、呼包鄂榆、滇中、黔中、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。发挥西北、西南、东北以及其他沿边地区城市群在生态、国防、军事、民族事务、“一带一路”等方面的功能。在西部地区加大水利工程、铁路、机场等重大基础设施投入力度，改善区域基础条件。补足基本公共服务的短板，注重布局重大专项平台。正视西部地区城市群“先天不足”的问题，调整优化原有不现实的发展目标和发展路径。以中心城市建设为重点，对标2035年和2050年目标，强身健体久久为功。重点实施点-轴战略，避免不切实际四处开发或摊大饼。
四是完善中心城市和城市群体系建设。充分发挥“一国两制”的政策优势，研究珠澳特别合作区问题，做大做强珠澳一极。从增强北方经济带动力的角度，进一步研究推动东北、华北等地中心城市的作用，带动东北和环渤海发展，联动东北亚的区域合作。考虑到西南与西北的发展重点有较大差异，应考虑将西部大开发分成西北与西南两大空间。进一步加强成渝城市群向西、向南的辐射带动作用，提升关中平原城市群在西北的战略地位，研究支持兰州-西宁、天山北坡等城市群发展的具体路径。有针对性地出台具体举措，支持这些发育欠佳的城市群在“一带一路”建设、民族融合发展、生态建设等方面能切实承担国家重大战略。提高统筹协调层次，推进长江经济带三大城市群、黄河流域五大城市群联动发展。以中心城市和城市群为重点，有效推动“一带一路”产业链合作，主动打造国际大循环的“大动脉”。
三、通过扩权、赋能、压担，做大做强做实中心城市，使之成为城市群治理的强大主体。
一是加强对国家中心城市和城市群的高层级统筹领导。合理划分中央事权、城市群区域共同事权和城市事权。发挥中央政府及其职能部门在规则建立和全国性统筹中的重要作用，为构建高效率治理体系做好顶层设计。
二是建立由部委指导协调、中心城市牵头、利益相关城市及有关机构参与的非常设性协作的工作机制。重点研究如何推动城市群（含都市圈）共编各类规划、共建基础设施、共抓生态保护、共推民生事业、共促产业发展。支持开展不同区域范围的中心城市之间、中心城市与中小城市之间多层次的交流对话机制。
三是支持中心城市首位度提升。加强产业和人口集聚，形成以城市群中心城市为主要形态的增长动力源，释放中心城市发展活力和辐射带动能力。赋予中心城市生态环保、社会治理和城市管理更大的立法与自主权。调整行政区划适当扩大中心城市地域空间，完善中心城市市辖区规模结构和管辖范围，迅速提升中心城市综合承载和资源优化配置能力，打破部分中心城市发展空间受限的掣肘，释放中心城市发展活力。加大创新资源集中定向投入，建设学科集群、空间集聚的区域科创中心，打破科技人才、项目和成果有序流动的制度障碍，成为辐射带动城市群创新和转型发展的策源地与新动能。
四是将城市群或都市圈项目申报纳入规范流程。支持中心城市牵头，组织有关城市共同申报轨道交通、流域治理、区域科技创新平台等重大项目。研究制定管理方法，明确城市群或都市圈项目申报的主体资格、流程机制、责任义务划分原则、流程机制等，推动多城市共同参与项目的审批效率，提高实施效果。
四、以城市群要素市场化配置作为治理重点，在城市群率先建成充满活力的现代化经济体。
一是在城市群开展户籍同城化改革。对中心城市可适当提高户籍准入门槛，其他城市统一户籍准入标准。城市群内实行户口准入年限跨市累计，并对应享受居住地基本公共服务。
二是进一步发挥“人地钱挂钩”的政策效用。中央和省级财政加大对农业转移人口市民化奖励力度，调动中心城市、城市群吸纳农业转移人口的积极性。国家中心城市和城市群单列新增建设用地指标，用于推进农业转移人口落户。
三是建立省域间土地要素交换机制。总结城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂和补充耕地国家统筹两项改革经验，探索建立全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易的常态化机制，在省域间建立起土地资源和资金要素有序流动、平等交换的重要载体。
四是促进科技创新要素流动。依托城市群内现有高新区、经开区、试验区等重点平台空间，以企业、科研院所为合作主体，建立多层次交流机制。依托中心城市统筹布局国家科学中心、国家产业创新中心、国家技术创新中心等，在城市群加强国家技术转移区域中心、区域科技服务中心、产业技术合作联盟等建设，探索区域性创新型人才联合培养模式，解决区域创新合作的共性问题，推动合作城市间创新资源共享机制建设。
五、丰富治理的手段与方式，形成多方协同的局面，破除合作阻力、汇集治理动力。
一是鼓励城市群的协同立法。进一步完善地方协同立法各项制度安排，建立城市群一体化的政策法规环境。加快研究制定《城市群协调发展促进法》。
二是充分发挥“软法”治理的作用。借鉴欧盟等地推进“软法”的做法，鼓励城市群各类主体制定和发布建议、意见、通报、结论、宣言、行动计划或纲领、公报和机构间协议等不具有法律效力但能起到引导作用的“软法”，丰富城市群治理的规则体系。
三是培育并发挥商会、协会、智库机构、媒体、联盟类组织的作用。进一步发挥媒体发现问题、引领舆论的作用；发挥智库机构提供解决方案、参与评估的作用；发挥商协会组织协调行业资源，加快市场化机制建设的作用。
四是提升数字治理的广度与深度。打通地区间、部门间信息壁垒，促进信息在城市群共享。推进人口、法人、自然资源、空间地理等基础数据库建设，以金融、信用、交通、商务等领域为服务对象，推动开放规范的数据共享。在城市群率先打造高效统一、接口开放的智慧政府平台。发挥“互联网+”模式在便民服务上的优势，推动公共服务供给的便捷化与智慧化。
五是总结推广创新做法和优秀的治理案例。通过专题培训、现场交流等方式，强化地方经验交流。推广中心城市和城市群治理的案例做法，鼓励城市群各类主体发挥首创精神，探索共建共享的各类机制。
六、构建评估评价体系，引导治理方向、促进形成共建共享共治的发展格局。
一是开展城市群发展指标的科学统计。将城市群统计列为国家统计内容，开展城市群分级分类考核，适当增加城市群内部协作事务和考核比重。建立都市圈、城市群统计协调合作机制，特别是建立常规统计数据交换共享机制。
二是推进实施第三实施评价评估制度。严格规划实施监督、评估与问责，切实改变城市群规划不稳定不连续，没有规划执行主体，评估问责薄弱等情况。善于运用监测评估的结果为生态补偿等机制的运行提供依据。
三是改进规划的发布管理制度。建立中心城市和城市群各类规划的发布制度。中心城市和城市群一般性规划不作为保密处理，保障各类主体特别是市场化主体和市民的规划知情权，提高参与治理的积极性。
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培育发展现代化都市圈
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。建设都市圈，提升区域发展竞争力，已成为构建新发展格局的一项重要任务。
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