沉寂多时的关中平原城市群再获利好，迎来发展壮大、质量提升的关键时期。

近日，国家发展改革委印发《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》（以下简称《实施方案》），围绕优化城市群空间发展格局、提升交通基础设施互联互通水平、推动产业和创新协同发展、推进生态共建环境共保、共同打造内陆改革开放高地、推进公共服务开放共享等六个方面明确23项重点任务，“十四五”时期关中平原城市群高质量发展“路线图”与“任务书”擘画而出。

“关中平原城市群承东启西、连接南北，是中西部一体化的融合点，是中国经济向西向北发展的枢纽（从区位角度看）和加速器（从科技力量的角度看）。”陕西省区域经济学会会长、西北大学经济管理学院教授白永秀在接受中国经济时报记者采访时表示，应充分认识发展壮大关中平原城市群对我国区域格局的深刻影响，一是通过“一带两圈”推进中西部一体化发展；二是通过“西进北上”推进东西部协调发展，改变我国现在的“432”（四大板块三大战略两个支撑点）区域发展格局。

战略地位不断凸显

国家级城市群是区域发展空间格局的“中流砥柱”，是提升区域竞争力的“火车头”，是重塑经济地理最关键的“前沿空间”。面积辽阔的西部地区若要实现高质量发展，至少需要形成双轮驱动的新格局，除成渝地区双城经济圈之外，被寄予厚望的便是关中平原城市群。

从各类经济指标看，关中平原城市群并无太大优势，但是其战略意义自古便极为关键。《史记·留侯世家》中曾如此称颂关中，“夫关中左崤函，右陇蜀，沃野千里，南有巴蜀之饶，北有胡宛之利，阻三面而守，独以一面东制诸侯……此所谓金城千里，天府之国也。”

而今，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中，关中平原城市群更是具有独特的战略地位，深度融入共建“一带一路”和扩大对内对外开放前景广阔、大有可为。《实施方案》提出，推动关中平原城市群建设成为开创西部大开发新格局、助推全国高质量发展的重要支撑。

IPG中国首席经济学家柏文喜在接受本报记者采访时表示，发展壮大关中平原城市群，是中西部地区实现全国视角下的区域均衡发展，培养区域经济增长极，以及推动区域内各城市间协调发展的必要布局。他认为，关中平原城市群较好的基础设施与自然、人口资源、市场总量、城市间密切联系互补发展的格局，以及拥有国家级中心城市西安作为核心发展极，都是关中城市群发展壮大的优势所在。

时间回拨至2018年2月，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《关中平原城市群发展规划》（以下简称《发展规划》），其战略定位为建设向西开放的战略支点、引领西北地区发展的重要增长极、以军民融合为特色的国家创新高地、传承中华文化的世界级旅游目的地、内陆生态文明建设先行区。

自此，陕西、山西、甘肃三省不断健全高层联席会议机制，成立关中平原城市群区域合作办公室，签订《跨省合作备忘录》和重点领域专项合作事项，加快推动交通、产业、开放、生态、公共服务等方面一体化发展，关中平原城市群发展进程加快、动能增强，综合实力稳步提升。

比如，空间格局逐步优化，西安国家中心城市建设有序推进，西咸一体化取得实质性进展，宝鸡、运城、天水等节点城市加快发展，2020年城市群城镇人口占比较2016年提高5个百分点以上。综合立体交通运输网基本形成，“米”字型高铁网加快构建，高速公路网总规模超过4100公里。向西开放战略支点作用日益凸显，对外贸易总额年均增长超14%，中欧班列（西安）开行质量各项指标稳居全国前列。

回顾2018年印发的《发展规划》，白永秀认为，经过四年多的发展，《实施方案》把关中平原城市群的短板看得更清，指导思想与目标更加明确、重点更加突出、思路更加清晰，提出以西安都市圈建设为关键牵引，“增强西安国家中心城市竞争力—培育和发展西安都市圈—加强重要节点城市建设—推进以县城为重要载体的城镇化建设”的建设路径。注重教育、科技、医疗领域的合作和文化传承，推动软实力的提升。更加强调区域内部协调发展（基础设施联通、创新协同、产业联动、生态环境共建共保）和对外开放。

爬坡过坎仍须加力

相较于阔步疾行的京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、长江中游城市群、中原城市群，关中平原城市群在规模体量以及发展速度方面，都有相对较大的提升空间，爬坡过坎仍须继续加力。

《实施方案》提出，关中平原城市群还面临不少突出问题，主要是中心城市对周边辐射带动不足，次级城市发展相对缓慢；主导产业竞争力不强，协同发展水平不高；创新优势发挥不足，科技成果就地转化率不高；水资源利用效率有待提高，秦岭等重点区域生态系统保护任重道远；营商环境有待优化，开放程度不够等仍是制约发展的突出短板。

从目前来看，关中平原城市群经济联系相对松散，西安作为中心城市的绝对中心地位尤为凸显。以关中平原城市群所涉及的11个市（区）整体计算，2021年西安之外的其他10市（区）的经济总量为12237.97亿元，西安的经济体量（10688.28亿元）是其他城市总量的87.3%，占11个市（区）经济总量的46.6%。但是，放眼全国，西安略显失色，对周边城市的辐射带动作用有限，与城市群中的其他城市发展落差较大，难以形成协同效应。

当前，都市圈已经成为推动城市群高质量发展的重要抓手。《实施方案》明确提出，将以西安都市圈建设为关键牵引。在优化城市群空间发展格局方面，西安和西安都市圈被置于最靠前的位置。

白永秀坦言，西安都市圈建设有相当的难度。都市圈既不是大都市，也不是都市带，而是由都市圈中若干城市组成的一个城市圈。由于西安的虹吸效应太强，西安都市圈建设有“一城化”（西安越来越大，其他城市越来越小）、“一带化”（即一轴化）的客观趋势。

对此，白永秀建议，一是充分发挥“国家中心城市—西安都市圈”两个层次的渗透辐射作用，尤其是西安要敢于担当，负起主体责任，改变现在生产要素单向虹吸效应为生产要素在圈内城市之间“双向”流动效应。二是抓好产业载体建设，把城市群产业基础优势转变为主导产业优势，提高产业竞争力。三是注意发挥关中平原城市群在教育、科技、文化方面软实力的作用。

在柏文喜看来，作为国家级中心城市，西安要承担起关中平原城市群协调发展的引领作用，从都市圈和城市群建设的视角和高度来定位自身，承担起引领关中平原城市群发展的核心作用，以促进关中平原城市群实现一体化发展。

关中平原城市群地处我国内陆中心，是亚欧大陆桥的重要支点和向西开放的前沿位置，但是近年来开放程度却是不够。白永秀分析认为，主要受三大因素影响：一是传统文化影响。各自为政的思路不仅影响融入“一带一路”建设，而且影响与周边区域的深度融合。二是体制方面的影响。从中国民营企业500强和世界500强企业看，陕西存在国强民弱的问题。三是资源结构的影响。资源的垄断性，决定了所有制结构、产业结构的特殊性，经济发展中外贸依赖度低。

柏文喜认为，一方面是因为关中平原城市群的地理位置既不沿海也不沿边所致，另一方面也与当地经济文化外向型程度较低有关。提高关中平原城市群开放度，需要从文化理念、经济结构、产业布局、基础设施建设等方面综合施力。而深化国内区域合作的关键抓手一方面是体制赋予的区域间共同发展的制度优势，另一方面是区域内部城市间基础设施与公共服务、共同市场的一体化建设。

未来，关中平原城市群发展前景如何？《实施方案》提出，到2025年，关中平原城市群综合实力和整体竞争力显著提升，一体化发展水平明显提高，常住人口城镇化率达到65%。

对于发展壮大关中平原城市群，白永秀建议，在城市群次级城市中选择具有发展潜力的城市进行培育，变现在单核城市结构为双核或者多核城市结构。要通过西安都市圈的渗透辐射作用把关中城市群建设成为由多个城市组成的城市群，而不是通过一体化路径把关中平原城市群变为一个超级城市。学习长三角和大湾区城市群的经验，加大关中平原城市群立体交通体系的建设。把三个省的交通体系当作一个省的交通体系统筹规划，把城市群内城市之间的交通体系当作一个城市的交通体系建设，从而不断完善体系，提升交通水平。

柏文喜认为，应注意立足区域资源优势，做好区域自身定位以及与周边城市群之间、区域内各城市之间的协调和互动发展，充分借鉴其他城市群的发展经验，将产业与人口规划、基础设施与公共服务互联互通、区域市场一体化建设等通盘考虑也是十分必要的。