城市群经济协调发展的制度设计时间： 2015-10-07信息来源：徐楠轩 连洁　作者：wl_admin　责编：

    [摘要]国家政策日益重视城市群经济建设，但仅依靠原则性的指导政策，难以实现城市群经济的协调发展，需要具体稳固的法律制度予以保障。核心的法律制度应包含事先的规划制度、事中的组织制度和事后的利益分配与奖惩制度。逐步构建和完善城市群经济协调发展的法律制度，是推进城市群经济快速发展的必要保障。

　　[关键词]城市群：区域经济：协调发展：经济法

　　国家“十一五”和“十二五”规划持续提出促进区域经济协调发展的战略思想，并重点要求推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市群经济一体化发展，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。2009年以来，国务院更是先后批复了十多个区域发展规划，这些国家政策的出台充分表明决策层对城市群经济社会发展的重视，也明确了今后一段时间我国城市群经济发展的基本思路。

　　但城市群经济的协调发展涉及经济和社会各个领域，仅仅依靠国家的政策方针进行原则性指导，难以解决经济发展中遇到的具体问题，需要更加稳固的具体制度作为保障，而法律制度的稳定性和强制性最能满足这一要求。城市群经济协调发展的制度体系还有待反复的理论推敲和实践总结，但可以初步肯定的是，其框架性的核心制度应包含事先的规划制度、事中的组织制度和事后的利益分配与奖惩制度三个方面。其中，规划制度是城市群经济协调发展的基础保障，良好的事先规划和调控不但能消除协调发展的阻力还能培育和增强动力;组织制度是运行保障，合理的组织安排和工作协调可以有力保障协作发展的平稳有序开展;奖惩制度是监督保障，公平的利益分配和责任追究才能保障多方博弈中有效合作的反复实现。

　　一、城市群经济协调发展的规划制度

　　城市群发展进程中，内部各城市经济发展状况不同，因此，需要一个整体的规划来事先协调城市群内各方利益，优化城市群内资源配置。城市群经济发展规划能对较长时期内城市群的发展目标、发展规模以及各项经济发展的具体内容进行综合部署和实施，但关键问题在于如何制定具有科学性和整体性的规划。笔者认为，可尝试采用地方→中央→区域的方式来制定区域发展规范。具体而言，可由专门机构负责调研城市群内各城市的经济发展情况，并与各地方政府沟通与协调充分听取各方意见.在此基础上形成相关的规划建议，提交国务院审批，最后由国务院制定并落实。该机构还负责对国家制定规划在城市群执行的监督和问题的反馈。事实上，早在1983年，国务院就曾在上海试点成立“上海经济区规划办公室”，负责对长三角地区经济状况进行调研并制作发展规划上呈国家，但其仅为研究机构不具行政职能，这也说明我国对区域经济的规划制度已经做过有益的尝试。

　　通过对城市群经济发展制定整体规划，可以事先避免城市群内产业结构趋同、重复建设浪费和地方经济封锁等现象的出现，促进城市群经济的和谐发展。至于城市群规划的具体制度内容繁多，涉及土地使用、基础建设、交通网络、产业结构和环境保护等等。本文以基础建设规划、产业结构规划两个重要方面为例说明。

　　(一)基础建设规划

　　基础建设规划是城市群经济发展的基本工作，制定合理的建设规划促进城市群的发展是目前世界级城市群成功的重要经验，如日本的《首都圈整备法》、英国的《内城法》、法国的“巴黎地区战略规划”均属此列。我国城市群基础建设规划应由国家统一制定，方式有两种：一是由国务院编制相关城市群的区域经济发展规划，目前我国已经基本完成这一步骤;二是适时将区域发展规划政策上升为法律法规，从立法层面保障城市群发展规划，比如修改我国《城乡规划法》的相关规定，允许跨行政区域的建设规划存在，提出协调中央和地方规划之间矛盾的措施，加强城市群规划的权利，同时明确规划的制订、审查、备案的机构和程序等。

　　(二)产业结构规划

　　产业结构规划也是城市群经济发展中极为重要的一环，推动城市经济发展要依靠市场的基础性力量，但政府也须有所作为，而对产业的调控则表现得最为明显。产业结构规划的制定是要对城市群内各城市具有的潜在各种呈离散状态的优势诸如产业优势、资源优势、能源优势、技术优势和港口优势等进行整合，才能转化成现实的竞争力和生产力，仅仅依托市场机制的力量是不够的，还需要依托产业政策的力量，并将重要的产业政策上升为法律，保障整个区域内的产业梯度合理转移，实现产业分工的合理化和科学化。要根据区域内各地区资源环境承载能力不同，集聚产业和人口的能力不同，规划不同的发展的内涵。打破长期以来把做大经济总量作为出发点和唯一目标来缩小区域差距的传统观念，突破行政区划限制，按主体功能构建区域发展格局，做到有开发，有保护，实现在整个区域内产业结构和产业布局的科学合理化，逐步形成符合自己经济发展特色的具有产业关联的、有凝聚力的新型经济综合体。

　　二、城市群经济协调发展的组织制度

　　城市群经济协调发展主要是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是就制度安排创新的产物，它使区域内各利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为共同的公共利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的;既可能是强制性的，也可能是自愿性的。结合我国实际情况，可考虑在中央和地方两级分别形成强制性和自愿性的组织机构，实行多层面的协调互动。

　　(一)中央组建“区域协调管理委员会”

　　我国目前尚未建立起专门性的区域协调机构，这完全有悖于区域经济协调的基本原则和发达国家的普遍做法。就我国目前的行政关系而言，中央政府掌握了大量的资源配置权，城市群经济合作制度的建立离不开中央政府的直接介入。可尝试在中央政府层面组织建立“区域协调管理委员会”，由国务院委派专任的国务委员以上官员主管，由负责经济管理和社会发展的各部委和城市群内各城市政府主要负责人组成，也可根据需要吸纳经济学、法学和管理学方面的专家学者。

　　目前，我国虽已成立数个区域协调机构，如“西部办”、“东北办”、“中部办”等，但均为国家发改委的内设机构，没有实质的权力和资源。而“区域协调管理委员会”应有明确具体的职责，负责协调决定城市群经济合作中的各项重大事务，关键是要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家各级立法机构、国家各级政府及其组成部门的关系，并使之法律化、制度化。

　　(二)区域设立多种形式的城市群协调组织

　　虽有中央政府机构负责区域重大事务的决策，但区域协调组织的建立仍是城市群经济协调发展制度运行的关键。进一步强化现有的自愿协商机制并设立强制性的区域管理机构必然促使经济合作更加高效。

　　首先，应健全并强化目前各区域城市群的地方政府高层官员定期会晤制度。我国的经济是政府主导型经济，各级地方政府是本地区经济发展的领头羊。建立各城市政府负责人的高层官员定期磋商制度和联席会议制度，能加强相互沟通和理解并交换信息经验，为深层经济合作奠定基础，也能在一定程度上降低合作成本。目前我国各城市群已初步建立了区域内地方政府高层官员定期磋商和地方政府领导人联席会议制度，今后应将这种自愿协商制度进一步规范化，不断强化其功能和职责，逐步形成一种长效协调机制。

　　其次，应尽快建立跨行政区的城市群协调管理机构，该部门可以是国家区域协调管理委员会在各城市群的分支机构。虽然中央已经设立区域协调管理机构，但城市群内的各项经济发展事务涉及各城市的切身利益，还是应建立特定城市群的协调管理机构，负责本区域内的各项经济发展事务协调与合作。

　　三、城市群经济协调发展的成果分配与奖惩制度

　　城市群经济协调发展的法律制度是各城市在经济发展的方方面面共同遵守的强制性规则，对于合作行为产生的后果必须明确规制，否则即使其他的协调制度再详细完备，也只是形同虚设。因此，必须对城市群经济合作中的行为在事后进行正确的评价和处理，应当制定明确的合作成果分配与奖惩制度。根据合作中的不同表现，公平分配利益和分担责任，对良好的合作行为要提供足够的奖励，不合作或不当合作的行为要有效地惩罚。只有建立合理的成果分配和奖惩制度，才能使城市群经济合作法律制度成为各城市共同遵守的行为准则，确保城市群经济合作持续稳定地开展。

　　(一)成果分配制度

　　对城市群内部各成员(城市)合作产生的经济利益，应当在成员间实现公平合理的分配，这便需要相应的法律制度保障。这种成果分配制度的内容应至少包括三个方面，即分配的主体、分配的依据和分配的方法。

　　首先，要解决由谁来分配合作成果的问题。如果合作后由成员自行分配所获得的利益，则可能出现成员利用优势地位实现个体利益最大化，而损害其他居于弱势地位的合作者利益现象发生，进而导致下次无法合作，造成整体利益损失。例如，在上海洋山港的发展问题上，洋山港实际上地处浙江舟山，根据我国《港口法》规定，地方人民政府对本行政区域内港口负责管理，则洋山港的行政管理权属于浙江;但因码头公司都在上海注册，洋山港实际的经营管理权归上海，经营收入也自然都由上海获得，浙江省只有洋山港所在地的嵊泗县每年可以得到一点税费分成。这种现状导致上海、浙江两地展开了对洋山港的激烈争夺，阻碍了港口的建设和经济发展。2011年6月，国务院根据“十二五”规划批准设立了“浙江舟山群岛新区”作为国家级海洋经济发展示范区，这必将导致上海与浙江两地重新审视临近海洋资源的开发策略，继续争夺还是合作共赢，这还依赖于合理的成果分配制度予以推动。事实上，在城市群经济合作利益分配的问题上，可以考虑由合作各方的共同上级，如国务院有关部门或区域经济协调机构对合作产生的经济利益先行统筹掌控，再根据一定标准和方法进行实际分配。

　　其次，要解决合作利益分配的标准问题。应当依据合作者对合作成果的贡献程度进行评估，按照评估结果进行利益分配。建立这种评估制度时应注意两个问题。一是要树立正确的评估价值导向。传统的政府绩效考核制度中，往往简单地将单个行政区域内的GDP总量、经济增长速度和税收数额等作为评估指标加以考核，而忽视了对整体经济和社会发展所作出的贡献或损害。例如，为保障中心城市的经济发展，城市群内的其他城市可能成为排污区、行洪区，这些地区自身的经济产业发展肯定受到阻碍，经济数据表现不佳，但其为整个区域的经济发展作出重大贡献，对其评估应综合考虑提高等级。反之，如果某个城市自身经济发展水平很高，却是以牺牲整体利益、其他成员利益作为代价的，则在评估中应当适当调低等级。二是要建立多元化的评估体制，包括自我评估、上级评估、社会评估和专家评估相结合的多重评估方式，可以考虑在区域协调组织中建立专门的评估机构，由一定比例的中央机关代表、地方政府代表、专家学者和普通公民等各界人士组成，负责收集区域内经济合作方面的相关数据，在统计分析数据的基础上进行评估，并将评估结果反馈给有关各方，作为合作利益分配的基本依据。

　　最后，要解决合作利益分配的方法问题，即通过何种方式实现合作成员间利益的最终分配。在明确了分配主体、分配标准的基础上，应定期召开分配会议，由有权机关主持，依据公平的分配标准，充分听取合作各方意见，最终做出决定对前一阶段合作成果利益进行分配，并对下一阶段合作预期利益分配的具体标准予以明确。

　　(二)奖惩制度

　　城市群经济合作主体的积极性是受利益驱动的，如果通过合作产生的利益不是1+1>2，那么没有人愿意合作。因此，城市群经济合作制度应建立合理的利益分配和补偿制度，保护合作者应得的利益。实践中，要通过财政和税收政策合理调整中央与地方的经济收益比例，尽可能地保障地区经济利益，如对区域合作项目给予资金支持和政策倾斜，对跨区域产业给予政策扶持，对跨区域企业给予政策优惠等。另一方面，要使发展中出现的差别利益在区域内不同地区间实现合理分布，通过利益补偿机制来实现城市群内部的利益转移，保障各种利益在城市群内的合理分配。当然，作为各地方政府推动区域合作除了获取区域利益之外，还希望得到认可。因此，还须调整现行的地方政府评价机制，对积极推进区域合作的地方政府及其部门和领导干部的绩效考评中的经济发展量化指标予以认可。总之，要促使城市群内各主体共同遵守经济合作制度，就要明确规定合理的奖励制度，让合作者获得各种利益，这将成为城市群经济合作制度稳固的原动力。

　　而为避免不合作行为或不当合作行为在城市群经济合作中出现，还须建立强制性的惩罚制度，主要可从以下方面予以规定。首先，应当立法明确城市群经济合作中各方应当遵守的行为规范，哪些属于不合作行为，哪些属于机会主义行为;明确在违反行为规范后应承担的不利后果，对违反城市群经济合作制度给城市群及其他城市造成的经济损失进行赔偿等规定。同时，还必须明确惩罚制度的执行和仲裁的程序和机构，即城市群经济合作中发生违法行为或产生法律纠纷时如何具体处理。笔者认为，可由前文提及国家区域协调管理委员会负责城市群经济合作中的矛盾和冲突的裁定，就特定行为是否违反规则作出裁决，并执行惩罚措施。但是，城市群经济合作中的主体往往是各城市的政府，传统法律惩罚措施难以实现，如要求一个城市政府向另一个城市政府支付罚款、赔偿等可行性不大。因此，可以考虑采取一些新型的法律责任形式，如可对不合作者实施待遇减等，如降低财政转移支付额度、取消税收优惠等，因不合作给城市群造成重大经济损失的甚至可以要求承担政治责任，如要求主要责任人辞职、免职等。无论何种责任形式，目的都是必须以一种法制化的惩罚措施来保障城市群经济合作制度的落实，推动城市群内各城市积极主动地进行合作，从而促进城市群经济的整体发展。赏罚分明，才能令行禁止。

 

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国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立