我国城市群环境分区管治的主要问题与对策建议时间： 2016-04-17信息来源：鲍超 梁广林 张箫　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：城市群是我国主体功能区规划中的重点开发区和优化开发区，在全国生产力布局中起着增长极和核心节点的作用，但同时也是生态环境问题的集中爆发区，对其环境分区管治具有十分重要的意义。本文在分析我国城市群环境分区管治当前面临的主要问题的基础上，从城市群环境分区管治规划的法律地位提升、技术标准体系构建、规划实施的监管机构设立、环境政策体系完善等方面提出了相应的对策建议。
        关键词：城市群；环境管治；环境功能区；主体功能区；环境政策
        DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2015.23.005
        基金项目：国家自然科学基金项目（41571156）；中国科学院特色研究所培育建设服务项目（TSYJS02）；国家环境保护公益性行业科研专项（201309063）；环境保护部国家环境功能区划划分与管理专项（2110105）
 
        环境分区管治在城市群总体规划中“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位受到了严重挑战。
 
        城市群建设领导小组办公室是城市群组织协调的具体执行机构，负责落实领导小组形成的决策方案。
 
        引言
 
        城市群是指在特定地域范围内，以1个特大城市为核心，由至少3个以上大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现高度一体化和同城化的城市群体。虽然其空间范围及划分标准在国内外尚未完全取得共识，但从目前我国国情及学术界取得的相关研究进展来看，我国应重点培育建设长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、长江中游、成渝5个国家级大城市群，稳步推进建设哈长、山东半岛、辽中南、海峡西岸、中原、关中、江淮、广西北部湾、天山北坡9大区域性中等城市群，引导培育呼包鄂榆、晋中（太原）、宁夏沿黄、兰西、滇中、黔中6大地区性小城市群，形成由大、中、小城市群协同发展组成的“5+9+6”的中国城市群空间结构新体系。据不完全统计，目前我国这20个城市群总面积约占全国的20%，却集中了全国约60%的总人口、80%的经济总量、70%的固定资产投资和98%的外资，但也集中了全国约67%的工业废水排放量、77%的工业废气排放量和76%的工业固体废弃物产生量。城市群不仅是当前和未来我国经济发展最具活力和潜力的地区，也是城镇化与生态环境矛盾的集中爆发区，出现了耕地与林地资源锐减、湿地与湖泊大面积萎缩、城市景观破碎度增加而连通度减小、生物多样性降低、地下水枯竭、水体与土壤污染明显加重、大气环境严重恶化、城市垃圾与噪声污染加强等一系列集群式、系统性和区域性问题，并有向广大农村地区蔓延之势。同时，我国各大城市群的发育程度、发展阶段、发展规模、主体功能等不尽相同，各城市群内部社会经济与生态环境的发展格局各异。因此，对全国层面的城市群以及单个城市群内部进行环境分区管治，对推进我国城市群与新型城镇化的健康持续发展都具有举足轻重的现实意义。
 
        我国城市群环境分区管治面临的主要问题
 
        尚未建立科学的技术标准体系
 
        科学的环境功能区划是进行城市群分区管治的基础。虽然我国城市群在培育建设过程中向来重视生态环境系统保护与优化问题，主要表现是在各个城市群的总体规划中，均将环境保护与生态建设一体化规划作为重要内容，并且在城市群空间管治规划中突出了生态环境的分区管控，然而我国城市群规划的实践历史较短，较早的《珠江三角洲经济区城市群规划》于1995年完成并付诸实施，2000年尤其是2005年之后我国城市群规划才大范围展开。由于城市群规划目前的法律地位低，尚未形成国家统一的规划编制办法和技术规范，而且受编制目的与编制人才知识结构等影响，城市群总体规划中涉及到环境分区管治的内容，多套用城市空间管治或主体功能区的理念，或参考借鉴城市群所在范围的省（直辖市、自治区）和各地级市的生态功能区划、环境功能分区等，尚未建立针对城市群尺度的环境分区管治方法技术体系。
 
        另一方面，我国环保部门及相关研究机构在大气功能区划、水功能区划、海洋功能区划、水土流失治理区划、生态功能区划、环境功能区划、生态保护红线划定等方面进行了长期和大量的工作。尤其是近年来，采用RS与GIS技术的空间评价方法，构建了基于环境功能评价和主导因素法的环境功能区划技术体系，将国土空间划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区、资源开发环境引导区，实行环境分区管理和分类指导。2014年1月，环保部印发了《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》（环发[2014]10号），将生态保护红线划分为生态功能保障基线（简称生态功能红线）、环境质量安全底线（简称环境质量红线）和自然资源利用上限（简称自然资源红线）3种类型，并经过一年的试点试用、地方和专家反馈、技术论证，于2015年5月印发了《生态保护红线划定技术指南》（环发[2015]56号），提出了确定生态保护红线范围的技术方法。但是，上述环境分区管治方法，多从全国—省—市—县等空间尺度展开，目前鲜见在城市群空间尺度的试点。从目前进展来看，全国层面的划分结果虽然也可以一定程度上与全国20个城市群进行对接，但要实现全国20个城市群的分类环境管治，仍有一定差距。至于单个的城市群，由于是高密度的人类聚居区，与一般区域相比，在进行环境功能区划时，其指标体系、评价标准可能仍需较大的调整。
 
        尚缺少统一的管理与协调机构
 
        城市群作为特殊的地域空间类型，比单一的城市更复杂，而且区域内城市分属于不同的行政区。我国在进行城市群管理时，多以更高一级的行政领导和发展改革委员会为依托，联合城市群范围内各城市的行政领导和相关单位，成立城市群管理或协调委员会。在以行政区域为单位实施纵向等级管理的体制背景和唯GDP的政绩考核标准驱使下，城市群管理或协调委员会的职能发挥受到了较大限制。尤其是城市群环境分区管治方面，更缺乏有效的协调机制和具体的协调机构。
 
        一是城市群管理或协调委员会的协调机制极易导致不同城市之间存在各自为政、利益分割、无序竞争等诸多问题，行政区划的刚性约束与生态环境系统地域空间整体性之间的矛盾，导致城市群总体规划中的环境保护与生态建设一体化规划往往处于附属地位，或流于形式。城市群内各个城市政府更倾向于关注城市群内的城镇体系建设、产业发展布局、基础设施建设、市场建设等，而环境保护与生态建设一体化规划及相应的环境分区管治规划往往停留在“坐而论道”的层面。甚至在规划实施过程中，各城市为了保护自身利益，将污染排放转移到相邻城市，使得城市群环境分区管治更加难以协调。
 
        二是城市群总体规划虽有管理或协调委员会负责实施，但环境保护与生态建设一体化规划及相应的环境分区管治规划涉及部门多，缺乏具体的分支管理机构或足够的管理力量来监督实施。城市群环境分区管治涉及各城市的环保、林业、农业、工业、水利、住建、国土等多个部门，各城市和各部门的专项规划中都有环境管治内容，由于规划的空间尺度、目标导向等存在差异，有些环境管治内容往往存在较大的矛盾，在具体实践中很难协调或需要很大精力协调，导致城市群总体规划中的环境保护与生态建设一体化规划及相应的环境分区管治规划可操作性差。环境分区管治在城市群总体规划中“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位受到了严重挑战。
 
        尚未形成完善的环境政策体系
 
        完善的环境政策体系是落实城市群分区管治的根本保障。虽然国家“十一五”“十二五”两个五年规划连续十年将城市群作为我国健康城镇化的主体形态，党的十七大、十八大报告连续十年将城市群作为新的经济增长极，明确提出科学规划与资源环境承载能力相适应的城市群规模与布局，此外还包括2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》以及2015年10月审议通过的国家“十三五”规划建议等，均从战略高度明确了城市群及其资源环境保护的重要性，但上述文件只是为我国城市群环境分区管治政策提供了纲领性的指导。而2010年12月国务院印发的《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）以及2015年7月环保部印发的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》（环发[2015]92号）（以下简称《意见》），虽然对我国20个城市群地区的环境政策都提出了重要指导意见，但要完全实现我国城市群的环境分区管治，仍需要在实践中进一步完善和深化。
 
        一是在全国城市群层面，《全国主体功能区规划》将长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、辽中南、山东半岛5个城市群地区列入了优化开发区，将太原、呼包鄂榆、哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、黔中、滇中、关中、兰西、宁夏沿黄、天山北坡15个城市群地区列入了重点开发区，并统一提出了国家优化开发区、重点开发区的环境政策。显然，在国家层面将20个城市群分成两类区域进行环境管治，指导性更强而可操作性还有待提高。《意见》则明确提出了切实落实环境分区管治的重点，并对我国20个城市群地区的环境政策逐一进行了解剖和深化。但总体来看，所提出的环境政策主要还是针对各个城市群地区最为突出的环境问题和特征而设计的，如呼包鄂榆、关中、兰西、宁夏沿黄、天山北坡等城市群地区重点强调了水资源短缺问题和高耗水产业的限制政策，但这些城市群同样在土地与能源利用、水与大气污染、生态屏障建设等方面普遍存在问题，因此除问题导向型的环境政策外，仍需要建立一套通用的环境政策体系。
 
        二是在单个城市群内部，根据《全国主体功能区规划》与《意见》，也可以按开发方式进一 步划分优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，按开发内容进一步划分城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，并且每种区域类型执行其相应的环境政策，如城市群内的优化开发区加强城市环境质量、严格污染物排放总量控制制度、推行环保负面清单制度、加强土壤环境保护工作、切实落实环境分区管治，城市群内的禁止开发区应优化保护区管理体制机制、严控各类开发建设活动、持续推进生态保护补偿及考核评价制等。但是，如果每个城市群在总体规划中执行这样的环境政策，就必然要求每个城市群需在全国或省级主体功能区规划的指导下，进一步编制城市群范围内的主体功能区规划；而且，仅根据地域的主体功能来进行环境分区管治是不全面的，因为城市群的生态环境问题还受到城市群的发育程度、发展阶段、发展规模等多种因素影响。
 
        我国城市群环境分区管治的对策建议
 
        提升城市群环境总体规划的法律地位，出台城市群环境分区管治规划的技术导则
 
鉴于我国城市群战略地位的重要性及生态环境问题的系统性、区域性和复杂性，建议修订我国的《城乡规划法》和《环境保护法》，增补城市群规划及城市群环境保护与生态建设一体化规划的内容。或者规定在城市群总体规划编制的过程中，应同步编制城市群环境总体规划，加强城市群建设的战略环境影响评价，加强城市群环境分区管治的法律法规及政策保障机制研究。同时，应改革现行的生态环境保护规划审批制度，由同级人民政府审批变为同级人民代表大会审批，最终确立城市群环境分区管治规划在城市群尺度“多规合一”框架中的基础性和约束性地位。在上述基础上，应加强地理科学、环境科学、生态学、城市规划等跨学科的综合研究，结合主体功能区规划、生态功能区划、环境功能区划、生态红线规划等技术方法，建立全国城市群层面和单个城市群内部的环境功能区识别与划分标准体系，出台城市群环境分区管治规划的技术导则，为因地制宜地进行城市群环境分区管治提供科学支撑和技术指南。
 
        健全城市群的组织协调政策保障机制，加强城市群环境分区管治的执行监管力量
 
        首先要设立城市群建设领导小组及协调发展管理委员会，作为城市群经济社会发展与生态环境保护的最高决策机构，负责研究制定城市群发展规划、对重大问题形成决策。长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、长江中游、成渝5个国家级城市群以及哈长、兰西2个跨省区城市群的领导小组由国务院主要领导任组长、各省级政府及国家相关部委主要领导任副组长，城市群内各省、城市有关部门主要负责人为领导小组成员，下设办公室为常设机构挂靠在国务院或国家发改委。而其他13个省内的城市群，领导小组由各省级政府主要领导任组长、城市群内各省、城市有关部门主要负责人为领导小组成员，下设办公室为常设机构挂靠在省政府办公室或发改委。城市群建设领导小组办公室是城市群组织协调的具体执行机构，负责落实领导小组形成的决策方案。在该协调与管理机构中，应设立城市群环境保护与生态建设一体化方面的分支机构，能够与城市群建设领导小组中的相关领导及部门便捷沟通，并负责城市群环境分区管治规划的具体落实和监督。其次要聘请国内外权威专家学者，组成城市群建设专家委员会，以国家或省级相关政策研究和咨询机构为依托，根据决策需要开展咨询。最后，要建立跨城市的行业协调组织，确立城市群环境协同共治理念，建立广泛社会参与的多元化监管机制。
 
        逐层落实国家主体功能区的环境政策，完善城市群环境分区管治的政策体系
 
        严格执行《意见》，在全国城市群层面，贯彻落实优化开发区和重点开发区的环境政策；在单个城市群内部，根据国家和省级主体功能区规划或单独编制城市群尺度的主体功能区规划，明确城市群内部各地域单元的主体功能及其环境政策。在此基础上，要综合考虑城市群的发育程度、发展阶段、发展规模等多种影响因素，依据城市群环境分区管治规划的技术导则，进行科学的环境分区，并整合协调主体功能区规划、生态功能区划、环境功能区划、生态红线规划中各类型区域的环境政策，最终建立一套完善的城市群环境分区管治的政策体系，包括城市群各类型区域的环境政策目标体系（如环境质量、生态建设、污染减排、水土资源节约、节能降耗等目标），环境政策手段体系（如环境准入、环境退出、污染防治、生态补偿、环境税收、绿色金融等手段），环境政策保障体系（如分区环保绩效考核、环境信息公开、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制等）。
 
        主要参考文献
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        （鲍超系中国科学院地理科学与资源研究所副研究员、中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任助理；梁广林，中国环境科学研究院；张箫，环境保护部环境规划院）